Статья 11-8Постановление ЕСПЧ от 07.06.2007

«Любая политическая партия или политическое объединение, получившие согласие на образование общественного объединения или назначившая финансового представителя, может получать пожертвования от установленных лиц только через это объединение или этого представителя. В случае нарушения этого требования применяются положения последнего абзаца статьи 11-7».

2. Государственное финансирование

14. Ежегодно в проект государственного бюджета закладываются ассигнования для предоставления политическим партиям и политическим объединениям; половина из них распределяется между партиями и объединениями в зависимости от их результатов на последних выборах в Национальное собрание Франции, а другая половина — в зависимости от их представительства в Парламенте Франции (статья 8 Закона от 11 марта 1988 г., с изменениями). Первая часть этих средств предоставляется тем партиям, которые во время последнего переизбрания в Национальное собрание Франции выдвинули кандидатов, каждый из которых получил не менее одного процента голосов, поданных в не менее чем 50 округах, или выдвинул кандидатов только в одном или нескольких департаментах заморских территорий или в Сен-Пьер и Микелоне (Saint-Pierre-et-Miquelon), Майотте (Mayotte), Новой Каледонии ({Nouvelle-Caledonie}) и Французской Полинезии ({Polynesie francaise}) или на островах Уоллис и Футуна (Wallis et Futuna), чьи кандидаты получили не менее одного процента голосов, поданных в целом в округах, в которых они были выдвинуты. Вторая часть предоставляется тем партиям, которые являются получателями первой части, пропорционально количеству членов Парламента их фракции (статья 9 Закона от 11 марта 1988 г., с изменениями).

Государственные ассигнования в настоящее время являются основным источником финансирования политических партий (80264408 евро были распределены между четырьмя партиями и объединениями в 2002 году).

Кроме этого государство предоставляет партиям средства, которые могут рассматриваться как непрямое финансирование: политические формирования, представленные в Национальном собрании Франции или Сенате парламентскими фракциями, вне избирательных кампаний имеют «право на эфир», что позволяет им выступать на государственных радио- и телеканалах; они пользуются некоторыми налоговыми льготами (снижение налога на прибыль) на некоторые из своих собственных доходов (например, аренда возведенных и недостроенных зданий).

B. Финансирование избирательных кампаний

15. Кроме выборов в генеральные советы (органы местного самоуправления департамента) в округах с населением менее 9000 человек или муниципальные советы в коммунах с населением менее 9000 человек, каждый кандидат, который намерен собрать средства для организации своей избирательной кампании, должен действовать через финансового представителя, который один имеет право собирать средства для покрытия расходов на проведение кампании и обеспечения выплат (за исключением расходов, принятых на себя политической партией или политическим объединением). Средства, предоставленные физическими лицами, кандидату или кампании, не должны превышать 4600 евро; запрещены взносы от юридических лиц, за исключением политических партий и политических объединений, от иностранных государств или иностранных юридических лиц (статьи L.52-4 и L.52-8 Избирательного кодекса Франции). Сумма расходов на избирательную кампанию устанавливается в зависимости от числа лиц, проживающих в рассматриваемом округе (статья L.52-11 Избирательного кодекса Франции). Финансовый представитель должен составить отчет по проведению избирательной кампании с указанием всех источников и расходов, связанных с кампанией; отчет, заверенный ревизором, передается для проверки в Национальную комиссию по отчетам об избирательной кампании и политическом финансировании, которая его утверждает или отклоняет. Если отчет утвержден, государство предоставляет кандидатам, набравшим в первом туре не менее пяти процентов голосов, заранее определенную компенсацию, которая может достигать 50% от общей суммы расходов в рассматриваемом округе, в пределах действительно потраченных сумм (см., в частности, статью L.52-11-1 Избирательного кодекса Франции).

Государство берет на себя расходы по «наглядной агитации», включающие в себя стоимость бумаги, издание бюллетеней для голосования, циркуляров, объявлений и расходы, связанные с публикацией нормативных актов (эти расходы возмещаются на основании официальной шкалы расчетов кандидатам, набравшим не менее пяти процентов поданных голосов).

16. В ходе 46-ой пленарной сессии (9 — 10 марта 2001 г.) Венецианская комиссия приняла «Руководящие принципы» «финансирования политических партий» (документ CDL-INF (2001) 8), который в соответствующей части содержит следующее:

«Венецианская комиссия»

Будучи приверженной продвижению основополагающих принципов демократии, верховенства права и защиты прав человека в контексте укрепления демократической безопасности для всех;

С тревогой констатируя наличие проблем незаконного финансирования политических партий, возникших в последнее время в некоторых странах-членах Совета Европы;

Учитывая исключительно важную роль политических партий в любой демократии и полагая, что свобода объединений, включая политические объединения, представляет собой основополагающие права человека, гарантируемые Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, и является одним из базовых элементов любой истинной демократии, как это предусмотрено в Уставе Совета Европы;

Уделяя особое внимание практике государств в области финансирования политических партий;

Признавая необходимость дальнейшего продвижения новых стандартов в этой области, основывающихся на ценностях европейского правового наследия;

Приняла следующие Руководящие принципы:

1. В настоящих Руководящих принципах политическая партия рассматривается как объединение лиц, одной из целей которых является участие в управлении делами государства путем выдвижения кандидатов для участия в свободных и демократических выборах.

2. Определенные таким образом политические партии могут изыскивать и получать государственные или частные средства.

А. Законное финансирование

• государственное финансирование

3. Государственное финансирование должно осуществляться в отношении всех партий, представленных в парламенте.

