Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.06.2020 № АКПИ20-262

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 4.14 СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утв. Приказом МЧС России от 24.04.2013 № 288, пункта 79 Правил противопожарного режима в РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 № 390>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Т. о признании недействующими пункта 4.14 свода правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденного и введенного в действие с 29 июля 2013 г. приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. № 288, пункта 79 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390,

согласно пункту 4.14 свода правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям» (далее — Свод правил), утвержденного и введенного в действие с 29 июля 2013 г. приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. № 288, противопожарные расстояния от границ застройки городских поселений до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) должны быть не менее 50 м, а от границ застройки городских и сельских поселений с одно-, двухэтажной индивидуальной застройкой, а также от домов и хозяйственных построек на территории садовых, дачных и приусадебных земельных участков до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) — не менее 30 м.

В соответствии с пунктом 79 Правил противопожарного режима в Российской Федерации (далее — Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390, запрещается использовать территории противопожарных расстояний от объектов защиты и сооружений различного назначения до лесничеств (лесопарков), мест разработки или открытого залегания торфа под строительство различных сооружений и подсобных строений, а также для складирования горючих материалов, мусора, отходов древесных, строительных и других горючих материалов.

Т. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 4.14 Свода правил и пункта 79 Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативных правовых актов не соответствуют Земельному кодексу Российской Федерации (пункту 1 статьи 11.2, подпункту 3 пункта 16 статьи 11.10, подпункту 3 пункта 1 статьи 39.28, статьям 39.15 и 39.16), части 2 статьи 4 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», статье 16.1 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», вызывают неоднозначное толкование и не соответствуют общеправовому принципу правовой определенности, нарушают права административного истца на получение в собственность за плату земельного участка для использования под садоводство. Полагает, что по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, оспариваемые нормы противоречат буквальному смыслу положений Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующих порядок образования земельного участка для ведения садоводства и устанавливающих ограничения оборотоспособности земельных участков.

По мнению административного истца, оспариваемые положения нормативных правовых актов фактически установили запрет на образование земельных участков путем перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, в случае если образуемый земельный участок расположен в пределах 30- и 50-метровой защитной противопожарной зоны от границы лесов Самарского лесопарка.

В суде представитель административного истца Д. поддержала заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (поручение от 19 мая 2020 г. № ЮБ-П4-5516).

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации, привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица, извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился.

Представитель Правительства Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий П. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемые нормативные правовые акты изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., объяснения представителя административного истца Д., представителя Правительства Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий П., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» в статье 16 предусматривает полномочие Правительства Российской Федерации принимать нормативный правовой акт, устанавливающий противопожарный режим.

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 25 апреля 2012 г. № 390 утвердило Правила противопожарного режима в Российской Федерации (действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2020 г. № 569).

Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 7 мая 2012 г., № 19.

Правила содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности (пункт 1).

Определяя порядок содержания территорий, пункт 79 Правил запрещает использовать территории противопожарных расстояний от объектов защиты и сооружений различного назначения до лесничеств (лесопарков), мест разработки или открытого залегания торфа под строительство различных сооружений и подсобных строений, а также для складирования горючих материалов, мусора, отходов древесных, строительных и других горючих материалов.

Данные положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству.

Противопожарный режим согласно Федеральному закону «О пожарной безопасности» — это совокупность установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности (абзац шестой статьи 1).

Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

В пункте 36 статьи 2 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» определено, что противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) — это нормированное расстояние между зданиями, строениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара.

Противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара: от лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) до зданий и сооружений, расположенных вне территорий лесничеств (лесопарков), на территориях лесничеств (лесопарков); от лесных насаждений вне лесничеств (лесопарков) до зданий и сооружений (часть 2 статьи 69 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»).

Доводы представителя административного истца о неопределенности правовой нормы в части значения термина «подсобные строения» лишены правовых оснований.

Вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением (принадлежность), следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное (статья 135 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Пленум Верховного Суда СССР в пункте 9 постановления от 31 июля 1981 г. № 4 «О судебной практике по разрешению споров, связанных с правом собственности на жилой дом» разъяснил, что различного рода хозяйственные постройки (сараи, летние кухни и т.п.) являются подсобными строениями и составляют с домом единое целое.

Разрешение же вопроса о возможности отнесения конкретного объекта к подсобному строению непосредственно связано с исследованием и оценкой фактических обстоятельств конкретного дела и не является предметом судебного разбирательства по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

На день принятия Свода правил цели и принципы стандартизации в Российской Федерации устанавливались Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», статья 13 которого относила своды правил к числу документов в области стандартизации, используемых на территории Российской Федерации.

Правила разработки сводов правил были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. № 858 «О порядке разработки и утверждения сводов правил». Пунктом 2 этих правил предусматривалось, что разработка и утверждение сводов правил осуществляются федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.

Согласно Положению о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденному указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868, данное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее — чрезвычайные ситуации), обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, и осуществляет нормативное регулирование в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров (пункт 1, подпункт 4 пункта 7).

