Статья 36. Цели международного сотрудничества в области противодействия терроризмуПостановление № 39-28 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ

Целями международного сотрудничества в области противодействия терроризму являются:

а) защита личности, общества и государства, мирового сообщества в целом от террористических угроз;

б) укрепление международного антитеррористического сотрудничества;

в) выработка согласованных подходов в противодействии терроризму, в том числе по вопросам предупреждения террористической деятельности;

г) выявление и устранение причин распространения террористических угроз, а также условий, способствующих осуществлению террористической деятельности;

д) предупреждение, выявление, пресечение террористической деятельности в отношении одного или нескольких государств и минимизация последствий совершенных актов терроризма;

е) обеспечение неотвратимости ответственности как физических, так и юридических лиц за участие в террористической деятельности;

ж) исключение практики применения двойных стандартов в борьбе с терроризмом;

з) совершенствование правовой базы сотрудничества в противодействии терроризму, развитие и гармонизация законодательства государства в соответствии с принципами и нормами международного права;

и) повышение эффективности взаимодействия государственных органов по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию преступлений террористического характера, выявлению и пресечению деятельности организаций и физических лиц, причастных к осуществлению террористической деятельности, а также по борьбе с финансированием терроризма.

В соответствии с положениями Глобальной контртеррористической стратегии ООН, другими нормативными правовыми актами законодатель в рамках комментируемого Модельного закона основными задачами определил следующие:

а) защита личности, общества и государства, мирового сообщества в целом от террористических угроз.

Указанная задача относится к общепризнанным нормам международного права, является основной, закрепленной в конституционных законах государств — участников СНГ. Для защиты личности, общества и государства от террористических посягательств странами Содружества созданы национальные системы мер по противодействию терроризму во всех его проявлениях. В рамках международного сотрудничества для защиты личности, общества и государства на пространстве СНГ сформирована и развивается также система межгосударственных мер по противодействию терроризму и насильственным проявлениям экстремизма, направленная на защиту граждан, находящихся на пространстве Содружества, обществ, в том числе идентифицируемых по национальному и этническому признакам, и самих государств. Во всех странах Содружества терроризм и другие преступления террористической направленности признаны с криминологической точки зрения как особо тяжкие преступления независимо от мотивов их совершения, так как они несут угрозу развитию общества, суверенитету государств, приводят к межнациональной и межрелигиозной розни.

Следует отметить, что противодействие терроризму ведется с использованием мер открытого и специального (закрытого) характера. В рамках мер открытого характера в государствах — участниках СНГ для защиты своих граждан, а также объектов экономики от террористических посягательств в рамках международного сотрудничества предпринимаются меры по объявлению лиц, подозреваемых в террористической деятельности, в международный или межгосударственный розыск, формируются единые стандарты по антитеррористической защищенности объектов критической инфраструктуры, вырабатываются меры по противодействию актам терроризма с использованием информационных технологий и т.д.;

б) укрепление международного антитеррористического сотрудничества.

Укрепление международного антитеррористического сотрудничества государств — участников СНГ осуществляется как на многосторонней, так и на двусторонней основе, на различных направлениях и в различных формах. В рамках укрепления многостороннего сотрудничества в сфере противодействия терроризму на базе Исполнительного комитета СНГ (г. Минск) ежегодно проводятся консультации по указанной проблематике с участием представителей министерств иностранных дел, компетентных органов государств — участников СНГ, соответствующих организационных структур Содружества. В ходе консультаций вырабатываются совместные шаги на международных площадках (ООН, ОБСЕ) по проблематике терроризма, рассматриваются вопросы разработки конкретных мероприятий в законотворческой области, в том числе по подготовке конвенций, соглашений, других международных правовых документов, которые могут выноситься от имени государств — участников СНГ для обсуждения на международном уровне.