4. Однако для того, чтобы обеспечить равенство возможностей различным политическим силам, государственное финансирование может также относиться к политическим формированиям, представляющим значительную часть избирательного корпуса и выдвигающим кандидатов для участия в выборах. Финансирование может устанавливаться законодателем периодически на основании объективных критериев.

Налоговые [льготы] могут предоставляться в отношении действий, строго связанных с политической деятельностью партий.

5. Финансирование партий из государственных средств осуществляется при условии контроля за бухгалтерской отчетностью со стороны специальных государственных органов (например, счетных палат). Государства способствуют проведению политики финансовой прозрачности политических партий, получающих государственное финансирование.

• частное финансирование

6. Политические партии могут получать частную финансовую помощь. Вместе с тем, оказание помощи со стороны иностранных государств или юридических лиц должно быть запрещено. Этот запрет не должен препятствовать оказанию финансовой помощи со стороны граждан государства, находящихся за границей.

Могут быть предусмотрены другие ограничения, предусматривающие, в частности:

a) установление предельной суммы каждого взноса;

b) запрет взносов со стороны предприятий, занимающихся промышленной или коммерческой деятельностью, или со стороны религиозных организаций;

c) контроль a priori со стороны специальных государственных органов в отношении взносов членов партии, которые намерены выставлять свои кандидатуры для участия в выборах.

7. Гласность частного финансирования каждой партии должна быть гарантирована. С этой целью партия должна ежегодно опубликовывать отчеты за прошедший год, которые должны включать в себя перечень пожертвований, кроме взносов. Пожертвования на сумму, превышающую сумму, установленную законодательством, должны быть зарегистрированы и преданы гласности.

/.../».

17. 22 мая 2001 г. Парламентская ассамблея Совета Европы приняла следующую Рекомендацию (N 1516 (2001)) о финансировании политических партий:

«/.../»

7. Ассамблея считает, что правила финансирования политических партий и избирательных кампаний должны основываться на следующих принципах: разумное равновесие между государственным и частным финансированием, справедливые критерии распределения государственных ассигнований между партиями, строгие нормы, регулирующие частные пожертвования, установление предельной суммы расходов партий на предвыборные кампании, полная прозрачность бухгалтерской отчетности, создание независимого органа по проверке отчетов и существенные санкции в случае нарушения норм.

8. Соответственно, Ассамблея считает, что:

A. В отношении источников финансирования

i. Государства должны способствовать участию граждан в деятельности политических партий, в том числе в форме финансовой поддержки. Следует признать тот факт, что членских взносов, которые являются традиционным и неоспоримым источником финансирования, не достаточно для того, чтобы оплатить расходы, постоянно возрастающие в контексте политического соперничества.

ii. Политические партии должны получать государственное финансирование с тем, чтобы предотвратить зависимость от частных пожертвований и гарантировать равенство возможностей политических партий. Финансовые ассигнования государства должны быть, с одной стороны, рассчитаны соразмерно политической поддержке, которой пользуются партии, оцененной на основании объективных критериев, таких, как количество голосов или мест в парламенте, и, с другой стороны, дать возможность появиться на политической арене новым партиям и вступить в борьбу на справедливых условиях с партиями, существующими длительное время.

iii. Поддержка государства не должна превышать уровень, строго необходимый для выполнения указанных выше целей, поскольку чрезмерная зависимость от государственного финансирования может повлечь за собой ослабление связей между партиями и их избирателями.

iv. Кроме финансовой поддержки государство может косвенно участвовать в финансировании политических партий в соответствии с законодательством, например, взяв на себя расходы за почтовые услуги или аренду помещений для заседаний, помогая печатным органам, молодежным ассоциациям и научно-исследовательским институтам партии, предоставляя им налоговые льготы.

v. Параллельно с государственным финансированием существуют частные пожертвования, которые являются существенным источником финансирования политических партий. Поскольку частное финансирование, в частности, пожертвования, может открыть дорогу для оказания влияния или формам коррупции, должны применяться следующие положения:

a) запрет принятия пожертвований от государственных предприятий, предприятий, находящихся под государственным контролем, или предприятий, предоставляющих товары или услуги для государственного сектора;

b) запрет принятия пожертвований от компаний, расположенных в оффшорных зонах;

c) строгое ограничение принятия пожертвований от юридических лиц;

d) закрепление на законодательном уровне максимальной суммы пожертвований;

e) запрет принятия пожертвований от религиозных организаций.

/.../».

18. В Рекомендации от 8 апреля 2003 г. (N Rec (2003) 4) об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных кампаний Комитет министров Совета Европы рекомендовал Правительствам государств-членов «ограничить, запретить или регулировать по-другому дарения со стороны иностранных дарителей» (статья 7).

19. Партия-заявитель жаловалась на отказ в удовлетворении заявления о согласии на создание для ее финансирования общественного объединения в связи с тем, что ее основными доходами являлись дотации Баскской националистической партии Испании — иностранного юридического лица, на основании статьи 11 Закона от 11 марта 1988 г. о (финансовой прозрачности) политической жизни. Следствием этого явилась серьезная угроза их финансам и возможности осуществлять свою политическую деятельность — в частности, в отношении избирательной кампании. Партия-заявитель не согласилась с выводом Государственного совета Франции, согласно которому запрет финансирования политических партий иностранными юридическими лицами является «необходимым в демократическом обществе» «в интересах общественного порядка», и полагала, что этот принцип был применен в связи с идеями, которые они отстаивают. Партия-заявитель ссылалась на статьи 10 и 11 Конвенции, взятые в совокупности со статьей 3 Протокола № 1 к Конвенции, которые гласят: