Решение Верховного Суда РФ от 27.12.2006 № ГКПИ06-1513

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 1.1, 2.3 и 2.4 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утв. Приказом Минздравсоцразвития РФ от 29.12.2004 № 328>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

председательствующего — судьи

    Верховного Суда Российской Федерации            Толчеева Н.К.,
    при секретаре                                  Бараненко Е.Н.,
    с участием прокурора                     Воскобойниковой Е.Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению С. о признании недействующими пунктов 1.1, 2.3 и 2.4 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 328,

установил:

Порядок предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан (далее — Порядок) утвержден Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 328 (в редакции Приказа от 18 сентября 2006 года № 666) в целях реализации статьи 125 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“, статьи 6.3 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ „О государственной социальной помощи“. Приказ (с прилагаемым к нему Порядком) зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 7 февраля 2005 года, регистрационный № 6303, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 14 февраля 2005 года, № 7.»

Порядок, согласно его пункту 1.1, в соответствии со статьей 6.3 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» регулирует предоставление гражданам набора социальных услуг, включающего следующие социальные услуги:

1. дополнительную бесплатную медицинскую помощь, в том числе предусматривающую обеспечение необходимыми лекарственными средствами (далее — лекарственные средства) по рецептам врача (фельдшера), предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемые в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании (пункт 1 части 1 статьи 6.2 Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ);

2. предоставление бесплатного проезда на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно (пункт 2 части 1 статьи 6.2 Федерального закона от 17.07.1999 № 178-ФЗ).

Пунктом 2.3 Порядка предусмотрено, что при обращении гражданина в лечебно-профилактическое учреждение врач (фельдшер), назначая лечение, выписывает рецепт по установленной форме на лекарственные средства, предусмотренные Перечнем лекарственных средств, отпускаемых по рецептам врача (фельдшера) при оказании дополнительной бесплатной медицинской помощи отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи (далее — Перечень лекарственных средств), утвержденным Приказом Минздравсоцразвития России от 2 декабря 2004 г. № 296 (зарегистрирован в Минюсте России 7 декабря 2004 г., регистрационный № 6169), в соответствии со стандартами медицинской помощи.

С 1 ноября 2006 года действует Перечень лекарственных средств, утвержденный Приказом Минздравсоцразвития от 18 сентября 2006 года № 655 (зарегистрирован в Минюсте России 27 сентября 2006 г., регистрационный № 8322, опубликован в «Российской газете», 3 октября 2006 г., № 220).

Согласно пункту 2.4 Порядка в случае недостаточности лекарственной терапии при лечении отдельных заболеваний по жизненно важным показаниям могут применяться иные лекарственные средства по решению врачебной комиссии, утвержденному главным врачом лечебно-профилактического учреждения.

С., являющийся инвалидом II группы по причине общего заболевания, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими приведенных правовых норм, считая, что они не соответствуют:

пункт 1.1 - пункту 5.2 раздела II Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 года № 904 (в редакции Постановления от 28 апреля 2006 г. № 254), как не учитывающий действующий закон в области здравоохранения;

пункт 2.3 в части назначения лечения на основе лекарственных средств, предусмотренных Перечнем лекарственных средств, - статьям 20, 27, 58 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан;

пункт 2.4 в части применения иных лекарственных средств по решению врачебной комиссии статьям 27, 44 вышеназванных Основ, части 1 пункта 1 и пункту 2 статьи 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи».

Свои требования заявитель мотивировал тем, что оспариваемые правовые нормы, касающиеся вопросов здравоохранения, не определены указанными в преамбуле Приказа законами, установлены Минздравсоцразвития России по своему усмотрению, нарушают права граждан, в том числе его право инвалида на получение медицинской помощи и бесплатной медицинской помощи, их следствием является утверждение Перечня лекарственных средств на основе рациональных соображений министерства, а не потребностей населения в лекарственных средствах, как это предусмотрено статьей 44 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, назначение врачом (фельдшером) лечения с учетом такого Перечня, если в нем нет требуемого лекарства, предопределяет отказ врача от лечения гражданина, закон не предусматривает назначение иных лекарственных средств врачебной комиссией, своевременное и квалифицированное обследование и лечение пациента организует лечащий врач в соответствии со статьей 58 упомянутых Основ.

В судебном заседании заявитель поддержал свои требования, дополнительно обосновав их ссылкой на то, что оспариваемые нормы лишают граждан, страдающих социально значимыми заболеваниями и отказавшихся от набора социальных услуг, права на получение медико-социальной помощи, гарантированной им статьей 41 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

Представители Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации Вислогузова Т.Ф. и Министерства юстиции Российской Федерации Ахвердиева Л.Г. требования заявителя не признали, указывая на то, что нормативный правовой акт утвержден федеральным органом исполнительной власти в рамках своей компетенции, включенные в него нормы, которые оспариваются заявителем, основаны на федеральном законе.

Выслушав участвующих в деле лиц и обсудив их доводы, проверив оспариваемые пункты Порядка на предмет их соответствия федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Воскобойниковой Е.Л., полагавшей заявленные требования необоснованными, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявления.

Федеральным законом от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ), как следует из его преамбулы, установлены правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам.

В статье 6.1 этого Закона определены категории граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, в состав которого, согласно пункту 1 части 1 статьи 6.2 Закона, включаются дополнительная бесплатная медицинская помощь, в том числе предусматривающая обеспечение необходимыми лекарственными средствами по рецептам врача (фельдшера), предоставление при наличии медицинских показаний путевки на санаторно-курортное лечение, осуществляемое в соответствии с законодательством об обязательном социальном страховании.

При этом в пункте 5 статьи 6.3 Закона предусмотрено, что порядок предоставления гражданам социальных услуг в соответствии с настоящей главой устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития.

