Решение Верховного Суда РФ от 28.03.2022 № АКПИ22-40

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими подпункта 1 пункта 5 и подпункта 1 пункта 13 Порядка организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, утв. Приказом Минздрава России от 31.07.2020 № 787н>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению В. о признании недействующими подпункта 1 пункта 5 и подпункта 1 пункта 13 Порядка организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 31 июля 2020 г. № 787н,

приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее также — Минздрав России) от 31 июля 2020 г. № 787н утвержден Порядок организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности (далее — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 2 октября 2020 г., регистрационный номер 60190, и опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 2 октября 2020 г.

Согласно подпункту 1 пункта 5 Порядка ведомственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности (далее также — ведомственный контроль) включает проведение проверок, в том числе применения медицинскими организациями положений об организации оказания медицинской помощи по видам медицинской помощи, порядков оказания медицинской помощи либо правил проведения лабораторных, инструментальных, патолого-анатомических и иных видов диагностических исследований, стандартов медицинской помощи.

При проведении проверок, предусмотренных подпунктом 1 пункта 5 Порядка, осуществляются, в частности, рассмотрение документов и материалов, характеризующих организацию работы и оказание медицинской помощи в соответствии с требованиями положений об организации оказания медицинской помощи по видам медицинской помощи, порядков оказания медицинской помощи либо правил проведения лабораторных, инструментальных, патолого-анатомических и иных видов диагностических исследований, стандартов медицинской помощи (подпункт 1 пункта 13 Порядка).

В., который состоит на воинском учете, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими подпункта 1 пункта 5 и подпункта 1 пункта 13 Порядка, ссылаясь на их несоответствие пункту 4 статьи 5.1 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», части 1 статьи 2, пункту 6 статьи 4, части 2 статьи 5, пункту 4 статьи 10, части 2 статьи 14, статье 89 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», пунктам 20, 21 Положения о военно-врачебной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 г. № 565. По мнению административного истца, при осуществлении ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности проверка на предмет соблюдения Положения о военно-врачебной экспертизе не проводится, что лишает призывников возможности пользоваться указанным способом защиты своего права.

Минздрав России и Минюст России в письменных возражениях указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца К. поддержал заявленное требование.

Представитель Минздрава России Ш., представитель Минюста России М. возражали против удовлетворения административного иска.

Выслушав объяснения представителя административного истца К., возражения представителя Министерства здравоохранения Российской Федерации Ш., представителя Министерства юстиции Российской Федерации М., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно части 2 статьи 89 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» порядок организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608, данному федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, в том числе по оказанию государственных услуг в сфере здравоохранения, включая оказание медицинской помощи (пункт 1), предоставлено право самостоятельно принимать порядок организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности (подпункт 5.2.205 пункта 5).

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных полномочий. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

Доводы административного истца о несоответствии подпункта 1 пункта 5 и подпункта 1 пункта 13 Порядка нормам Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» и Положения о военно-врачебной экспертизе лишены правовых оснований.

В соответствии с частью 2 статьи 25 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» граждане, подлежащие призыву на военную службу или направляемые на альтернативную гражданскую службу, и граждане, поступающие на военную службу или приравненную к ней службу по контракту, проходят медицинское освидетельствование в порядке, предусмотренном статьей 61 этого федерального закона, и имеют право на получение полной информации о медицинских противопоказаниях для прохождения военной службы или приравненной к ней службы и показаниях для отсрочки или освобождения от призыва на военную службу по состоянию здоровья.

Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», определяя виды медицинских экспертиз, цели и порядок их проведения, отнес определение годности к военной службе (приравненной к ней службе), обучению (службе) по конкретным военно-учетным специальностям (специальностям в соответствии с занимаемой должностью) к целям проведения военно-врачебной экспертизы (пункт 2 части 1 статьи 61), а также закрепил полномочие Правительства Российской Федерации по утверждению Положения о военно-врачебной экспертизе, предусматривающего порядок проведения военно-врачебной экспертизы в федеральных органах исполнительной власти и федеральных государственных органах, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба (приравненная к ней служба), и в создаваемых на военное время специальных формированиях, в том числе порядка проведения медицинского обследования и медицинского освидетельствования указанных лиц (часть 2 статьи 61).

Одним из видов медицинских экспертиз, проводимых в Российской Федерации, является военно-врачебная экспертиза (пункт 3 части 2 статьи 58 приведенного федерального закона).

