Постановление ЕСПЧ от 04.07.2013

«Дело „Балакин (Balakin) против Российской Федерации“ (жалоба № 21788/06) [рус., англ.]»

ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

ПЕРВАЯ СЕКЦИЯ

ДЕЛО «БАЛАКИН (BALAKIN) ПРОТИВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (Жалоба № 21788/06)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

(Страсбург, 4 июля 2013 года)

---

<*> Перевод с английского Г.А. Николаева.

По делу «Балакин против Российской Федерации» Европейский суд по правам человека (Первая секция), заседая Палатой в составе:

Изабель Берро-Лефевр, Председателя Палаты,

Мирьяны Лазаровой Трайковской,

Юлии Лафранк,

Линоса-Александра Сисилианоса, Эрика Месе, Ксении Туркович, Дмитрия Дедова, судей,

а также при участии Серена Нильсена, Секретаря Секции Суда,

заседая за закрытыми дверями 11 июня 2013 г., вынес в указанный день следующее Постановление:

ПРОЦЕДУРА

1. Дело было инициировано жалобой № 21788/06, поданной против Российской Федерации в Европейский суд по правам человека (далее — Европейский суд) в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) гражданином Российской Федерации Сергеем Вячеславовичем Балакиным (далее — заявитель) 3 апреля 2006 г.

2. Интересы заявителя представляла Ж. Дмитровская, адвокат, практикующая в Орле. Власти Российской Федерации были представлены Уполномоченным Российской Федерации при Европейском суде по правам человека Г.О. Матюшкиным.

3. Заявитель, в частности, утверждал, что, отказав в рассмотрении требования о предоставлении дополнительного социального жилья его семье, суды лишили его «права на суд», предусмотренного статьей 6 Конвенции.

4. 15 октября 2010 г. Европейский суд коммуницировал жалобу властям Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 статьи 29 Конвенции Европейский суд решил рассмотреть данную жалобу одновременно по вопросу приемлемости и по существу.

ФАКТЫ

I. Обстоятельства дела

5. Факты дела, изложенные сторонами, могут быть кратко изложены следующим образом.

6. Заявитель работает в муниципальной школе в Орле, его жена — библиотекарь. Они имеют в собственности двухкомнатную квартиру площадью 27,9 кв. м, в которой совместно с ними проживают двое детей, дочь и сын. Дочь является инвалидом — болеет диабетом в тяжелой форме.

7. В 1988 году семья заявителя была поставлена на «общий» учет нуждающихся в улучшении жилищных условий жителей Орла, которые не обеспечены жильем по установленной норме. С 1997 года заявитель подавал многочисленные ходатайства в местные органы власти Орла о предоставлении жилплощади, на что, по его мнению, семья имела право по причине заболевания его дочери. В 1999 году семья заявителя была включена в список «первоочередников», нуждающихся в улучшении жилищных условий, по причине заболевания его дочери.

8. В июле 2004 года заявитель был принят губернатором Орловской области, а затем встретился с руководителем орловского муниципального жилищного органа. Как утверждает заявитель, руководитель жилищного органа обещал предоставить ему новую трехкомнатную квартиру в центре города. Однако месяц спустя жилищный орган предложил семье заявителя старую трехкомнатную квартиру в пригороде. Заявитель не согласился на это предложение, указав на неудовлетворительную транспортную связь и отдаленность местонахождения квартиры.

9. 5 декабря 2005 г. заявитель подал жалобу в Советский районный суд Орла (далее — районный суд) на бездействие со стороны местных властей и уклонение от улучшения его жилищных условий. Он просил суд обязать местные органы власти предоставить ему трехкомнатную квартиру в обмен на его двухкомнатную и выплатить ему компенсацию морального вреда, причиненного их бездействием. В соответствующей части искового заявления указывалось следующее:

«В соответствии с Приказом Министерства здравоохранения СССР № 330... 1983 года диабет включен в перечень заболеваний, дающих „первоочередное“ право на предоставление дополнительной комнаты [заинтересованным семьям]. Кроме того, согласно Постановлению Правительства России от 27 июля 1996 г. № 901... семьи с детьми-инвалидами [ранее принятые на „общий“ учет нуждающихся в улучшении жилищных условий] принимаются на отдельный учет для предоставления „первоочередного“ жилья.»

Дополнительное помещение... предоставляется инвалидам в соответствии со списком заболеваний, утвержденным Правительством.

При предоставлении жилого помещения семьям, имеющим детей-инвалидов, [компетентный орган] учитывает рекомендации индивидуальной программы реабилитации инвалида, состояние его здоровья, приближение к [соответствующему] лечебно-профилактическому учреждению, месту жительства родных, близких и тому подобное».

10. Заявитель также указывал, что он ожидал получения нового жилья в течение девяти лет. Власти неоднократно обещали предоставить ему трехкомнатную квартиру, но не сделали этого. Он добавил, что жилищные условия его семьи (четыре человека в двухкомнатной квартире) оказывали отрицательное влияние на здоровье его дочери-инвалида. Заявитель описал свою переписку и личные встречи с представителями администрации Орловской области и городской администрации по поводу его жилищных условий. Он признал, что в августе 2004 года его семье была предложена трехкомнатная квартира, но он вынужден был отклонить это предложение, поскольку квартира была старой и расположенной слишком далеко от поликлиники, аптеки, родственников и так далее. Исковое заявление содержало подробные цитаты из Декларации прав ребенка 1959 года (ООН), российской Конституции 1993 года и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В заключительной части иска заявитель просил суд обязать городскую администрацию «предоставить [им] трехкомнатную квартиру с правом приватизации бесплатно с учетом требований Постановления Правительства № 901... в обмен на их двухкомнатную квартиру...». Он также просил взыскать в его пользу компенсацию морального вреда, причиненного длительным бездействием властей.

11. 8 декабря 2005 г. районный суд предложил заявителю уточнить исковые требования в течение определенного срока. В неустановленную дату заявитель уточнил исковые требования к местным органам власти и просил суд признать его право на дополнительную жилплощадь и обязать местные власти предоставить ему трехкомнатную квартиру в определенном районе города.

12. 9 февраля 2006 г. районный суд провел предварительное слушание. В определении от той же даты указывалось, что на слушании:

«...Истец и его представитель подтвердили, что они по существу просят предоставить им жилье „вне очереди“ и что закон не устанавливает сроков для предоставления жилья семьям, имеющим детей-инвалидов, что их требование основано на длительном (более девяти лет) уклонении городской администрации от предоставления им жилья, на ухудшении состояния их ребенка и на неоднократном обещании городской администрации предоставить им трехкомнатную квартиру».

13. Заслушав заявителя, районный суд заключил, что не имеет юрисдикции для рассмотрения дела, и прекратил производство по нему. Он, в частности, указал следующее:

«В соответствии с частью 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке.»

Суд [отказывает в принятии искового заявления] по следующим причинам.

В соответствии с Постановлением Пленума Верховного суда СССР от 3 апреля 1987 г. № 2 с изменениями... суды разрешают жилищные споры между наймодателями и нанимателями в домах государственного... жилищного фонда... и иные жилищные споры, в частности, о выселении лиц... предоставлении жилого помещения по требованиям, основанным на гражданско-правовых обязательствах (в связи со сносом дома, проведением капитального ремонта, переоборудованием дома в нежилой и т.п.), выдаче ордера на жилое помещение, предоставляемое по совместному решению администрации или органа соответствующей общественной организации и профсоюзного комитета с последующим сообщением исполкому [местной администрации] в соответствии со статьей 24 Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик), в случае отказа исполкома в выдаче ордера. Судам подведомственны также споры о предоставлении жилого помещения по требованиям граждан, имеющим в соответствии с законодательством... право на внеочередное предоставление жилых помещений, в том числе лиц, которым жилое помещение должно предоставляться в пределах определенного законодательством срока, если этот срок нарушен. Суды не вправе рассматривать требования граждан, разрешение которых отнесено к компетенции иных органов: [а именно споры] о предоставлении жилого помещения лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, предоставлении жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого...

