Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.06.2022 № АПЛ22-203

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 28.03.2022 № АКПИ22-40, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими подпункта 1 пункта 5 и подпункта 1 пункта 13 Порядка организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, утв. Приказом Минздрава России от 31.07.2020 № 787н>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Рыженкова А.М.,

при секретаре Ш.Н.,

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению В. о признании недействующими подпункта 1 пункта 5 и подпункта 1 пункта 13 Порядка организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 31 июля 2020 г. № 787н,

по апелляционной жалобе В. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2022 г. по делу № АКПИ22-40, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца К., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя Министерства здравоохранения Российской Федерации Ш.А., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее также — Минздрав России) приказом от 31 июля 2020 г. № 787н утвердило Порядок организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности (далее — Порядок).

Нормативный правовой акт 2 октября 2020 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 60190, и в тот же день размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Подпунктом 1 пункта 5 Порядка установлено, что ведомственный контроль включает проведение проверок применения медицинскими организациями положений об организации оказания медицинской помощи по видам медицинской помощи, порядков оказания медицинской помощи либо правил проведения лабораторных, инструментальных, патолого-анатомических и иных видов диагностических исследований, стандартов медицинской помощи.

В подпункте 1 пункта 13 Порядка закреплено, что при проведении проверок, предусмотренных подпунктом 1 пункта 5 названного правового акта, осуществляются, в частности, такие мероприятия, как рассмотрение документов и материалов, характеризующих организацию работы и оказание медицинской помощи в соответствии с требованиями положений об организации оказания медицинской помощи по видам медицинской помощи, порядков оказания медицинской помощи либо правил проведения лабораторных, инструментальных, патолого-анатомических и иных видов диагностических исследований, стандартов медицинской помощи.

В., состоящий на воинском учете, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать подпункт 1 пункта 5 и подпункт 1 пункта 13 Порядка недействующими. В обоснование заявления ссылался на то, что оспариваемые нормы противоречат пункту 4 статьи 5.1 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (далее — Закон о воинской обязанности и военной службе), части 1 статьи 2, пункту 6 статьи 4, части 2 статьи 5, пункту 4 статьи 10, части 2 статьи 14, статье 89 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Закон об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации), пунктам 20, 21 Положения о военно-врачебной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 г. № 565 (далее — Положение о военно-врачебной экспертизе).

Как указано в административном исковом заявлении, при осуществлении ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности не проводится проверка на предмет соблюдения Положения о военно-врачебной экспертизе, что лишает призывников возможности пользоваться данным способом защиты своего права.

Административный ответчик Минздрав России и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Порядок принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления административному истцу отказано.

В апелляционной жалобе В., не соглашаясь с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права.

В жалобе указано, что призывникам, направленным в медицинскую организацию на обследование для уточнения диагноза увечья, заболевания, оказывается именно медицинская помощь, вследствие чего проверяющий орган в рамках осуществления ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности не вправе выйти за пределы подпункта 1 пункта 5 Порядка, включив в предмет проверки соблюдение обязательных требований, изложенных в Положении о военно-врачебной экспертизе. При таких обстоятельствах невключение данного положения в перечень нормативных документов, устанавливающих обязательные требования, которые подлежат соблюдению при оказании медицинской помощи призывникам, неоправданно ограничивает возможность административной защиты призывниками своих прав (в том числе права на получение качественных медицинских услуг), создает дискриминационные условия для них. Приведенное выше не компенсируется иными нормами Порядка, в том числе подпунктом 5 пункта 5, пунктом 17, поскольку они имеют иной предмет правового регулирования и не подлежат применению при ведомственном контроле качества медицинской помощи (именно такой вид медицинской деятельности осуществляется при обследовании призывников, и никакой иной).

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минздрав России просит в ее удовлетворении отказать, считая, что оснований для отмены решения суда первой инстанции в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая В. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания подпункта 1 пункта 5, подпункта 1 пункта 13 Порядка недействующими отсутствует.