В рамках постоянно действующих консультаций активно обсуждаются вопросы практического наполнения антитеррористической деятельности, в том числе по профилактике терроризма и экстремизма, обеспечения антитеррористической безопасности различных объектов, оказания технической помощи, подготовки кадров. В рамках консультаций ведется работа по формированию различных целевых антитеррористических программ;

в) выработка согласованных подходов в противодействии терроризму, в том числе по вопросам предупреждения террористической деятельности.

Как указывалось выше, государства — участники СНГ вырабатывают единые подходы по противодействию терроризму, которые основываются на нормах международного права, в том числе положениях Глобальной контртеррористической стратегии ООН. При этом выработка совместных мер не должна ущемлять национальные интересы, в том числе и в рамках имеющегося национального законодательства. В частности, отдельные страны Содружества имеют определенный подход к конфискации имущества лиц, осужденных за преступления различного характера, в том числе террористического. Так, в Республике Узбекистан с учетом национальных традиций вместо конфискации имущества применяется институт оплаты ущерба. В отдельных государствах — участниках СНГ в качестве меры пресечения, которая действует как предупредительная мера, в уголовном законодательстве в качестве исключительной меры наказания за преступления террористического характера включена смертная казнь. При этом на ее применение не наложен мораторий. В то же время данные различия в определенной мере способствуют расширению возможностей компетентных органов стран Содружества варьировать совместные оперативно-разыскные мероприятия, вырабатывать консолидированные предупредительные меры различного характера.

Необходимо отметить, что выработка согласованных подходов государств — участников СНГ по противодействию терроризму позволила в целом снизить уровень террористической угрозы по сравнению с рядом стран, прежде всего арабских и африканских.

Особое значение в выработке согласованных мер имеют меры по организации межгосударственного розыска, существующего в СНГ с 1992 года, которые позволяют эффективно осуществлять розыск террористов и экстремистов, собирать доказательную базу в отношении лиц, подозреваемых в совершении преступлений террористического и экстремистского характера;

г) выявление и устранение причин распространения террористических угроз, а также условий, способствующих осуществлению террористической деятельности.

В рамках комплексных целевых программ по противодействию терроризму во всех государствах — участниках СНГ ведется систематическая работа по выявлению и устранению причин распространения террористических угроз.

Данная работа нацелена прежде всего на выявление социальных источников возникновения террористических угроз, в первую очередь связанных с возникновением социальных конфликтов различной направленности. Причинами возникновения угроз террористического характера являются социальное неравенство, обнищание отдельных слоев населения, межнациональные и межконфессиональные противоречия и конфликты. Странами Содружества постоянно ведется мониторинг развития социально-политической ситуации, осуществляется в рамках имеющихся соглашений обмен информацией по развитию чрезвычайных ситуаций различного характера. Важное значение государства — участники СНГ уделяют анализу информации о вероятных угрозах, исходящих с территории стран, не входящих в Содружество, прежде всего Афганистана.

В целях устранения угроз террористического характера государствами — участниками СНГ разработан механизм проведения взаимных мероприятий организационного, политико-дипломатического, экономического и специального характера, направленных на устранение причин, способствующих террористической деятельности. В данном контексте страны СНГ активно задействуют потенциал СОРБ, АТЦ СНГ, других организационных структур (СКПВ, БКБОП) для выработки конкретных мер. В случае крайней необходимости используются механизмы Совета министров иностранных дел, Совета глав правительств, Совета глав государств СНГ.

Для устранения отдельных причин возникновения терроризма в последнее время все шире используются возможности гражданского общества, культурного и межцивилизационного диалога. В государствах — участниках СНГ положительный опыт получила практика проведения совместных мероприятий представителей различных религиозных конфессий.

Особое внимание в странах Содружества уделяется углублению экономического сотрудничества, в том числе и в рамках оказания гуманитарной помощи, в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, грозящих повышению террористической активности;

д) предупреждение, выявление, пресечение террористической деятельности в отношении одного или нескольких государств и минимизация последствий совершенных актов терроризма.