В силу статьи 85 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» контроль (надзор) в сфере охраны здоровья осуществляется в том числе путем государственного, ведомственного и внутреннего контроля качества и безопасности медицинской деятельности.

Согласно части 1 статьи 89 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и государственными внебюджетными фондами осуществляется ведомственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности подведомственных им органов и организаций, предметом которого является соблюдение обязательных требований, указанных в подпунктах «а» - «в», «д», «е» и «з» пункта 1 части 2 статьи 87 и пункте 1 части 2 статьи 95 названного федерального закона (в части соблюдения медицинскими организациями требований к безопасному применению и эксплуатации медицинских изделий и их утилизации (уничтожению), посредством осуществления полномочий, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 3 статьи 87 этого федерального закона.

Подпунктом «б» пункта 1 части 2 статьи 87 приведенного федерального закона установлено, что предметом федерального государственного контроля (надзора) качества и безопасности медицинской деятельности является соблюдение медицинскими организациями (в том числе медицинскими работниками) обязательных требований в сфере охраны здоровья, требований к объектам, используемым при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья, в том числе порядков оказания медицинской помощи, положений об организации оказания медицинской помощи по видам медицинской помощи, правил проведения лабораторных, инструментальных, патолого-анатомических и иных видов диагностических исследований, порядков проведения медицинских экспертиз, диспансеризации, диспансерного наблюдения, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований.

Аналогичное положение содержится в абзаце третьем подпункта «а» пункта 3 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) качества и безопасности медицинской деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2021 г. № 1048.

Пунктом 21 Положения о военно-врачебной экспертизе закреплено, что руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья, органов местного самоуправления, руководители медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения обеспечивают своевременное обследование граждан в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, на основе клинических рекомендаций и с учетом стандартов медицинской помощи, утверждаемых Министерством здравоохранения Российской Федерации. Контроль за своевременным завершением обследования граждан осуществляется соответствующими военными комиссариатами муниципальных образований.

Порядок устанавливает правила организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности (пункт 1 Порядка).

Подпунктом 5 пункта 5 Порядка предусмотрено, что ведомственный контроль включает проведение проверок соблюдения порядков проведения медицинских экспертиз, диспансеризации, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований.

Следовательно, вопреки утверждению административного истца ведомственный контроль включает проведение проверок соблюдения порядков проведения медицинских экспертиз, диспансеризации, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, к числу которых относится Положение о военно-врачебной экспертизе.

При проведении проверок, предусмотренных подпунктом 5 пункта 5 Порядка, осуществляются следующие мероприятия: 1) рассмотрение документов и материалов, характеризующих организацию и проведение медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований; 2) оценка соблюдения: порядков проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, в том числе содержащих перечни осмотров врачей-специалистов и медицинских исследований; правил внесения записей в медицинскую документацию при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, а также оформления их результатов (пункт 17 Порядка).

Приведенные законоположения не исключают осуществление ведомственного контроля медицинской организации, в которую гражданин направлялся на амбулаторное или стационарное обследование для уточнения диагноза увечья, заболевания при невозможности вынесения заключения о годности гражданина к военной службе, посредством проведения проверок, предусмотренных подпунктом 1 пункта 5 Порядка.

Федерального закона или иного нормативного правового акта, устанавливающих правовое регулирование, вступающее в противоречие с оспариваемыми нормами, не имеется.

Как следует из материалов дела и объяснений представителя административного истца в ходе судебного разбирательства, доводы о несоответствии оспариваемых положений требованиям действующего законодательства, по существу, носят превентивный характер и выражают лишь сомнения по данному вопросу при возможном правоприменении.

Доводы представителя административного истца о правовой неопределенности оспариваемых положений и необходимости внесения в них изменений, указывающих на обязательность обследования граждан в соответствии с требованиями, изложенными в пояснениях к статьям «Расписание болезней» приложения № 1 к Положению о военно-врачебной экспертизе, суд находит несостоятельными. Отсутствие подобного указания в оспариваемых нормативных положениях не означает, что эти нормы не отвечают критерию правовой определенности, при этом годность к военной службе граждан при призыве на военную службу определяется в соответствии с требованиями к состоянию здоровья, включая расписание болезней, и не исключает ее из сферы ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности.

При изложенных обстоятельствах оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления В. о признании недействующими подпункта 1 пункта 5 и подпункта 1 пункта 13 Порядка организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 31 июля 2020 г. № 787н, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---