Установлено, что истец поставлен на «общий» учет [муниципальными органами] нуждающихся в улучшении жилищных условий... и «первоочередников» в связи с наличием у него ребенка-инвалида. Одновременно истец принят на учет по месту работы — в управлении культуры — и является первым в очереди.

Постановление Правительства 1996 года № 901... предусматривает, что семьи, имеющие детей-инвалидов... которые... нуждаются в улучшении жилищных условий, включаются в отдельный список для «первоочередного» предоставления жилья...

Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» не предусматривает конкретных сроков предоставления жилья... семьям, имеющим детей-инвалидов.

Отсюда следует, что иск [заявителя] не подлежит рассмотрению судом».

14. Заявитель обжаловал решение.

15. 15 марта 2006 г. Орловский областной суд оставил без изменения определение от 9 февраля 2006 г. Суд установил, что в соответствии с положениями Гражданского процессуального и Жилищного кодексов суды не вправе рассматривать споры о предоставлении социального жилья, которые рассматриваются другими государственными органами. Он подчеркнул, что суды могут рассматривать споры о предоставлении жилого помещения по требованиям граждан, имеющим в соответствии с законодательством право на внеочередное предоставление жилых помещений, в том числе лиц, которым жилое помещение должно предоставляться в пределах определенного законодательством срока. Однако a) заявитель имел право лишь на предоставление жилья в «первоочередном» порядке, и b) Закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» не предусматривает конкретных сроков предоставления жилья... семьям, имеющим детей-инвалидов.

16. Надзорные жалобы заявителя не дали результата. В этих жалобах заявитель подтвердил, что был поставлен на «общий» и «первоочередный» учет по улучшению жилищных условий.

17. 12 января 2007 г. местные органы предложили заявителю обратиться за получением социальной жилищной субсидии в форме денежной выплаты. Представляется, что заявитель этого не сделал.

18. Заявитель не получил нового жилья до настоящего времени.

II. Применимое национальное законодательство

A. Положения о социальном жилье

19. «Старый» советский Жилищный кодекс 1983 года (действовавший до 29 декабря 2004 г.) провозглашал в статье 1 право на жилище, которое обеспечивалось, в частности, «справедливым распределением общественного жилья и „предоставлением по мере осуществления программы строительства благоустроенных жилищ“. Статья 28 устанавливала: „Граждане, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, имеют право на получение в пользование жилого помещения в домах государственного жилищного фонда в порядке, предусмотренном законодательством...“. Статьи 29 — 35 Жилищного кодекса 1983 года содержали критерии и условия для постановки на „общий“ учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. Статья 36 Жилищного кодекса 1983 года предусматривала особое „первоочередное“ предоставление жилплощади некоторым категориям населения, а статья 37 определяла ситуации, в которых лица имели право на „внеочередное“ (иначе говоря, немедленное) предоставление жилья.»

20. 28 марта 1983 г. Министерство здравоохранения СССР издало Приказ № 330, утвердивший Список заболеваний, дававший право страдающим ими на «первоочередное» предоставление социального жилья. В числе этих заболеваний упоминался «сахарный диабет, I тип, средняя и тяжелая форма».

21. Постановление Правительства от 27 июля 1996 г. № 901 «О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг» утвердило Правила предоставления льгот инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями в особом «первоочередном» порядке (пункт 5 Правил). Такие «первоочередные» списки устанавливали очередность распределения жилья при его поступлении. Сроки обеспечения жильем в «первоочередном» порядке не устанавливались, однако имеющие это право лица пользовались преимуществом по отношению к лицам, включенным в «общий» список.

22. Согласно Жилищному кодексу России от 29 декабря 2004 г., который вступил в силу 1 марта 2005 г. (далее — Жилищный кодекс России), некоторые лица имеют право требовать предоставления социального жилья от местных органов власти, если отвечают условиям, предусмотренным законодательством (статья 51). Эти лица вправе требовать их принятия на учет для получения жилья (пункт 1 статьи 57). «Общий» список устанавливает очередность, в которой распределяется жилье при поступлении. Вместе с тем включение в такой список не дает заинтересованным лицам права на получение нового жилья при определенных условиях или в определенный срок. Оно только гарантирует, что жилье будет распределено в определенном порядке при его поступлении.

23. Жилищный кодекс России более не предусматривает «первоочередного» предоставления жилья. Согласно Вводному закону от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ списки на «первоочередное» предоставление жилья, созданные до вступления в силу нового Кодекса, сохраняли силу (пункт 2 статьи 6 в его толковании Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2009 г. № 1549-О-П).

24. Наконец, некоторые категории лиц, такие как лица, жилье которых признано непригодным для проживания, сироты и лица аналогичного статуса, а также лица, имеющие тяжелые хронические заболевания, делающие невозможным совместное проживание с ними в одном помещении, имеют право на «внеочередное» предоставление жилья (пункт 2 статьи 57 во взаимосвязи с подпунктом 4 пункта 1 статьи 51 Жилищного кодекса России). Перечень тяжелых хронических заболеваний утвержден Постановлением Правительства № 378 от 16 июня 2006 г., он не включает диабета.

25. В толковании Верховного суда Российской Федерации определение «внеочередное» означает, что жилье должно быть предоставлено немедленно (Постановления от 30 сентября 2008 г., 8 февраля и 3 мая 2011 г. № 85-В08-3, 85-В10-7 и 85-В11-2 соответственно), и, по-видимому, в обход предоставления жилья по всем иным спискам.

B. Доступ к правосудию в спорах о предоставлении социального жилья

26. Жилищный кодекс России предусматривает, что защита нарушенных жилищных прав осуществляется судом в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством (пункт 1 статьи 11). Защита жилищных прав возможна также в административном порядке. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в судебном порядке (пункт 2 статьи 11 Жилищного кодекса России). Защита жилищных прав осуществляется путем признания жилищного права, прекращения или изменения жилищного правоотношения, иными способами, предусмотренными настоящим Кодексом, другим федеральным законом (подпункты 1, 5 и 6 пункта 3 статьи 11 Жилищного кодекса России).

27. Гражданский процессуальный кодекс от 14 ноября 2002 г., вступивший в силу 1 февраля 2003 г., устанавливает, что суд отказывает в принятии искового заявления в случае, если заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке (пункт 1 части 1 статьи 134). Отказ в принятии искового заявления препятствует повторному обращению заявителя в суд с иском к тому же ответчику, о том же предмете и по тем же основаниям (часть 3 статьи 134). Суд прекращает производство по делу в случае, если дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке гражданского судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса (статья 220).

28. Постановление Пленума Верховного суда СССР от 3 апреля 1987 г. № 2 «О практике применения судами жилищного законодательства» (с изменениями от 30 ноября 1990 г.) предусматривает, в частности, что суды разрешают жилищные споры о предоставлении жилого помещения по требованиям граждан, имеющим в соответствии с законодательством право на внеочередное предоставление жилых помещений, в том числе лиц, которым жилое помещение должно предоставляться в пределах определенного законодательством срока, если этот срок нарушен. Суды не вправе рассматривать требования граждан, разрешение которых отнесено к компетенции иных органов: о предоставлении жилого помещения лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и предоставлении жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого (пункт 1).

29. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» указывает, что жилищные споры (о признании права на жилое помещение рассматриваются по первой инстанции районным судом (пункт 3)).

30. Статья 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод. Часть 2 этой статьи предусматривает, что «[р]ешения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления... могут быть обжалованы в суд».

31. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает два вида судебных процедур: исковое производство (статьи 131 — 244.9 Кодекса) и производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (статьи 245 — 261.4 Кодекса). В частности, статьи 254 — 258 (глава 25) этого Кодекса касаются заявлений об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления. В соответствии со статьями 254 и 255 Гражданского процессуального кодекса граждане вправе оспорить в суде бездействие органа государственной власти, органа местного самоуправления, если считают, что нарушены их права и свободы или созданы препятствия для осуществления их прав и свобод.

ПРАВО

I. Предполагаемое нарушение статьи 13 Конвенции

32. Заявитель жаловался на то, что не располагал эффективными средствами правовой защиты для обжалования уклонения властей от улучшения его жилищных условий. В этой связи он ссылался на статью 13 Конвенции, которая предусматривает следующее:

«Каждый, чьи права и свободы, признанные в... Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве».

33. Европейский суд отмечает, что статья 13 Конвенции гарантирует доступность на национальном уровне средства правовой защиты, позволяющего обжаловать нарушение конвенционных прав и свобод, независимо от того, в какой форме они могут обеспечиваться в правовой системе страны, при наличии «доказуемой жалобы» о нарушении права, предусмотренного Конвенцией (см. Постановление Европейского суда от 27 апреля 1988 г. по делу «Бойл и Райс против Соединенного Королевства» (Boyle and Rice v. United Kingdom), § 52 — 54, Series A, № 131). Право, которое заявитель стремился защитить в национальном разбирательстве, касалось предоставления социального жилья лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий. Хотя отсутствует грань, отделяющая сферу социально-экономических прав от сферы, охватываемой Конвенцией (Постановление Европейского суда по делу «Сидабрас и Джяутас против Литвы» (Sidabras and Džiautas v. Lithuania), жалобы № 55480/00 и 59330/00, § 47, ECHR 2004-VIII, см. также Постановление Европейского суда от 9 октября 1979 г. по делу «Эйри против Ирландии» (Airey v. Ireland), § 26, Series A, № 32), Европейский суд полагает, что право, на которое ссылался заявитель по данному делу, явно относится к сфере социально-экономических прав, которые не охватываются Конвенцией. Отсюда следует, что его жалоба в соответствии со статьей 13 Конвенции на то, что он не располагал эффективными средствами правовой защиты для обжалования уклонения властей от улучшения его жилищных условий несовместима с положениями Конвенции ratione materiae <*> в значении пункта 3 статьи 35 Конвенции и подлежит отклонению в соответствии с пунктом 4 статьи 35 Конвенции.

---

<*> Ratione materiae (лат.) — «ввиду обстоятельств, связанных с предметом рассмотрения», критерий существа обращения, применяемый при оценке приемлемости жалобы Европейским судом (прим. переводчика).

II. Предполагаемое нарушение статьи 6 Конвенции

34. Заявитель также жаловался на то, что не имел доступа к правосудию в связи с жилищным спором в нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции, который в соответствующей части предусматривает следующее:

«Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях... имеет право на справедливое... разбирательство дела... судом...».

35. Власти Российской Федерации утверждали, что в период, относящийся к обстоятельствам дела, требование заявителя было исключено из сферы судебного рассмотрения на основании национального законодательства. Они также полагали, что суды страны правильно применили законодательство, и само по себе законодательство соответствовало стандарту «качества закона», требуемому Конвенцией.

36. Власти Российской Федерации также отмечали, что заявитель не имел права на «внеочередное» предоставление жилья и что не существовало срока его обеспечения жильем в связи с постановкой на учет нуждающихся. Установив это на предварительном слушании, Советский районный суд Орла отказал в рассмотрении иска заявителя и прекратил производство по его делу.

37. Заявитель не согласился с властями Российской Федерации, настаивая на том, что действующее законодательство в период, относящийся к обстоятельствам дела, давало ему право на рассмотрение его жилищного спора судами. Вопрос о том, являлось ли его право на получение жилья «внеочередным», подлежал разрешению судами страны после рассмотрения иска по существу, а не на предварительном слушании. Заявитель также предоставил ряд статей, опубликованных в местных газетах в 2008 году, в которых описывались коррупционные механизмы распределения социального жилья в Орле.

A. Приемлемость жалобы

38. Европейский суд отмечает, что при обстоятельствах дела вопрос о применимости статьи 6 Конвенции тесно связан с существом жалобы заявителя. Кроме того, жалоба не является явно необоснованной в значении подпункта «а» пункта 3 статьи 35 Конвенции или неприемлемой по каким-либо другим основаниям. Следовательно, она должна быть объявлена приемлемой.

B. Существо жалобы

1. Общие принципы

39. Европейский суд напоминает свою последовательную прецедентную практику о том, что для применимости гражданско-правового аспекта пункта 1 статьи 6 Конвенции требуется наличие «реального и серьезного спора» относительно «гражданского права», который как минимум на уровне доказуемости может считаться признаваемым национальным законодательством. Требование, предъявляемое в суд для разрешения, должно считаться реальным и серьезным, если отсутствуют явные указания о противоположном, которые могут обусловить вывод о том, что требование является незначительным или необоснованным в ином отношении (см., в частности, Постановление Европейского суда от 23 октября 1985 г. по делу «Бентхем против Нидерландов» (Benthem v. Netherlands), Series A, № 97, § 32, Постановление Европейского суда от 1 июля 1997 г. по делу «Рольф Густафсон против Швеции» (Rolf Gustafson v. Sweden), § 38, Reports of Judgments and Decisions 1997-IV).

40. Традиционный подход Европейского суда при разрешении вопроса о наличии «права», обеспечивающем применение статьи 6 Конвенции, основан на различии между материальным содержанием упомянутого права и возможными процессуальными препятствиями для его защиты (см. Постановление Большой палаты по делу «Роч против Соединенного Королевства» (Roche v. United Kingdom), жалоба № 32555/96, § 119, ECHR 2005-X). Имеет ли лицо право на иск в соответствии с законодательством страны, может зависеть не только от материального содержания относимого гражданского права, определенного национальным законодательством, но также от наличия процессуальных препятствий или ограничений возможностей предъявления потенциальных требований в суд. В последнем случае пункт 1 статьи 6 Конвенции может быть применимым (см. Постановление Европейского суда от 19 февраля 2013 г. по делу «Петко Петков против Болгарии» (Petko Petkov v. Bulgaria), жалоба № 2834/06, § 26, с дополнительной ссылкой на Постановление Большой палаты по делу «Аль-Адсани против Соединенного Королевства» (Al-Adsani v. United Kingdom), жалоба № 35763/97, § 47, ECHR 2001-XI). По смыслу, если национальное законодательство определяет материальное содержание права как не подлежащее защите в суде, статья 6 Конвенции является неприменимой.

41. Например, в деле «Пауэлл и Райнер против Соединенного Королевства» (Powell and Rayner v. United Kingdom) (Постановление от 21 февраля 1990 г., Series A, № 172) Европейский суд рассматривал значение Закона о гражданской авиации для лиц, жалующихся на шум самолетов. Закон исключал ответственность за злоупотребление или помехи, если высота, набранная самолетом, была разумной с учетом всех обстоятельств, и его полет не нарушал положений закона или любого подзаконного акта, принятого в соответствии с ним. Единогласно отклоняя требование заявителей в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Конвенции, Европейский суд сослался на тот факт, что заявители не имели материального права на возмещение согласно английскому законодательству.

42. Раздел между материально-правовыми ограничениями права, на которое ссылается истец, и процессуальными ограничениями его доступа к суду иногда трудно проследить (см. Постановление Европейского суда от 21 сентября 1994 г. по делу «Файед против Соединенного Королевства» (Fayed v. United Kingdom), § 65, Series A, № 294-B), но Европейский суд продолжает использовать этот тест при разрешении вопроса о применимости статьи 6 Конвенции к конкретному делу. Это различие согласуется с идеей о том, что Европейский суд «не может путем толкования пункта 1 статьи 6 Конвенции создавать материальное гражданское право, которое не имеет правовой основы в соответствующем государстве» (Постановление Большой палаты по делу «Фогарти против Соединенного Королевства» (Fogarty v. United Kingdom), жалоба № 37112/97, § 25, ECHR 2001-XI (извлечения)).

