Решение Верховного Суда РФ от 06.09.2021 № АКПИ21-510

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим примечания к пункту 8.1 СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утв. Приказом МЧС России от 24.04.2013 № 288>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К.Н. о признании частично недействующим примечания к пункту 8.1 свода правил СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. № 288, в редакции приказа Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 14 февраля 2020 г. № 89,

приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. № 288 утвержден свод правил СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям» (далее также — Свод правил).

Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 14 февраля 2020 г. № 89 утверждено изменение № 1 к своду правил СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденному приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. № 288 (далее — Изменение № 1).

Пункт 8.1 Свода правил пунктом 8 Изменения № 1 изложен в новой редакции и дополнен примечанием.

Согласно абзацу второму примечания к пункту 8.1 Свода правил при наличии отступлений от требований нормативных документов в части устройства пожарных проездов, подъездов и обеспечения доступа пожарных для проведения пожарно-спасательных мероприятий, возможность обеспечения деятельности пожарных подразделений на объекте защиты должна подтверждаться в документах предварительного планирования действий по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ, разрабатываемых в установленном порядке.

Административный истец К.Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующим примечания к пункту 8.1 Свода правил, введенного пунктом 8 Изменения № 1, ссылаясь на то, что оспариваемые положения не соответствуют части 2 статьи 4, статьям 80, 90 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», статье 16 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», статье 17 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», своду правил СП 42.13330.2016 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*», утвержденному приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. № 1034/пр, вызывают неоднозначное толкование, поскольку неясно, до каких пределов возможно снижение расстояний, если в Своде правил уже указаны минимальные расстояния, что может привести к полному отсутствию проезда и подъезда, противопожарного разрыва, при этом возможное снижение расстояний строящегося здания до нуля без согласия других собственников соседних зданий с представлением документа предварительного планирования действий по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ, разрабатываемых в установленном порядке, указывает на увеличение риска возникновения пожара и увеличение вероятности причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу.

Как указывает административный истец, он лишен возможности эксплуатировать по целевому назначению здание принадлежащей ему гостиницы «Юхма» (1972 г. постройки) с учетом требований пожарной безопасности по вине администрации сельского поселения в связи со строительством на соседнем земельном участке торгово-выставочного дома ИП П. с нарушением действующих нормативных правовых актов, что нарушает его законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, а также создает угрозу жизни и здоровью граждан. Вступившим в законную силу решением Батыревского районного суда Чувашской Республики от 14 ноября 2019 г. постановления Батыревского сельского поселения Батыревского района Чувашской Республики об утверждении градостроительного плана земельного участка ИП П., о внесении изменений в данный градостроительный план признаны недействующими; градостроительный план, разрешение на строительство торгово-выставочного дома, действия администрации Батыревского сельского поселения Батыревского района Чувашской Республики по вынесению постановлений об утверждении и о внесении изменений в градостроительный план указанного земельного участка признаны незаконными. Арбитражный суд Чувашской Республики — Чувашии решением от 27 апреля 2021 г. по делу № А79-7552/2018 признал незаконным разрешение на ввод поименованного объекта в эксплуатацию и обязал ИП П. произвести реконструкцию здания торгово-выставочного дома. Между тем арбитражным судом не разрешен спор в части установления отступов от границ земельного участка, как заявлено в исковых требованиях, поскольку суд ограничился указанием в резолютивной части решения только на южную сторону для целей устройства противопожарного разрыва и обеспечения проезда и подъезда для пожарной техники к зданию гостиницы «Юхма», но не привел минимальные показатели, фактически определив, что расстояния будут решаться проектом. Таким образом, с учетом оспариваемых положений у ИП П. имеется возможность легализовать нарушения.

По мнению административного истца, отступления от требований нормативных документов не регламентированы, не учитывают положения статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, отсутствует нормативная база разработки документов предварительного планирования действий по тушению пожаров и проведения аварийно-спасательных работ. При толковании оспариваемого положения ущемления в ходе оформления документов предварительного планирования действий по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ, разрабатываемых в установленном порядке, могут коснуться прав собственника соседнего здания, поскольку обжалуемые отступления не регламентируют, кто из владельцев зданий и в отношении каких зданий (своих или чужих) будет в нарушение нормативных документов уменьшать минимальные расстояния.

В суде представитель административного истца К.Н. адвокат Громова С.А. поддержала заявленные требования.

Представители административного ответчика Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий К.З., В. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемый нормативный акт издан в пределах полномочий федерального органа исполнительной власти, соответствует действующему законодательству и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации, привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, извещено о времени и месте судебного заседания, просило рассмотреть дело в отсутствие своего представителя, направив в письменной форме объяснения.

Выслушав сообщение судьи Романенкова Н.С., объяснения адвоката Громовой С.А., представляющей интересы административного истца К.Н., представителей административного ответчика Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий К.З., В., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Свод правил устанавливает требования пожарной безопасности к объемно-планировочным и конструктивным решениям, обеспечивающим ограничение распространения пожара при проектировании, строительстве и эксплуатации зданий и сооружений (пункт 1.1).

Определяя основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливая общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» в части 3 статьи 4 предусматривает, что к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований названного Федерального закона.

На день принятия Свода правил цели и принципы стандартизации в Российской Федерации устанавливались Федеральным законом «О техническом регулировании», статья 13 которого относила своды правил к числу документов в области стандартизации, используемых на территории Российской Федерации.

Правила разработки и утверждения сводов правил были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. № 858. Пунктом 2 этих Правил предусматривалось, что разработка и утверждение сводов правил осуществляются федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

Согласно Положению о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868, данное Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, и осуществляет нормативное регулирование в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров (пункт 1, подпункт 4 пункта 7).