Частью 2 статьи 89 Закона об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации предусмотрено, что порядок организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Таким органом, исходя из подпункта 5.2.205 пункта 5 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608, является Минздрав России.

С учетом изложенного в обжалуемом решении правомерно указано, что Порядок утвержден Минздравом России в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий, с соблюдением процедуры принятия, порядка опубликования, государственной регистрации и вступления в силу нормативного правового акта.

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что подпункт 1 пункта 5 и подпункт 1 пункта 13 Порядка не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу части 2 статьи 25 Закона об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации граждане, подлежащие призыву на военную службу или направляемые на альтернативную гражданскую службу, и граждане, поступающие на военную службу или приравненную к ней службу по контракту, проходят медицинское освидетельствование в порядке, предусмотренном статьей 61 данного закона, и имеют право на получение полной информации о медицинских противопоказаниях для прохождения военной службы или приравненной к ней службы и показаниях для отсрочки или освобождения от призыва на военную службу по состоянию здоровья.

Военно-врачебная экспертиза является одним из видов медицинских экспертиз, проводимых в Российской Федерации (пункт 3 части 2 статьи 58 названного закона).

Согласно положениям статьи 61 поименованного закона военно-врачебная экспертиза проводится в целях определения годности к военной службе (приравненной к ней службе), обучению (службе) по конкретным военно-учетным специальностям (специальностям в соответствии с занимаемой должностью); установления причинной связи увечий (ранений, травм, контузий), заболеваний у военнослужащих (приравненных к ним лиц, граждан, призванных на военные сборы) и граждан, уволенных с военной службы (приравненной к ней службы, военных сборов), с прохождением военной службы (приравненной к ней службы); решения других вопросов, предусмотренных законодательством Российской Федерации (часть 1). Положение о военно-врачебной экспертизе, предусматривающее порядок проведения военно-врачебной экспертизы в федеральных органах исполнительной власти и федеральных государственных органах, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба (приравненная к ней служба), и в создаваемых на военное время специальных формированиях, в том числе порядок проведения медицинского обследования и медицинского освидетельствования граждан при постановке их на воинский учет, призыве на военную службу, поступлении на военную службу по контракту или приравненную к ней службу, утверждается Правительством Российской Федерации (часть 2).

Как следует из норм Закона об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации, контроль (надзор) в сфере охраны здоровья обеспечивается в том числе путем осуществления федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и государственными внебюджетными фондами ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности подведомственных им органов и организаций, предметом которого является соблюдение обязательных требований, указанных в подпунктах «а» - «в», «д», «е» и «з» пункта 1 части 2 статьи 87 и пункте 1 части 2 статьи 95 этого закона (в части соблюдения медицинскими организациями требований к безопасному применению и эксплуатации медицинских изделий и их утилизации (уничтожению), посредством осуществления полномочий, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 3 статьи 87 данного закона (пункт 9 статьи 85, часть 1 статьи 89).

Исходя из подпункта «б» пункта 1 части 2 статьи 87 названного закона предметом такого контроля является, в частности, соблюдение медицинскими организациями (в том числе медицинскими работниками) обязательных требований в сфере охраны здоровья, требований к объектам, используемым при осуществлении деятельности в сфере охраны здоровья, в том числе порядков оказания медицинской помощи, положений об организации оказания медицинской помощи по видам медицинской помощи, правил проведения лабораторных, инструментальных, патологоанатомических и иных видов диагностических исследований, порядков проведения медицинских экспертиз, диспансеризации, диспансерного наблюдения, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований.

Порядок устанавливает правила организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности (пункт 1).

Нельзя согласиться с доводом апелляционной жалобы о том, что призывникам, направленным в медицинскую организацию на обследование для уточнения диагноза увечья, заболевания, оказывается именно медицинская помощь, вследствие чего проверяющий орган в рамках осуществления ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности не вправе выйти за пределы подпункта 1 пункта 5 Порядка, включив в предмет проверки соблюдение обязательных требований, изложенных в Положении о военно-врачебной экспертизе.