43. Европейский суд также напоминает, что в его задачу не входит подмена собой национальных судов. В первую очередь национальные органы, особенно суды, должны решать проблемы толкования национального законодательства. Роль Европейского суда сводится к проверке того, насколько последствия данного толкования совместимы с Конвенцией (см. Постановление Европейского суда по делу «Акционерное общество „Аноним Сотирис энд Никос Кутрас Атти“ против Греции» ( Société Anonyme Sotiris and Nikos Koutras Attee v. Greece), жалоба № 39442/98, ECHR 2000-XII, § 17). Таким образом, суды страны должны решать, существует ли конкретное «материальное гражданское право» в национальной правовой системе, и подлежит ли оно судебной защите.

44. При этом Европейский суд сохраняет остаточные полномочия в этой сфере. Государство не должно иметь возможности, в отсутствие ограничений или контроля Европейского суда, выводить из-под юрисдикции судов целый спектр гражданско-правовых требований или предоставлять иммунитет от гражданско-правовой ответственности для больших групп или категорий лиц (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Файед против Соединенного Королевства», § 65).

2. Применение вышеизложенных принципов в настоящем деле

45. Европейский суд напоминает, что в настоящем деле заявитель полагал, что национальные органы имели обязательство по предоставлению его семье улучшенного социального жилья. Заявитель пытался принудительно исполнить это обязательство путем предъявления иска в суд. Однако суды страны отказали в принятии дела к рассмотрению. Из их мотивировки следует, что они полагали, что данное обязательство относится к сфере социальной политики и не дает заявителю или членам его семьи права, подлежащего судебной защите. Иными словами, российские суды считали, что требование заявителя не подлежит рассмотрению в суде, и заявитель не имел «устойчивого основания иска» для целей возбуждения разбирательства (см. с необходимыми изменениями Постановление Большой палаты по делу «Z и другие против Соединенного Королевства» (Z and Others v. United Kingdom), жалоба № 29392/95, § 100, ECHR 2001-V).

46. Европейский суд не оспаривает того, что жилищные условия заявителя могли быть сложными. Кроме того, факт постановки на учет для «первоочередного» предоставления жилья мог создавать у заявителя представление о том, что жилищные условия его семьи будут улучшены в ближайшем будущем. Тем не менее остается спорным, в какой степени ожидания заявителя имели основу в национальном законодательстве, и подлежало ли судебной защите «право на улучшение жилищных условий», существовавшее в период, относящийся к обстоятельствам дела.

47. Российское законодательство того времени признавало право семей, имеющих детей-инвалидов, на улучшение жилищных условий (см. § 21 настоящего Постановления). Однако, как можно видеть из решений судов страны, закон не устанавливал сроков предоставления жилья таким лицам. Он также не создавал конкретных обязательств для муниципальных образований по строительству или приобретению жилья в целях его распределения между нуждающимися семьями. Факт включения в список нуждающихся — общий или «первоочередной» — означал лишь «признание намерения государства предоставить новое жилье при возникновении ресурсов для этого» (см. Постановление Европейского суда по делу «Фадеева против Российской Федерации» (Fadeyeva v. Russia), жалоба № 55723/00, § 62, ECHR 2005-IV). Следовательно, с юридической точки зрения, факт постановки на учет не давал заинтересованным лицам никаких принудительно исполнимых прав и не возлагал корреспондирующих обязательств на государство.

48. Подобное право или корреспондирующее обязательство могло возникнуть, если бы заявитель имел право на «внеочередное» предоставление социального жилья на основании пункта 2 статьи 57 во взаимосвязи с подпунктом 4 пункта 1 статьи 51 Жилищного кодекса России (см. § 22 настоящего Постановления). Вместе с тем, как отмечено в Определении суда от 9 февраля 2006 г., хотя заявитель хотел получить жилье немедленно «вне очереди», он не утверждал, что его дело относится к одной из категорий, которая в соответствии с законом дает право на «внеочередное» улучшение жилищных условий за счет муниципалитета. Требование заявителя было основано на том, что его семья, имевшая ребенка-инвалида, вынуждена была много лет проживать в очень маленькой квартире, несмотря на «первоочередное» право на получение жилья и обещания, данные городской администрацией относительно улучшения их жилищных условий (см. § 12 настоящего Постановления).

49. Европейский суд не обязан разрешать вопрос о том, имел ли заявитель материальное право на квартиру большей площади. Можно предположить, что заявитель не имел такого права или, по крайней мере, что это право не могло быть принудительно осуществлено в конкретный срок. Вопрос, поставленный перед Европейским судом, заключается не в том, имел ли заявитель право на квартиру большей площади, а в том, должны ли были суды страны рассмотреть его иск, с помощью которого он пытался защитить это право.

50. В Постановлении от 12 июня 2012 г. по делу «Грязнов против Российской Федерации» (Gryaznov v. Russia) (жалоба № 19673/03, § 81) Европейский суд указал следующее:

«...[Е]сли основа для требования в законодательстве отсутствует, слушание являлось бы дорогостоящим и затратным по времени процессом, который не обеспечил бы заявителю средство правовой защиты. Такое слушание действительно не отвечало бы какой-либо цели в ситуации, в которой, как в настоящем деле, законодательство страны не предусматривало ответственности за предполагаемый ущерб. Следовательно, Европейский суд не может устанавливать подобную ответственность для судьи или государства в деле заявителя, поскольку это фактически означало бы замену собственным взглядом мнение национальных судов относительно надлежащего толкования и содержания законодательства страны. Таким образом, не имеется оснований для того, чтобы рассматривать определение об отказе в принятии иска, мотивированное отсутствием устойчивого основания иска, как нарушение принципа доступа к суду....».

51. Аналогичная мотивировка применяется и в настоящем деле. Различие, установленное судами страны между «первоочередным» и «внеочередным» предоставлением социального жилья, выглядит разумным. Обстоятельства дела содержат достаточное ясное указание на то, что заявитель не обладал «устойчивым основанием иска» в соответствии с национальным законодательством или, что в сущности то же самое, «правом, подлежащим защите» (см. аналогичный подход в Постановлении Европейского суда от 6 июля 2006 г. по делу «Жигалев против Российской Федерации» (Zhigalev v. Russia), жалоба № 54891/00, § 160 - 162, Решении Европейского суда от 12 октября 2006 г. по делу «Кунков и Кункова против Российской Федерации» (Kunkov and Kunkova v. Russia), жалоба № 74690/01, Решении Европейского суда от 24 октября 2006 г. по делу «Ускова против Российской Федерации» (Uskova v. Russia), жалоба № 20116/02, Постановлении Европейского суда от 26 июня 2008 г. по делу «Серов против Российской Федерации» (Serov v. Russia), жалоба № 75894/01, § 56 — 57, и Решении Европейского суда от 8 января 2009 г. по делу «Мельник против Российской Федерации» (Melnik v. Russia), жалоба № 2062/03). Европейский суд подчеркивает, что невозможность предъявления заявителем иска к местному органу власти следовала не из иммунитета, срока или иного процессуального препятствия, а из применимых принципов, регулирующих материальное право на улучшение жилищных условий за счет государства (см. с необходимыми изменениями упоминавшееся выше Постановление Большой палаты по делу «Z и другие против Соединенного Королевства», § 100).