Государствами — участниками СНГ ведется планомерная работа, направленная на предупреждение, выявление и пресечение террористической деятельности. По линии компетентных органов ведется постоянный обмен информацией о лицах, подозреваемых в совершении преступлений террористической и экстремистской направленности. В этих целях используются возможности АТЦ СНГ, систем Интерпол и Европол.

В странах Содружества в соответствии с национальным законодательством определены террористические организации, деятельность которых запрещена на их территории. При этом государства — участники СНГ имеют консолидированный подход к внесению террористических организаций в запретительные списки, между тем есть определенные различия в перечне запрещенных организаций <*>.

---

<*> В отдельных странах Содружества списки террористических организаций, деятельность которых запрещена, носят индикативный характер, так как судебных решений или иных распорядительных документов органов исполнительной или законодательной власти по ним нет в связи с положениями национального законодательства.

В соответствии с указанной позицией по большинству запрещенных террористических организаций ведется планомерная оперативная и иная работа, в том числе по лицам, входящим в их состав. С позиций компетентных органов государств — участников СНГ данная работа также осуществляется совместно с правоохранительными органами государств — членов Евросоюза.

Отдельным направлением является пресечение террористической деятельности. Следует отметить, что на пространстве Содружества уголовные преступления террористического характера имеют схожие трактовки, в связи с чем в законодательстве большинства государств — участников СНГ отсутствуют серьезные противоречия. В рамках пресечения террористической деятельности страны Содружества пользуются положениями Договора государств — участников Содружества Независимых Государств о межгосударственном розыске лиц (Москва, 10 декабря 2010 года), а также двусторонними соглашениями о правовой помощи.

Необходимо отметить, что отдельные государства — участники СНГ присоединились к Европейской конвенции о выдаче (1957 год), позволяющей осуществлять выдачу лиц, совершивших преступления террористического характера, с территории европейских государств. Данное обстоятельство позволяет организовывать взаимодействие по пресечению деятельности преступников из стран, не подписавших указанную Конвенцию;

е) обеспечение неотвратимости ответственности как физических, так и юридических лиц за участие в террористической деятельности.

Это одно из основных положений в рамках международного сотрудничества, позволяющее применять меры административного и уголовно-процессуального воздействия в отношении лиц, причастных к террористической деятельности. Во исполнение данного положения государства — участники СНГ используют механизмы оказания правовой помощи и выдачи преступников, а также механизмы международного и межгосударственного розыска.

Отдельной новеллой Модельного закона является неотвратимость наказания юридических лиц за участие в террористической деятельности. Необходимо подчеркнуть, что данная новелла в определенной степени дублирует подход к наказанию юридических лиц за участие в террористической деятельности, прописанный в Конвенции Шанхайской организации сотрудничества против терроризма (г. Екатеринбург, 2009 год). При этом данный подход прежде всего направлен на противодействие финансированию терроризма с использованием методов, заложенных в резолюциях Совета Безопасности ООН (1267) и рекомендациях Группы разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ), Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма (ЕАГ), которые предусматривают замораживание счетов юридических лиц, причастных к террористической деятельности, их закрытие, в отдельных случаях арест имущества юридических лиц, которое может быть использовано для террористической деятельности.

В то же время следует отметить, что с точки зрения уголовного законодательства государств — участников СНГ уголовное преследование юридических лиц до настоящего времени не предусмотрено, что в определенной степени требует дальнейшего совершенствования уголовно-процессуального, административного и гражданского законодательства;

ж) исключение практики применения двойных стандартов в борьбе с терроризмом.

Наличию двойных стандартов в противодействии терроризму в рамках международного сотрудничества способствует ряд объективных и субъективных факторов.