С 29 сентября 2015 г. правовые основы стандартизации в Российской Федерации, в том числе функционирования национальной системы стандартизации, устанавливает Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», направленный, как это следует из его статьи 1, на обеспечение проведения единой государственной политики в сфере стандартизации и урегулирование отношений в сфере стандартизации, включая отношения, возникающие при разработке (ведении), утверждении, изменении (актуализации), отмене, опубликовании и применении документов по стандартизации.

В силу пункта 7 статьи 10 названного Федерального закона федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку, утверждение, изменение и отмену сводов правил в установленной сфере деятельности.

Порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил устанавливается Правительством Российской Федерации (статья 22 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации»).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. № 624 утверждены Правила разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил.

Согласно пункту 3 Правил разработка, утверждение, изменение и отмена сводов правил осуществляются разработчиком в установленной сфере деятельности.

Пункт 13 этого нормативного правового акта определяет, что регистрация свода правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере стандартизации. Федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации организует опубликование, издание и распространение свода правил, включая изменения, вносимые в него, для обеспечения доступа к нему заинтересованных лиц (пункт 14).

Таким органом, в силу пункта 1 и подпункта 5.4.7.1 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 294, является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), зарегистрировавшее Свод правил 18 июня 2013 г.

Следовательно, Свод правил утвержден компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и введен в действие в соответствии с установленным порядком.

Пункт 12 статьи 2 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» определяет, что свод правил — это документ по стандартизации, содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов.

Свод правил, относящийся к числу документов стандартизации, не является нормативным правовым атом, не подпадает под действие Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», которые не распространяются на порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены такого нормативно-технического документа.

Техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности (абзац четвертый статьи 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»).

Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения (часть 1 статьи 1).

В указанных целях данный Федеральный закон устанавливает требования пожарной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации поселений и городских округов (раздел II), в частности определяет требования к противопожарным расстояниям между зданиями и сооружениями (глава 16), которые должны обеспечивать нераспространение пожара на соседние здания, сооружения (часть 1 статьи 69).

В соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований названного Федерального закона.

Приказом Госстандарта от 14 июля 2020 г. № 1190 утвержден Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

В разделе 8 «Общие требования, связанные с противопожарной защитой» данного Перечня под номером 212 указан свод правил СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», который в целом обеспечивает выполнение требований технического регламента.

Предусматривая обеспечение деятельности пожарных подразделений, Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» в статье 90 закрепляет, что для зданий и сооружений должно быть обеспечено, в том числе устройство пожарных проездов и подъездных путей к зданиям и сооружениям для пожарной техники, специальных или совмещенных с функциональными проездами и подъездами.

В соответствии со статьей 80 данного Федерального закона конструктивные, объемно-планировочные и инженерно-технические решения зданий и сооружений должны обеспечивать в случае пожара: эвакуацию людей в безопасную зону до нанесения вреда их жизни и здоровью вследствие воздействия опасных факторов пожара; возможность проведения мероприятий по спасению людей; возможность доступа личного состава подразделений пожарной охраны и доставки средств пожаротушения в любое помещение зданий и сооружений; возможность подачи огнетушащих веществ в очаг пожара; нераспространение пожара на соседние здания и сооружения.

Пожарная безопасность объекта защиты в силу части 1 статьи 6 поименованного Федерального закона считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий: в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных данным Федеральным законом; в полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и нормативными документами по пожарной безопасности.

Абзац второй примечания к пункту 8.1 Свода правил предусматривает возможность деятельности пожарных подразделений на объекте защиты при наличии отступлений от требований нормативных документов в части устройства пожарных проездов, подъездов и обеспечения доступа пожарных для проведения пожарно-спасательных мероприятий. Возможность обеспечения такой деятельности пожарных подразделений на объекте защиты должна подтверждаться в документах предварительного планирования действий по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ, разрабатываемых в установленном порядке.

Федеральный закон «О пожарной безопасности» в статье 22 предусматривает утверждение порядка привлечения сил и средств подразделений пожарной охраны, пожарно-спасательных гарнизонов для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области пожарной безопасности.

Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 25 октября 2017 г. № 467 утверждено Положение о пожарно-спасательных гарнизонах, которое предусматривает, что порядок привлечения сил и средств подразделений гарнизонов, территориальных (местных) гарнизонов для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ устанавливается документами предварительного планирования действий по тушению пожаров и проведению аварийно-спасательных работ (пункт 56).

Ссылка административного истца на свод правил СП 42.13330.2016 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*» несостоятельна и не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Указанный акт имеет равную юридическую силу с оспариваемым нормативно-техническим актом, в связи с чем проверка на соответствие ему не может быть осуществлена.

Право произвести строительство недвижимого имущества, его перестройку и снос обусловлено необходимостью соблюдения требований о целевом назначении земельного участка и его разрешенном использовании, определяемых в установленном законом и иными нормативными актами порядке и соответствующих возможностям фактического использования данного земельного участка, а также градостроительных и строительных норм и правил, требований пожарной безопасности.

Доводы, приведенные административным истцом в обоснование своей позиции, свидетельствуют о том, что фактически он оспаривает применение в деле с его участием положений Свода правил, предусматривающих возможность обеспечения деятельности пожарных подразделений при наличии отступлений от требований нормативных документов в части устройства пожарных проездов, подъездов и обеспечения доступа пожарных для проведения пожарно-спасательных мероприятий.

Между тем проверка законности и обоснованности правоприменительных решений, вынесенных по делу административного истца, осуществляется в порядке, установленном законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления К.Н. о признании частично недействующим примечания к пункту 8.1 свода правил СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. № 288, в редакции приказа Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 14 февраля 2020 г. № 89, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---