52. Наконец, Европейский суд отмечает, что, хотя районный суд и прекратил производство по делу, он поступил так, заслушав заявителя и подробно разъяснив, почему «право на улучшение жилищных условий», на которое ссылался заявитель, не подлежит судебной защите. По сути районный суд рассмотрел довод, выдвинутый заявителем, поэтому форма национального решения (прекращение производства по делу без вынесения окончательного решения по существу дела) не столь важна. Можно утверждать, что требования заявителя были «справедливо рассмотрены в свете национальных правовых принципов» жилищного законодательства и что заявитель «не может ссылаться на лишение права на разрешение существа» его требований (см. Постановление Большой палаты по делу «Маркович и другие против Италии» (Markovic and Others v. Italy), жалоба № 1398/03, § 115, ECHR 2006-XIV). Любое дополнительное слушание по фактам дела после установления судом того, что требование заявителя не подлежит судебной защите, «повлекло бы только затягивание национального разбирательства в отсутствие необходимости» (там же), поскольку единственное альтернативное решение, которое районный суд мог предложить заявителю, по-видимому, заключалось в отказе в удовлетворении исковых требований, так как закон не наделял заявителя правом, которое он стремился защитить.

53. Европейский суд заключает, что требование заявителя не подлежало защите статьи 6 Конвенции ratione materiae. Соответственно, по делу требования этого положения нарушены не были.

1. признал единогласно жалобу на нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции относительно доступа к правосудию приемлемой, а в остальной части — неприемлемой;

2. постановил пятью голосами «за» и двумя — «против», что по делу требования пункта 1 статьи 6 Конвенции нарушены не были.

Совершено на английском языке, уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 4 июля 2013 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Суда.

Серен НИЛЬСЕН

В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Суда к Постановлению прилагается несовпадающее особое мнение судей Линоса-Александра Сисилианоса и Дмитрия Дедова.

НЕСОВПАДАЮЩЕЕ ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ ЛИНОСА-АЛЕКСАНДРА СИСИЛИАНОСА И ДМИТРИЯ ДЕДОВА

1. При всем уважении к позиции большинства мы не можем согласиться с выводом о том, что в настоящем деле требования пункта 1 статьи 6 Конвенции нарушены не были. По нашему мнению, настоящее дело порождает важный принципиальный вопрос о пороге применимости статьи 6 Конвенции.

2. Ясно, что в период, относящийся к обстоятельствам дела, существовало общее обязательство государства по улучшению жилищных условий тем, кто проживает в жилых помещениях, не достигающих нормы. В большинстве случаев это обязательство не являлось конкретным и, следовательно, явно не наделяло исполнимым «правом» заинтересованных лиц. Только некоторые категории лиц имели право на получение жилья в течение определенного срока, тогда как остальные должны были ожидать, пока жилье не станет доступным (см. выше § 19, раздела «Применимое национальное законодательство» настоящего Постановления).

3. Как правильно указано в настоящем Постановлении, Европейский суд не обязан разрешать вопрос о том, имел ли заявитель материальное право на квартиру большей площади. Можно предположить, что заявитель не имел такого права или, по крайней мере, что такое «право» не могло быть принудительно осуществлено в конкретный срок. Вопрос, поставленный перед Европейским судом, заключается не в том, имел ли заявитель право на квартиру большей площади, а в том, должны ли были суды страны рассмотреть его иск, с помощью которого он пытался защитить это право.

4. Европейский суд последовательно признавал, что статья 6 Конвенции не может быть истолкована как гарантирующая доступ к правосудию только при наличии обоснованных требований. Согласно его утвердившейся прецедентной практике «спор о „праве“, которое хотя бы на доказуемых основаниях может считаться признаваемым национальным законодательством, должен быть реальным и серьезным. Он может относиться не только к действительному существованию права, но и к его пределам и способу осуществления» (Постановление Большой палаты по делу «Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии» (Vilho Eskelinen and Others v. Finland), жалоба № 63235/00, § 40 ECHR 2007-II (курсив наш. — С. и Д.). См. также Постановление Европейского суда от 7 июля 1989 г. по делу «Компания „Тре трактерер акциеболаг“ против Швеции» (Tre Traktörer AB v. Sweden), § 36, Series A, № 159, Постановление Европейского суда от 1 июля 1997 г. по делу «Рольф Густафсон против Швеции» (Rolf Gustafson v. Sweden), § 38, Reports of Judgments and Decisions 1997-IV, и Постановление Европейского суда от 28 сентября 1995 г. по делу «Массон и Ван Зон против Нидерландов» (Masson and Van Zon v. Netherlands), § 44, Series A, № 327-A). Кроме того, Европейский суд отмечал, что «сам факт того, что формулировка правовой нормы допускает элемент дискреции, не исключает наличия права» (см. Постановление Большой палаты по делу «Булуа против Люксембурга» (Boulois v. Luxembourg), жалоба № 37575/04, § 93, ECHR 2012, Решение Европейского суда от 23 ноября 1999 г. по делу «Кан против Франции» (Camps v. France), жалоба № 42401/98, и Постановление Европейского суда от 16 декабря 2010 г. по делу «Элле и другие против Швейцарии» ( Ellès and Others v. Switzerland), жалоба № 12573/06, § 16). Иными словами, порог применимости статьи 6 Конвенции, установленный практикой Европейского суда, намного ниже: для приобретения защиты этого положения право, на которое ссылается истец, должно быть признано национальным законодательством «по крайней мере, на доказуемых основаниях». Спор может затрагивать само наличие данного права, как и в настоящем деле. Цель заключается в освобождении судов страны от необязательной работы и рассмотрения требований, которые являются «незначительными или сутяжническими или необоснованными в ином отношении» (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Рольф Густафсон против Швеции», § 39).

5. Тем не менее статья 6 Конвенции отнюдь не допускает отклонения всех потенциально слабых требований без рассмотрения. Если бы это было так, пределы применения статьи 6 Конвенции (и надзорная функция Европейского суда) были бы существенно ограничены. Одно лишь сомнение в существовании «права» исключало бы применимость статьи 6 Конвенции и, таким образом, целый комплект гарантий в соответствии с данным положением. Однако именно при таких обстоятельствах гарантии статьи 6 Конвенции наиболее востребованы. Подобный ограничительный подход не соответствовал бы краеугольному принципу верховенства права или предмету и цели Конвенции.

6. По нашему мнению, вопросы, затронутые заявителем в национальном разбирательстве, вовсе не были «незначительными или сутяжническими», а заслуживали рассмотрения по существу. Заявитель основал свой иск на том факте, что его дочь болела диабетом, их квартира была слишком маленькой, и в течение многих лет их положение не изменялось, несмотря на то, что они были включены в три списка нуждающихся. Эти факты не оспаривались ни в национальном разбирательстве, ни властями Российской Федерации. Не оспаривается, что диабет входил в перечень заболеваний, который давал право на «первоочередное» предоставление жилья согласно старому Жилищному кодексу и Приказу Министерства здравоохранения СССР от 28 марта 1983 г. Согласно новому Жилищному кодексу России «тяжелое хроническое заболевание» также является основанием для предоставления дополнительной жилплощади. Заявитель со ссылкой на эти акты утверждал, что его семья имела право на дополнительную площадь. Хотя диабет не входил в список «тяжелых хронических заболеваний», которые давали семье право на «внеочередное» (то есть приоритетное или «вне очереди») предоставление дополнительного жилья, новый Жилищный кодекс России давал Правительству право утверждения такого списка (см. Постановление Правительства от 16 июня 2006 г. № 378), и судам надлежало установить, имела ли право семья заявителя на получение лучшего жилья. Следовательно, толкование заявителем законодательства и фактов не являлось «незначительным», а его требование не было «сутяжническим». Оно представляло собой добросовестное понимание значения «права на жилье», провозглашенного в Конституции России и Жилищном кодексе России, и льгот, предоставляемых инвалидам Постановлением Правительства от 27 июля 1996 г. № 901 (см. § 21 настоящего Постановления).

7. В итоге мы заключаем, что при данных обстоятельствах дело заявителя связано со спором о гражданском праве, которое, хотя бы на доказуемых основаниях, может считаться признаваемым национальным законодательством. Таким образом, на это требование распространялась защита статьи 6 Конвенции. Однако, прекратив производство по делу без рассмотрения по существу доводов заявителя и без вынесения решения по существу, суды отказали заявителю в доступе к правосудию. По нашему мнению, соответственно, имело место нарушение требований пункта 1 статьи 6 Конвенции в этой части.

EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS

CASE OF BALAKIN v. RUSSIA (Application No. 21788/06)

JUDGMENT <*>

(Strasbourg, 4.VII.2013)

---

<*> This judgment will become final in the circumstances set out in Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.

In the case of Balakin v. Russia,

The European Court of Human Rights (First Section), sitting as a Chamber composed of:

Isabelle Berro — Lefèvre , President,

Mirjana Lazarova Trajkovska,

Julia Laffranque,

Erik Møse ,

Ksenija Turkoviæ ,

Dmitry Dedov, judges,

and Søren Nielsen, Section Registrar,

Having deliberated in private on 11 June 2013,

Delivers the following judgment, which was adopted on that date:

PROCEDURE

1. The case originated in an application (No. 21788/06) against the Russian Federation lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by a Russian national, Mr Sergey Vyacheslavovich Balakin («the applicant»), on 3 April 2006.

2. The applicant was represented by Ms Zh. Dmitrovskaya, a lawyer practising in Orel. The Russian Government («the Government») were represented by Mr G. Matyushkin, Representative of the Russian Federation at the European Court of Human Rights.

3. The applicant alleged, in particular, that by refusing to examine his complaint concerning the provision of additional social housing to his family the courts had deprived him of his «right to a court» under Article 6 of the Convention.

4. On 15 October 2010 the application was communicated to the Government. It was also decided to rule on the admissibility and merits of the application at the same time (Article 29 § 1).

THE FACTS

I. The circumstances of the case

5. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.

6. The applicant works in a municipal school in Orel; his wife is a librarian. They own a two-room apartment measuring 27.9 square metres, which they share with their two children, a daughter and a son. Their daughter is handicapped — she suffers from severe diabetes.

7. In 1988 the applicant's family was put on the «general» waiting list for residents of Orel who have sub-standard housing and who are therefore entitled to more spacious social housing (otherwise called «the list for those in need of better housing»). From 1997 onwards the applicant filed numerous requests with the local authorities of Orel seeking better housing for his family, which, in his view, they were entitled to on the ground of his daughter's illness. In 1999 the applicant's family was put on the local authorities' «first priority» list of persons needing improved living conditions, on account of his daughter's illness.

8. In July 2004 the applicant was received by the Governor of the Orel Region and then met with the head of the Housing Authority of the Orel municipality. According to the applicant, the head of the Housing Authority promised him a new three-room flat in the town centre. However, a month later the Housing Authority offered the applicant's family an old three-room flat in a suburb. The applicant was not satisfied with that offer, referring to the poor transport connections and the remoteness of the place.

9. On 5 December 2005 the applicant lodged a complaint with the Sovetskiy District Court of Orel («the District Court») about inaction on the part of the local authorities and their failure to provide him with better social housing. He asked the court to order the local authorities to grant him a three-room apartment in exchange for his two-room apartment, and to pay him compensation for the non-pecuniary damage caused to him by their inaction. The relevant part of the applicant's statement of claim read as follows:

«Under Decree No. 330 of the USSR Ministry of Health... of 1983, diabetes was included in the list of illnesses which conferred a „first priority“ (pervoocherednoy) right to the provision of additional room [to the families concerned]. In addition, under Decree No. 901 of the Russian Government of 27 July 1996, »... families with disabled children [who have been previously put on the «general» waiting list for families in need of better housing] shall be put on a separate list for the provision of «first priority» housing.

Additional room... is to be provided to the disabled persons in accordance with the list of illnesses established by the Government.

In allocating the housing to families with disabled children... [the competent authority] has to take into account the needs of an individual treatment program for the disabled person, his medical condition, and the distance to the [relevant] medical centre, the homes of his relatives, etc.»

10. The applicant further indicated that he had been waiting for new housing for nine years. The authorities had repeatedly promised to provide him with a three-room apartment but had not done so. He added that the conditions his family had to live in (four persons living in a two-room apartment) were having a negative effect on the health of his handicapped daughter. The applicant described his correspondence and personal meetings with the representatives of the administration of the Orel Region and the town administration concerning the improvement of his living conditions. He acknowledged that in August 2004 his family had been offered a three-room flat, but he had had to decline that offer because the flat had been old and had been located too far from the polyclinic, a pharmacy, relatives, and so on. The statement of claim contained lengthy citations from the 1959 UN Declaration of the Rights of the Child, from the Russian Constitution of 1993, and from the European Convention on Human Rights. In the closing part of his statement of claim the applicant asked the court to order the town administration «to allocate [them] a three-room flat with the right of privatisation, free of charge, pursuant to Governmental Decree No. 901..., in exchange for their two-room flat...». He also sought payment of compensation for non-pecuniary damage caused by the prolonged inaction of the authorities.

11. On 8 December 2005 the District Court invited the applicant to re-formulate his claim by a fixed a time-limit. On an unspecified date the applicant re-formulated his claim against the local authorities and asked the court to acknowledge his right to additional housing, and to impose an obligation on the local authorities to provide him with a three-room apartment in a particular area of town.

12. On 9 February 2006 the District Court held a preliminary hearing. Its decision of the same date states that, at that hearing:

«... the plaintiff and his representative confirmed that they had been seeking to obtain housing in essence „out of turn“, and that the law did not set time-limits for the allocation of housing to families with disabled children; that their claim was based on the prolonged (more than 9 years) failure of the Town Administration to provide them with housing, on the worsening of the health of their child, and on the repeated promises of the Town Administration to provide them with a three-room flat.»

13. Having heard the applicant, the District Court concluded that it did not have jurisdiction to examine his case and discontinued the proceedings. It held, in particular, as follows:

«Under Article 134 point 1 of the Code of Civil Procedure, the judge must refuse to examine a claim if it does not fall to be examined pursuant to the rules of civil procedure because it is to be examined and determined within a different judicial procedure.»

The court [refused to examine the applicant's claim] for the following reasons.

Pursuant to Ruling No. 2 of the Plenary Session of the Supreme Court of the USSR of 3 April 1987, as amended..., the courts had jurisdiction to examine... housing disputes between landlords and tenants in State-owned houses..., and other housing disputes relating to... eviction..., the provision of housing on grounds provided by the civil law (as a result of the demolition or substantial renovation of a house, transfer of housing to the category of non-residential premises, etc.), [disputes related to] orders concerning allocation of housing by joint decision of the administration... of a public association and a trade union committee, with subsequent notification of the executive committee [of the local administration] (under Article 24 of the USSR Basic Legislation on Housing...), and in the case of a refusal of the executive committee to deliver an order of allocation of housing.

The courts are also competent to examine cases concerning the provision of housing at the request of persons who under the housing legislation... have the right to obtain housing «extraordinarily», including those who have the right to obtain housing within a particular time-limit, if that time-limit has not been respected. The courts cannot examine claims which fall within the competence of other bodies, [namely disputes] concerning provision of housing for those in need of better living conditions, or concerning provision of smaller housing...

It has been established that the plaintiff had been put on the «general» waiting list [created by the municipal authorities] for those in need of better housing... and on the «first priority» list on the ground that he had a disabled child. Simultaneously, the plaintiff had been put on a waiting list [created] by his employer — the Department of Culture, and he was the first on the list.

Governmental Decree No. 901 of 1996... provides that families with disabled children... which are... in need of better housing are to be put on separate waiting lists for «first-priority» allocation of housing...

15. On 15 March 2006 the Orel Regional Court upheld the decision of 9 February 2006. The court found that, according to the relevant Articles of the Code of Civil Procedure and the Housing Code, the courts did not have jurisdiction to examine disputes concerning the granting of social housing and that other State bodies had competence in respect of that issue. It emphasised that the courts could examine cases brought by persons entitled to the «extraordinary» provision of social housing, including those who had not received housing within the time-limit established by law. However, (a) the applicant was only entitled to receive housing in accordance with the «first priority list», and (b) the Law «On the Social Protection of Handicapped Persons in the Russian Federation» did not establish any time-limit for providing families with handicapped children with housing.

16. The applicant's supervisory review complaints proved unsuccessful. In those complaints the applicant confirmed that he had been put on the «general» and «first priority» waiting lists.

17. On 12 January 2007 the local authorities suggested to the applicant that he submit an application for receiving social housing aid in the form of a financial grant. It appears that the applicant did not do so.

18. The applicant has not received new housing to date.

II. Relevant domestic law

A. Social housing regulations

20. On 28 March 1983 the Ministry of Public Health of the USSR adopted Decree No. 330, which established a list of illnesses that entitled persons suffering from them to be put on a «first priority» waiting list for the allocation of social housing. Amongst other illnesses, it mentioned «type 1 diabetes, moderate or severe form».

21. Government Decree No. 901 of 27 July 1996 «On the granting of privileges to handicapped persons and families with handicapped children in respect of the receipt of housing and payment for housing and utilities» adopted rules which provided for the placement of families with handicapped children and in need of better housing on separate «first priority» lists for receiving a larger social housing (Section 5 of those rules). Such «first priority waiting lists» also established the priority order in which housing was to be allocated once available. No time-limit for providing persons on the «first priority waiting list» with housing was stipulated; however, it conferred an advantage on those on the «first priority» list vis — á - vis those on the «general» list.

22. Under the Russian Housing Code of 29 December 2004, which entered into force on 1 March 2005, certain persons were entitled to claim social housing from local authorities provided that they satisfied the conditions established by law (Article 51). Such persons were eligible to be placed on a local authority waiting list in order to obtain social housing (Article 57 § 1). The «general» waiting list established the priority order in which housing was to be allocated once available. Again, being on such a waiting list did not entitle the persons concerned to obtain new housing from the State under any specific conditions or within a specific time-frame; it only guaranteed that the housing would be allocated in a certain order when it became available.

23. The new Housing Code did not provide for «first priority» waiting lists anymore. However, under the Enactment Law of 29 December 2004, No. 189-FZ, the «first priority» waiting lists created before the entry into force of the new Code remained in force (Section 6 point 2, as interpreted by Ruling No. 1549-O-P of the Constitutional Court of 1 December 2009).

24. Finally, certain categories of person, such as persons whose dwelling has become unfit for living, orphans and persons of similar status, and persons suffering from a severe chronic illness which makes it impossible for others to live with them in the same dwelling, are entitled to have their claim for social housing treated as «extraordinary» (Article 57 § 2 in conjunction with Article 51 § 1 (4) of the Housing Code). A list of the severe chronic illnesses concerned was established by Government Decree No. 378 on 16 June 2006; it does not include diabetes.

25. As interpreted by the Russian Supreme Court, the designation of a claim as «extraordinary» means that housing must be provided immediately (supervisory review decisions Nos. 85-В08-3 of 30 September 2008, 85-В10-7 of 8 February 2011, and 85-В11-2 of 3 May 2011), and, it would seem, ahead of the provision of housing to those on all other types of waiting list.

B. Access to court in social housing disputes

28. Ruling of the Plenary Session of the Supreme Court of the USSR No. 2 of 3 April 1987 «On the practice of the courts in applying housing legislation» (amended on 30 November 1990) provides, inter alia, that the courts have jurisdiction over disputes brought by persons who have a claim to receive housing in «extraordinary» way under the relevant laws, including persons who have not been provided with housing within the time-limit established by the relevant law. The courts have no jurisdiction to examine requests which fall within the competence of other bodies: for example, concerning the granting of housing to persons in need of better living conditions, or concerning the granting of housing of a smaller size (Section 1).

29. Ruling of the Plenary Session of the Supreme Court of Russia No. 14 of 2 July 2009 «On certain issues arising in the judicial practice of the application of the Housing Code of the Russian Federation» states that housing disputes, including those concerning the recognition of rights in respect of housing, are to be examined by a district court at first instance (Section 3).

30. Article 46 of the Constitution guarantees to everybody judicial protection of his rights and freedoms. In particular, point 2 of that Article provides that «[d]ecisions and actions (inaction) of the State and municipal authorities... can be challenged in the courts».

31. The Code of Civil Proceedings of 2003 provides for two main types of judicial proceedings: examination of claims (Articles 131 — 244.9 of the Code) and judicial review of administrative actions (Articles 245 — 261.4 of the Code). In particular, Articles 254 — 258 (Chapter 25) of the Code concern «the challenging of decisions and actions (inaction) of the State and municipal authorities...». Under Articles 254 and 255 a person can challenge in court inaction on the part of a State or municipal body or official if that inaction breaches the rights or freedoms of the plaintiff, or creates an obstacle to the realisation of his rights and freedoms.

THE LAW

I. Alleged violation of Article 13 of the Convention

32. The applicant complained that he had had no effective remedy for complaining about the authorities' failure to provide his family with better social housing. In this connection, he invoked Article 13 of the Convention, which reads as follows:

«Everyone whose rights and freedoms as set forth in [the] Convention are violated shall have an effective remedy before a national authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity.»

33. The Court observes that Article 13 of the Convention guarantees the availability at national level of a remedy to enforce the substance of the Convention rights and freedoms in whatever form they might happen to be secured in the domestic legal order, where there is an «arguable claim» of a violation of a substantive Convention provision (see Boyle and Rice v. the United Kingdom, 27 April 1988, §§ 52 — 54, Series A No. 131). The right the applicant tried to assert in the domestic proceedings concerned the provision of social housing to persons in need of improved living conditions. Even though «there is no watertight division separating the sphere of social and economic rights from the field covered by the Convention (Sidabras and Džiautas v. Lithuania, Nos. 55480/00 and 59330/00, § 47, ECHR 2004-VIII; see also Airey v. Ireland, 9 October 1979, § 26, Series A No. 32), the Court considers that the right invoked by the applicant in the case at hand clearly belongs to the realm of socio-economic rights, which is not covered by the Convention. Accordingly, his complaint under Article 13 that he had no effective remedies in relation to his claim for larger social housing is incompatible ratione materiae with the provisions of the Convention within the meaning of Article 35 § 3 and must be rejected in accordance with Article 35 § 4.»

II. Alleged violation of Article 6 of the Convention

34. The applicant further complained that he had not had access to a court in his housing dispute, in breach of Article 6 § 1 of the Convention, which provides, in so far as relevant, as follows:

«In the determination of his civil rights and obligations..., everyone is entitled to a fair... hearing... by [a]... tribunal...»

A. Admissibility

38. The Court notes that in the circumstances the question of the applicability of Article 6 of the Convention is closely linked to the merits of the applicant's claim. Furthermore, the application is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 (a) of the Convention or inadmissible on any other grounds. It must therefore be declared admissible.

B. Merits

1. General principles

39. The Court refers to its well-established case-law to the effect that the applicability of the civil limb of Article 6 § 1 requires the existence of «a genuine and serious dispute» over a «civil right» which can be said, at least on arguable grounds, to be recognised under domestic law. A claim submitted to a tribunal for determination must be presumed to be genuine and serious unless there are clear indications to the contrary which might warrant the conclusion that the claim is frivolous or vexatious or otherwise lacking in foundation (see, among others, Benthem v. the Netherlands, 23 October 1985, § 32, Series A No. 97, and Rolf Gustafson v. Sweden, 1 July 1997, § 38, Reports of Judgments and Decisions 1997-IV).