С 29 сентября 2015 г. правовые основы стандартизации в Российской Федерации, в том числе функционирования национальной системы стандартизации, устанавливает Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», направленный, как это следует из его статьи 1, на обеспечение проведения единой государственной политики в сфере стандартизации и на урегулирование отношений в сфере стандартизации, включая отношения, возникающие при разработке (ведении), утверждении, изменении (актуализации), отмене, опубликовании и применении документов по стандартизации.

В силу пункта 7 статьи 10 названного закона федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку, утверждение, изменение и отмену сводов правил в установленной сфере деятельности.

Порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил устанавливается Правительством Российской Федерации (статья 22 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации»).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. № 624 утверждены Правила разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил (далее также — Правила разработки).

Согласно пункту 3 названных правил разработка, утверждение, изменение и отмена сводов правил осуществляются разработчиком в установленной сфере деятельности.

Пункт 13 этого же нормативного правового акта определяет, что регистрация свода правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере стандартизации. Федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации организует опубликование, издание и распространение свода правил, включая изменения, вносимые в него, для обеспечения доступа к нему заинтересованных лиц (пункт 14).

Таким органом в силу пункта 1 и подпункта 5.4.7.1 пункта 5.4 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 294, является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), зарегистрировавшее Свод правил 18 июня 2013 г.

Таким образом, Свод правил утвержден компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и введен в действие в соответствии с установленным порядком.

Пункт 12 статьи 2 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» определяет, что свод правил — это документ по стандартизации, утвержденный федеральным органом исполнительной власти или Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов.

Свод правил, относящийся к числу документов стандартизации, не является нормативным правовым актом, не подпадает под действие Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», которые не распространяются на порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены такого нормативно-технического документа.

Техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности (абзац четвертый статьи 20 Федерального закона «О пожарной безопасности»).

Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» в целях защиты жизни, здоровья, имущества граждан и юридических лиц, государственного и муниципального имущества от пожаров определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения (часть 1 статьи 1).

В указанных целях данный Федеральный закон устанавливает требования пожарной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации поселений и городских округов (раздел II), в частности определяет требования к противопожарным расстояниям между зданиями, сооружениями и лесничествами (глава 16), которые должны обеспечивать нераспространение пожара от лесных насаждений вне лесничеств до зданий и сооружений (пункт 2 части 2 статьи 69).

В соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований названного федерального закона.

Приказом Росстандарта от 3 июня 2019 г. утвержден Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

В разделе 8 «Общие требования, связанные с противопожарной защитой» указанного Перечня под номером 212 указан Свод правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», который в целом обеспечивает выполнение требований технического регламента.

Пункт 4.14 Свода правил СП 4.13130, предусматривающий нормированное расстояние от границ застройки городских и сельских поселений, а также домов и хозяйственных построек на территориях садовых, дачных и приусадебных земельных участков до лесных насаждений в лесничествах, которое устанавливается для предотвращения пожара, не противоречит Федеральному закону «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

Приведенное нормативно-техническое установление согласуется и с требованиями пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации», согласно которому цели стандартизации достигаются путем реализации таких задач стандартизации, как повышение уровня безопасности жизни и здоровья людей, а также содействие развитию систем жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях (подпункт 2).

Какого-либо иного нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, определяющего противопожарные расстояния между зданиями, сооружениями и строениями, а также от лесничеств (лесопарков) до зданий, сооружений и строений, которые должны обеспечивать нераспространение пожара, не имеется.

Ссылка административного истца на СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утвержденные постановлением Государственного строительного комитета СССР от 16 мая 1989 г. № 78, пунктом 5 которых определялись противопожарные требования и расстояния от границ застройки городских поселений до лесных массивов, несостоятельна и не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Указанный акт имеет равную юридическую силу с оспариваемым нормативным актом. Согласно Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213).

Кроме того, приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 29 апреля 2020 г. № 242/пр указанный нормативный акт признан не действующим на территории Российской Федерации (пункт 35 приложения № 2 к данному приказу).

Доводы административного истца о неопределенности требований оспариваемого пункта 4.14 Свода правил, по существу, сводятся к несогласию с судебными постановлениями, которыми Т. отказано в удовлетворении заявления об оспаривании решения Департамента градостроительства г. о. Самара об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, что не является предметом рассмотрения в рамках оспаривания нормативных правовых актов.

Ссылки административного истца на несоответствие оспариваемых нормативных актов положениям Земельного кодекса Российской Федерации лишены правовых оснований, поскольку имеют иной предмет правового регулирования. Вопросы пожарной безопасности на федеральном уровне регулируются Федеральным законом «О пожарной безопасности», иными федеральными законами.

Оспариваемые положения соответствуют общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Т. о признании недействующими пункта 4.14 свода правил СП 4.13130 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям», утвержденного и введенного в действие с 29 июля 2013 г. приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. № 288, пункта 79 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---