На применение в практике противодействия терроризму двойных стандартов со стороны государств и их компетентных органов прежде всего влияет отсутствие юридически обоснованного и принятого всем мировым сообществом понятия «терроризм». Наличие понятия «терроризм» в ряде международных правовых документов, в частности в Конвенции Шанхайской организации сотрудничества против терроризма, не может оказать воздействия на принятие данного понятия всеми государствами — членами ООН. Более того, кроме Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма, остальные антитеррористические конвенции ООН даже в своих названиях не содержат понятие «терроризм». Следует подчеркнуть, что в научной литературе существует более тысячи определений терроризма, предлагающих трактовку данного явления с политологических, философских, юридических, психологических точек зрения. Указанное обстоятельство является основной причиной применения двойных стандартов в деле противодействия терроризму со стороны отдельных государств, которые под предлогом отсутствия единого понятия терроризма, с одной стороны, применяют жесткие меры, в том числе и в отношении целых государств, с другой — отказываются от согласованных антитеррористических и уголовно-процессуальных действий в отношении отдельных фигурантов, ссылаясь на отсутствие в их деянии состава преступления.

Другой проблемой, которая ведет к использованию двойных стандартов, является разница в подходах по противодействию терроризму с точки зрения применения различных форм и методов, а также имеющейся системы наказаний за преступления, связанные с терроризмом. В отдельных странах, прежде всего европейских, терроризм рассматривается как отдаленная угроза, больше навязанная отдельными государствами для формирования мирового общественного мнения в целях реализации своих геополитических интересов, и прежде всего в борьбе за энергоресурсы. Отдельные государства с политической точки зрения рассматривают терроризм как угрозу, в то же время в их уголовном законодательстве до последнего времени отсутствовали статьи за террористические преступления. В большинстве стран Евросоюза отсутствует и такое понятие, как экстремизм, который в государствах — членах СНГ также трактуется по-разному. Это дает возможность использовать двойные стандарты при определении террористических преступлений и связанной с ними экстремистской деятельности.

На применение двойных стандартов по противодействию терроризму большое влияние оказывает фактор защиты прав человека. Отделение терроризма от законных прав народов противодействовать тоталитаризму, автократическим режимам, по мнению многих политиков, юристов, не вполне резонно. Более того, все народно-освободительные движения связаны с террористическими методами борьбы.

В то же время террористическими методами для достижения своих целей активно пользуются в настоящее время и организованные преступные группы, в том числе занимающиеся наркоторговлей и торговлей человеческими органами и людьми. В определенной степени терроризм стал методом добывания финансовых средств для целых транснациональных преступных групп, которые иногда прикрываются религиозной идеологией.

Нельзя не отметить, что террористические формы и методы являются мощным инструментом для проведения агрессивной политики отдельных государств, которые не могут вести открытую борьбу, а используют террористические формы и методы для достижения политических и экономических целей. Следует подчеркнуть, что террористические формы и методы являются основными в тактике всех специальных подразделений развитых государств, предназначенных для действий за рубежом.

В этом контексте с целью противодействия такому явлению, как двойные стандарты, государства — участники СНГ вырабатывают единую позицию, прежде всего на площадке ООН, по выработке единых подходов в антитеррористической борьбе, отлаживают единые механизмы в сфере противодействия террористическим угрозам на пространстве Содружества, применяют меры по гармонизации национального законодательства с точки зрения выработки единых стандартов по противодействию терроризму с учетом соблюдения прав человека;

з) совершенствование правовой базы сотрудничества в противодействии терроризму, развитие и гармонизация законодательства государства в соответствии с принципами и нормами международного права.

Начиная с 1992 года государства — участники СНГ проводят целенаправленную единую политику по формированию правовой базы Содружества, а также гармонизации национального законодательства. Следует отметить, что еще во времена СССР, несмотря на единое политическое и экономическое пространство, каждая из республик имела собственное республиканское законодательство, в том числе и уголовное, которое имело определенные отличия с учетом национальных особенностей и традиций. В то же время в вопросах обеспечения безопасности страны нормы законодательства республик были едины, в том числе и в вопросах борьбы с терроризмом. Данная тенденция проявилась и в формировании национального законодательства государств — участников СНГ, в том числе антитеррористического. За последние годы страны Содружества создали серьезную нормативную правовую базу, опирающуюся на положения Глобальной контртеррористической стратегии ООН, конвенций ООН и резолюций Совета Безопасности ООН в данной сфере. Более того, исходя из положений Глобальной контртеррористической стратегии ООН, во всех государствах — участниках СНГ созданы координирующие органы по противодействию терроризму, запрещена деятельность отдельных международных террористических организаций, созданы органы финансовых разведок и т.д.