Пунктом 20 данного положения установлено, что в случае невозможности вынесения заключения о годности гражданина к военной службе по состоянию здоровья в ходе освидетельствования гражданин на основании решения комиссии по постановке граждан на воинский учет, призывной комиссии, принятого по заключению врачей-специалистов, принимавших участие в освидетельствовании, направляется в медицинскую организацию государственной системы здравоохранения (за исключением медицинской организации, подведомственной федеральному органу исполнительной власти) или медицинскую организацию муниципальной системы здравоохранения, включенную в перечень медицинских организаций, указанный в пункте 4 статьи 5.1 Закона о воинской обязанности и военной службе, на амбулаторное или стационарное обследование для уточнения диагноза увечья, заболевания.

Руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья, органов местного самоуправления, руководители медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения обеспечивают своевременное обследование граждан в соответствии с порядками оказания медицинской помощи, на основе клинических рекомендаций и с учетом стандартов медицинской помощи, утверждаемых Министерством здравоохранения Российской Федерации. Контроль за своевременным завершением обследования граждан осуществляется соответствующими военными комиссариатами муниципальных образований (пункт 21 Положения о военно-врачебной экспертизе).

Таким образом, обследование гражданина для уточнения диагноза увечья, заболевания в случае невозможности вынесения заключения о его годности к военной службе по состоянию здоровья в ходе медицинского освидетельствования проводится в рамках военно-врачебной экспертизы.

При этом в силу подпункта 5 пункта 5 Порядка ведомственный контроль включает, в частности, проведение проверок соблюдения порядков проведения медицинских экспертиз, к числу которых относится Положение о военно-врачебной экспертизе.

В соответствии с пунктом 17 Порядка при проведении проверок, предусмотренных названным выше пунктом, осуществляются такие мероприятия, как рассмотрение документов и материалов, характеризующих организацию и проведение медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований; оценка соблюдения: порядков проведения медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, в том числе содержащих перечни осмотров врачей-специалистов и медицинских исследований; правил внесения записей в медицинскую документацию при проведении медицинских экспертиз, медицинских осмотров и медицинских освидетельствований, а также оформления их результатов.

Исходя из изложенного предметом ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности в указанном административным истцом случае является в том числе соблюдение обязательных требований, закрепленных в Положении о военно-врачебной экспертизе.

В связи с этим несостоятельным также следует признать утверждение в апелляционной жалобе о том, что подпункт 5 пункта 5, пункт 17 Порядка неприменимы при ведомственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности в случае амбулаторного или стационарного обследования призывников.

Кроме того, как правильно отмечено в обжалуемом решении, приведенные выше нормативные положения не исключают осуществление ведомственного контроля медицинской организации, в которую гражданин направлялся на амбулаторное или стационарное обследование для уточнения диагноза увечья, заболевания при невозможности вынесения заключения о его годности к военной службе, посредством проведения проверок, предусмотренных подпунктом 1 пункта 5 Порядка.

Какого-либо нормативного правового акта большей юридической силы, устанавливающего правовое регулирование, вступающее в противоречие с оспариваемыми нормами, не имеется.

Оспаривая предписания подпункта 1 пункта 5 и подпункта 1 пункта 13 Порядка, административный истец фактически настаивает на внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее правовое регулирование в части необходимости включения Положения о военно-врачебной экспертизе в перечень нормативных документов, устанавливающих обязательные требования, которые подлежат соблюдению при оказании медицинской помощи призывникам. Однако разрешение подобного рода вопросов не отнесено к полномочиям Верховного Суда Российской Федерации.

Суд принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемых предписаний Порядка подробно мотивированы и соответствуют обстоятельствам административного дела. Доводов, их опровергающих, апелляционная жалоба не содержит.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, подпункт 1 пункта 5 и подпункт 1 пункта 13 Порядка не противоречат, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал В. в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 марта 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу В. — без удовлетворения.

---