Таким федеральным органом исполнительной власти является Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации согласно пункту 1 Положения о нем, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 321 (в редакции Постановления от 28 апреля 2006 года № 254).

В оспариваемом заявителем нормативном правовом акте регулируются вопросы, отнесенные к сфере деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации и не исключенные из его компетенции. Следовательно, данный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его полномочий, по вопросам, отнесенным к его ведению.

В пункте 1.1 Порядка определен предмет его регулирования: предоставление гражданам набора социальных услуг, включающего социальные услуги, перечисленные в пунктах 1 и 2 части 1 статьи 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ.

Данный пункт по своему содержанию не противоречит Федеральному закону от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ и статье 125 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, в целях реализации которых издан оспариваемый нормативный правовой акт, и не нарушает каких-либо прав граждан, определенных в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, в том числе прав граждан, страдающих социально значимыми заболеваниями, на получение медико-социальной помощи, гарантированной им статьей 41 Основ.

Такой вывод вытекает из анализа очерченного в пункте 1.1 Порядка предмета правового регулирования, каковым являются только отношения, возникающие в связи с реализацией Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи». Данный Закон предусматривает оказание государственной социальной помощи в виде предоставления набора социальных услуг гражданам, указанным в его статьях 6.1 и 6.7, и согласно абзацу второму преамбулы не регулирует отношения, связанные с предоставлением гражданам льгот и мер социальной поддержки, установленных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с оспариваемым Порядком осуществляется предоставление набора социальных услуг именно названной категории граждан, а также приравненным к ним законодательством Российской Федерации в части предоставления мер социальной поддержки гражданам (пункт 1.2, Приложение № 1). Норм, распространяющих его действие на отношения, касающиеся предоставления медико-социальной помощи гражданам, указанным в статье 41 Основ, в Порядке не содержится.

Предписание пункта 2.3, адресованное врачу (фельдшеру), назначающему лечение, выписывать рецепт на лекарственные средства, предусмотренные Перечнем лекарственных средств, основано на взаимосвязанных положениях пункта 1 части 1 и части 2 статьи 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ и соответствует им.

Пункт 2.4 Порядка, исходя из его содержания и смысла, допускает возможность применения при лечении отдельных заболеваний по жизненно важным показаниям иных, чем указано в предыдущем пункте, лекарственных средств по решению врачебной комиссии, утвержденному главным врачом лечебно-профилактического учреждения. Такая норма отвечает интересам граждан и не противоречит каким-либо нормативным актам, имеющим большую юридическую силу. Прекращение ее действия привело бы к нарушению законных интересов граждан, поскольку сузило бы круг лекарственных средств, предоставляемых гражданам в порядке дополнительной бесплатной медицинской помощи.

Кроме того, в соответствии с пунктом 15 статьи 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан к полномочиям федеральных органов государственной власти относится установление стандартов медицинской помощи и контроль за их соблюдением. Правило о применении в отдельных случаях лекарственных средств по решению врачебной комиссии введено Минздравсоцразвития России в соответствии со своей компетенцией, нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, которым противоречило бы данное правило, не имеется.

Ссылки заявителя на Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан являются ошибочными, носят произвольный характер, поскольку указанные им статьи Основ содержат общие нормы, регулирующие отношения в сфере здравоохранения, и не определяют право отдельных категорий граждан на дополнительную бесплатную медицинскую помощь:

статья 20, устанавливая право граждан на медико-социальную помощь, отсылает по вопросам предоставления бесплатной медицинской помощи к законодательству Российской Федерации, в состав которого в силу статьи 2, части 2 статьи 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» входят и нормативные правовые акты Министерства здравоохранения и социального развития, а также к законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации;

статья 27, определявшая права инвалидов, — признана утратившей силу Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ;

статья 44 предусматривает обеспечение производства и закупки лекарственных средств и изделий медицинского назначения в соответствии с потребностями населения. Часть 2 этой статьи, касавшаяся льготного обеспечения лекарственными средствами и права лечащих врачей выписывать рецепты для лекарственного обеспечения граждан на льготных условиях, признана утратившей силу Федеральным законом от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ;

статья 58 раскрывает понятие лечащего врача, порядок его назначения и полномочия и не определяет условия и основания выписки льготных рецептов, которые регламентированы в Инструкции о порядке назначения лекарственных средств и выписывания рецептов на них, утвержденной Приказом Минздрава России от 23 августа 1999 года № 328.

Вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2005 года по делу № ГКПИ05-398 признано, что названная Инструкция издана правомочным нормотворческим органом, изложенные в ней нормы не противоречат статье 58 Основ законодательства Российском Федерации об охране здоровья граждан, поскольку эта статья, как и другие нормы Основ, не регулирует отношения, связанные с использованием, назначением лекарственных средств и выписыванием рецептов.

Основы не регулируют и отношения по оказанию государственной социальной помощи отдельным категориям граждан в виде предоставления им набора социальных услуг, в состав которого включается дополнительная бесплатная медицинская помощь. Данные отношения регламентированы специальным Федеральным законом от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» и принятыми в его развитие нормативными правовыми актами Министерства здравоохранения и социального развития, в том числе Порядком предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан.

Оспариваемые заявителем нормативные положения не отменяют и не умаляют закрепленные в вышеназванных Основах общие права и свободы граждан в сфере здравоохранения, соответствуют нормам специального Федерального закона, на основе и в развитие которого они изданы.

На основании изложенного, руководствуясь частью 1 статьи 253, статьями 194 - 199 Гражданского процессуального кодекса Российском Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

отказать в удовлетворении заявления С. о признании недействующими пунктов 1.1, 2.3 и 2.4 Порядка предоставления набора социальных услуг отдельным категориям граждан, утвержденного Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 328.

Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.

---