40. The Court's traditional approach to determining whether there is a «right» attracting the application of Article 6 is based on the distinction between the substantive content of the right invoked and possible procedural obstacles to obtaining judicial protection thereof (see Roche v. the United Kingdom [GC], No. 32555/96, § 119, ECHR 2005-X). Whether a person has an actionable domestic claim may depend not only on the content, properly speaking, of the relevant civil right as defined under national law but also on the existence of procedural bars preventing or limiting the possibilities of bringing potential claims to court. In the latter kind of case Article 6 § 1 may be applicable (see Petko Petkov v. Bulgaria, No. 2834/06, § 26, 19 February 2013, with further reference to Al-Adsani v. the United Kingdom [GC], No. 35763/97, § 47, ECHR 2001-XI). By implication, where the national law defines the substantive content of the right so that it is not «actionable», Article 6 does not apply.

41. For example, in Powell and Rayner v. the United Kingdom (21 February 1990, Series A No. 172) the Court was concerned with the effects of the Civil Aviation Act on persons complaining of noise from aircraft. The Act excluded liability for any action in trespass or nuisance so long as the height of the aircraft was reasonable having regard to all the circumstances, and its flight was not in breach of the provisions of the Act or any order made under it. In unanimously rejecting the applicants' claim under Article 6 § 1 the Court relied on the fact that the applicants had no substantive right to relief under English law.

42. The dividing line between substantive limitations on a right invoked by a claimant and procedural limitations restricting his access to court is sometimes difficult to trace (see Fayed v. the United Kingdom, 21 September 1994, § 65, Series A No. 294-B), but the Court continues to use this test when deciding whether a particular claim engages Article 6. This distinction is consonant with the idea that the Court «may not create by way of interpretation of Article 6 § 1 a substantive civil right which has no legal basis in the State concerned» (Fogarty v. the United Kingdom [GC], No. 37112/97, § 25, ECHR 2001-XI (extracts)).

43. The Court further reiterates that it is not its task to take the place of the domestic courts. It is primarily for the national authorities, notably the courts, to resolve problems of interpretation of domestic legislation. The Court's role is confined to ascertaining whether the effects of such an interpretation are compatible with the Convention (see Société Anonyme Sotiris and Nikos Koutras Attee v. Greece, No. 39442/98, § 17, ECHR 2000-XII). Thus, it belongs primarily to the national courts to decide whether or not a particular «substantive civil right» invoked by the claimant exists in the domestic legal order and may give rise to an actionable claim.

44. That being said, the Court retains a residual power in this field. The State should not be allowed, without restraint or control by the Court, to remove from the jurisdiction of the courts a whole range of civil claims or confer immunities from civil liability on large groups or categories of persons (see Fayed, cited above, § 65).

2. Application to the present case

45. The Court recalls that in the present case the applicant considered that the domestic authorities were under an obligation to provide his family with better social housing. The applicant tried to enforce that obligation by bringing a claim before a court. However, the domestic courts refused to accept his case for examination. It can be seen from their reasoning that they considered that the obligation in issue was a matter of social policy and did not confer any right on the applicant or the members of his family lending itself to judicial protection. In other words, the Russian courts considered that the applicant's claim was not «actionable» and the applicant did not have a «sustainable cause of action» for the purposes of the initiation of proceedings (see, mutatis mutandis, Z and Others v. the United Kingdom [GC], No. 29392/95, § 100, ECHR 2001-V).

46. The Court does not dispute that the applicant's living conditions may have been difficult. Furthermore, the fact of being on a waiting list labelled «first priority» might have given the applicant to believe that better housing would be provided to his family in the near future. However, it is questionable to what extent the applicant's expectations had a basis in the domestic law, and whether the «right to better housing», as it existed at the material time, gave rise to an «actionable domestic claim».

47. The Russian law at the time recognised that families with disabled children were entitled to better housing (see paragraph 21 above). However, as can be seen from the domestic courts' decisions, the law did not stipulate any time-limit for the provision of housing to such persons. Nor did it establish any specific obligation on the part of municipalities to build or buy housing for distribution amongst families in need. The fact of being on a waiting list — general or «first priority» — merely «represented an acceptance by the State of its intention to provide new housing when resources become available» (see Fadeyeva v. Russia, No. 55723/00, § 62, ECHR 2005-IV). Thus, legally speaking, the fact of being on a waiting list did not confer on the persons concerned any enforceable right and did not place any corresponding binding obligation on the State.

49. The Court is not called upon to decide whether the applicant had any substantive entitlement to a larger flat. It is conceivable that the applicant had no such right, or, at least, that this «right» was not enforceable within a specific time-limit. That being said, the question before the Court is not whether the applicant was entitled to a larger flat, but whether the domestic courts had to examine the claim whereby he tried to assert his rights.

50. In Gryaznov v. Russia (No. 19673/03, § 81, 12 June 2012) the Court held as follows:

«[If] as a matter of law there was no basis for the claim, the hearing of evidence would have been an expensive and time-consuming process which would not have provided the applicant with any remedy at its conclusion. Such a hearing would have indeed served no purpose in a situation where, as in the present case, no liability for the alleged damage existed under domestic law. It is not for this Court to find that such liability should have been imposed... in the applicant's case, since this would effectively involve substituting its own views for those of the national courts as to the proper interpretation and content of domestic law. There is therefore no reason to consider the inadmissibility decision based on the absence of a sustainable cause of action as offending the principle of access to court.»

51. A similar reasoning applies in the case at hand. The distinction drawn by the domestic courts between «first priority» waiting lists and the «extraordinary» allocation of social housing appears reasonable. The circumstances of the case provide a sufficiently clear indication that the applicant did not have a «sustainable cause of action» under the domestic law, or, which is essentially the same, a «defendable right» (see, for similar reasoning, Zhigalev v. Russia, No. 54891/00, §§ 160 — 162, 6 July 2006; Kunkov and Kunkova v. Russia (dec.), No. 74690/01, 12 October 2006; Uskova v. Russia (dec.), No. 20116/02, 24 October 2006; Serov v. Russia, No. 75894/01, §§ 56 — 57, 26 June 2008; and Melnik v. Russia (dec.), No. 2062/03, 8 January 2009). The Court stresses that the inability of the applicant to sue the local authority flowed not from immunity, a time-bar or another procedural obstacle but from the applicable principles governing the substantive right to the improvement of housing conditions at the expense of the State, as defined by the domestic law (see, mutatis mutandis, Z and Others, cited above, § 100).

52. Finally, the Court observes that although the District Court discontinued the proceedings, it did so after having heard the applicant and after having explained in detail why the «right to better housing» claimed by the applicant did not lend itself to judicial protection. In essence, the District Court addressed the point raised by the applicant, so the form of the domestic decision (discontinuation of the proceedings without rendering a final judgment on the merits) is not so important. It can be said that the applicant's claims «were fairly examined in the light of the domestic legal principles» of the law on social housing, and that the applicant «cannot argue that [he was] deprived of any right to a determination of the merits» of his claims (see Markovic and Others v. Italy [GC], No. 1398/03, § 115, ECHR 2006-XIV). Any further hearing of the facts of the case, once the court had established that the applicant's claim did not lend itself to judicial protection, «would only have served to protract the domestic proceedings unnecessarily» (ibid) because the only alternative solution the District Court could have proposed to the applicant would have been to dismiss the claim since the law did not confer on the applicant the right he tried to assert.

53. The Court concludes the applicant's claim did not attract the protection of Article 6 of the Convention ratione materiae. Therefore, there was no violation of that provision.

FOR THESE REASONS, THE COURT

Done in English, and notified in writing on 4 July 2013, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.

Isabelle BERRO — LEFÈVRE President

Søren NIELSEN

In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the separate opinion of Judges Sicilianos and Dedov is annexed to this judgment.

I.B.L.

S.N.

DISSENTING OPINION OF JUDGES SICILIANOS AND DEDOV

1. With all due respect for the position of the majority, we are unable to agree that there was no violation of Article 6 § 1 of the Convention in this case. In our view, the present case raises an important question of principle concerning the applicability threshold of Article 6.

---