Решение Верховного Суда РФ от 29.05.2024 № АКПИ24-230

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим абзаца первого пункта 4.15 свода правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утв. Приказом МЧС России от 24.04.2013 № 288>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Н.И., Н.Н. о признании частично недействующим абзаца первого пункта 4.15 свода правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. № 288,

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее также — МЧС России) приказом от 24 апреля 2013 г. № 288 утвердило и ввело в действие с 29 июля 2013 г. свод правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям» (далее также — Свод правил).

Согласно абзацу первому пункта 4.15 Свода правил, действующему в редакции приказа МЧС России от 14 февраля 2020 г. № 89, противопожарные расстояния от жилых и общественных зданий, сооружений до некапитальных сооружений (построек) следует принимать в зависимости от их степени огнестойкости и класса функциональной пожарной опасности по таблице 1. Расстояния до указанных сооружений (построек) с неопределенными пожарно-техническими характеристиками принимаются как до зданий V степени огнестойкости. Расстояния до временных строений (мобильные сборно/разборные сооружения, ангары и постройки для осуществления строительства, реконструкции или ремонта и т.п.) должны составлять не менее 15 м.

Н.И., Н.Н. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании абзаца первого пункта 4.15 Свода правил не действующим в части указания на то, что расстояния до временных строений должны составлять не менее 15 м, ссылаясь на его несоответствие статьям 2, 15, 17 - 19, 34 - 36, 46, 47, 55, 120 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 9, 10, 124, 125, 128 - 135, 141.3, 153, 209 - 211, 213, 216, 271, 273, 407 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 2, 25, 39.20, 39.33, 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, статьям 1, 48 - 55, 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 2 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее — Закон о пожарной безопасности), статьям 15, 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», статьям 1 - 6.1 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее — Технический регламент о требованиях пожарной безопасности), статье 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», статьям 2, 3, 10, 15 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», статьям 2 - 6, 8 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», статьям 2 - 4 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

Административные истцы полагают, что оспариваемое положение не соответствует общеправовому принципу правовой определенности, устанавливает для правоприменителя широкие пределы усмотрения, вызывает неоднозначное толкование, поскольку не определяет, какие объекты (здания, строения, сооружения) и из какого материала отнесены к временным строениям и относятся ли к таковым нестационарные торговые объекты.

Нарушение своих прав связывают с применением арбитражным судом оспариваемого пункта 4.15 Свода правил при вынесении решения по конкретному делу с их участием, которым возложена обязанность демонтировать принадлежащий Н.И. нестационарный торговый объект, размещенный на земельном участке на основании договоров аренды, заключенных ранее с администрацией Моргаушского района Чувашской Республики и прекративших свое действие.

Административный ответчик Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в письменных возражениях и заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменном отзыве на административный иск указали, что оспариваемый в части Свод правил утвержден федеральным органом исполнительной власти в пределах его полномочий, введен в действие в соответствии с установленным порядком, не нарушает прав административных истцов.

Н.Н. и представитель административных истцов Я., принимавшие участие в судебном заседании посредством видеоконференц-связи через Верховный Суд Чувашской Республики, настаивали на удовлетворении заявленных требований.

Представитель МЧС России П. поддержал изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просил отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России заявил письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Выслушав объяснения представителей сторон, изучив доводы заинтересованного лица, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Пункт 12 статьи 2 Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (далее — Закон о стандартизации) определяет, что свод правил — это документ по стандартизации, содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов.

Свод правил, относящийся к числу документов стандартизации и не являющийся нормативным правовым актом, не подпадает под действие Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», которые не распространяются на порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены такого нормативно-технического документа.

Согласно части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2020 г. № АКПИ20-262, от 6 сентября 2021 г. № АКПИ21-510 установлено, что Свод правил и приказ МЧС России от 14 февраля 2020 г. № 89, внесший в него изменения, утверждены компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и введены в действие с соблюдением установленного порядка.

Таким образом, вопросы, касающиеся соблюдения требований к порядку подготовки и принятия оспариваемого акта, включая полномочия соответствующего органа на его издание, введения в действие, не подлежат повторному исследованию судом при рассмотрении данного административного дела с учетом преюдициального значения указанных судебных решений.

Закон о пожарной безопасности определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами (физическими лицами), в том числе индивидуальными предпринимателями. Обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства (преамбула).

В соответствии с основными понятиями, приведенными в статье 1 указанного закона, противопожарный режим понимается как совокупность установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности (абзац шестой); под обязательными требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности, к которым относятся национальные стандарты Российской Федерации, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности (абзацы четвертый, пятнадцатый).

Из части четвертой статьи 20 Закона о пожарной безопасности следует, что техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.

Определяя основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливая минимально необходимые требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения, Технический регламент о требованиях пожарной безопасности в разделе II устанавливает требования пожарной безопасности при планировке территорий населенных пунктов, в частности, в главе 16 определяет требования к противопожарным расстояниям между зданиями и сооружениями, которые должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения.

В части 3 статьи 4 Технический регламент о требованиях пожарной безопасности предусматривает, что к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, а также иные содержащие требования пожарной безопасности документы, которые включены в перечень документов по стандартизации и в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований данного федерального закона.

Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 13 февраля 2023 г. № 318 утвержден Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Технического регламента о требованиях пожарной безопасности, включающий в том числе свод правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», который в целом обеспечивает выполнение требований технического регламента (пункт 16).

Согласно Своду правил его применение обеспечивает соблюдение требований к объемно-планировочным и конструктивным решениям по ограничению распространения пожара в зданиях и сооружениях, установленных Техническим регламентом о требованиях пожарной безопасности (предисловие), требования распространяются на объекты защиты при их проектировании, строительстве, изменении функционального назначения, а также при проведении работ по реконструкции, капитальном ремонте и техническом перевооружении в части, соответствующей объему указанных работ (пункт 1.1).

В пункте 36 статьи 2 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности определено, что противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) — это нормированное расстояние между зданиями, сооружениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара.

Противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения (часть 1 статьи 69 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности).

Конкретные расстояния между различными объектами, относящимися к зданиям и сооружениям, закреплены в таблицах 12 - 20 приложения к указанному федеральному закону.

Абзац первый пункта 4.15 Свода правил в оспариваемой части, предусматривающий нормированное расстояние до временных строений, обеспечивающее предотвращение распространения пожара, Техническому регламенту о требованиях пожарной безопасности не противоречит и согласуется с требованиями пункта 2 части 2 статьи 3 Закона о стандартизации, в соответствии с которым цели стандартизации достигаются путем реализации таких задач стандартизации, как повышение уровня безопасности жизни и здоровья людей, а также содействие развитию систем жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях.

Какого-либо иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, определяющего противопожарные расстояния до временных строений, не имеется.

Доводы административных истцов о неопределенности формулировок оспариваемого положения в части понятия «временные строения» по существу сводятся к несогласию с судебным решением, которым на Н.И. возложена обязанность демонтировать принадлежащий ему нестационарный торговый объект, что не является предметом рассмотрения по настоящему административному делу.

Отнесение объектов к временным строениям осуществляется на основании их индивидуальных признаков (характеристик) и непосредственно связано с исследованием и оценкой фактических обстоятельств возведения и использования таких объектов.

Оспариваемое положение Свода правил не допускает какой-либо двусмысленности и неоднозначного толкования и отвечает общеправовому критерию формальной определенности. Положение о нормированном противопожарном расстоянии до временных строений четко и ясно сформулировано; каких-либо неясностей в нем не содержится.

Нормы Конституции Российской Федерации, на которые ссылаются административные истцы, требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям по ограничению распространения пожара в зданиях и сооружениях непосредственно не регулируют.

В связи с этим доводы административных истцов о несоответствии пункта 4.15 Свода правил положениям Конституции Российской Федерации подлежат отклонению.

Вопреки доводам административных истцов, Свод правил в оспариваемой части приведенным в административном иске положениям нормативных правовых актов не противоречит, поскольку в них не содержится предписаний, ограничивающих применение Свода правил либо регламентирующих порядок его разработки, утверждения и введения в действие, они имеют иной предмет правового регулирования.

По своей правовой природе Свод правил является нормативным документом по пожарной безопасности, применение которого на добровольной основе обеспечивает соблюдение обязательных требований Технического регламента о требованиях пожарной безопасности.

Таким образом, Свод правил устанавливает для добровольного применения правила и принципы в отношении пожарной безопасности для целей соблюдения технических регламентов, не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, а также устанавливающих правовой статус организаций, а равно предписаний нормативно-правового характера.

Кроме того, пожарная безопасность объекта защиты помимо выполнения требований, содержащихся в нормативных документах по пожарной безопасности (применительно к рассматриваемому делу — в Своде правил), может быть обеспечена соблюдением любого из условий, перечисленных в части 1 статьи 6 Технического регламента о требованиях пожарной безопасности.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемое положение Свода правил соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает прав административных истцов в упоминаемых ими аспектах.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Н.И., Н.Н. о признании частично недействующим абзаца первого пункта 4.15 свода правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. № 288, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---