Необходимо отметить, что в рамках противодействия терроризму странами Содружества подписаны многочисленные соглашения, в том числе и отраслевые, направленные на предупреждение террористических актов. К ним прежде всего относятся соглашения по воздушному движению и железнодорожному сообщению, по обеспечению безопасности судоходства. Отдельные соглашения нацелены на решение задач по обеспечению взаимодействия при возникновении чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных с актами терроризма.

Большое внимание в сфере противодействия терроризму государства — участники СНГ уделяют формированию единых регламентов и стандартов, направленных на повышение антитеррористической устойчивости объектов экономики, транспорта, связи и финансовой системы.

Важнейшим элементом в обеспечении антитеррористической устойчивости является сохранение на пространстве Содружества единой системы госрезерва, предназначенной для действий в кризисных ситуациях, в том числе террористического характера.

Благодаря совместным усилиям, на пространстве СНГ решена задача по подготовке сотрудников антитеррористических подразделений.

Помимо общих задач по формированию нормативной базы Содружества, закрепляющих основные направления сотрудничества, в рамках СНГ отработаны нормативные документы, позволяющие организовывать розыск преступников, обмениваться информацией в сфере противодействия терроризму. Важной вехой в рамках совершенствования нормативной базы Содружества является разработка Соглашения о порядке создания и деятельности совместных следственно-оперативных групп на территориях государств — участников Содружества Независимых Государств, Соглашения государств — участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве в материально-техническом обеспечении компетентных органов, осуществляющих борьбу с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма.

Дальнейшее совершенствование нормативной базы государств — участников СНГ может быть направлено на гармонизацию национального законодательства, в том числе с учетом модельных законов, развитие отраслевого законодательства в области безопасности, в том числе пограничной, транспорта, связи, включая проблему информационной безопасности, и т.д. Важным в рамках международного сотрудничества в данной области будет являться совершенствование нормативной базы АТЦ СНГ, соответствующих других специализированных структур Содружества.

Необходимым условием для противодействия терроризму станет совершенствование нормативной базы, обеспечивающей совместную оперативно-разыскную деятельность, в том числе с использованием последних достижений науки и техники, создание новейших специализированных информационно-поисковых систем и т.д.;

и) повышение эффективности взаимодействия государственных органов по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию преступлений террористического характера, выявлению и пресечению деятельности организаций и физических лиц, причастных к осуществлению террористической деятельности, а также по борьбе с финансированием терроризма.

Практической стороной международного сотрудничества в области противодействия терроризму является совместная работа компетентных органов государств — участников СНГ, направленная на выявление, пресечение деятельности террористических организаций. Компетентные органы стран Содружества как на основе многосторонних, так и двусторонних соглашений ведут работу по межгосударственному розыску лиц, причастных к террористической деятельности, проводят совместные оперативно-разыскные мероприятия, осуществляют целенаправленный обмен информацией. Важным направлением в совместной деятельности стало проведение совместных операций, в том числе в приграничных областях, на транспортных потоках. К ним привлекаются не только правоохранительные органы стран Содружества, но и ведомства несилового блока. В последние годы для решения совместных задач государства — участники СНГ все чаще используют возможности международных правоохранительных структур, в том числе Интерпола, Европола, Региональной антитеррористической структуры Шанхайской организации сотрудничества.

Ведущую роль в координации деятельности компетентных органов стран Содружества играет постоянно действующий орган в сфере противодействия терроризму — Антитеррористический центр государств — участников СНГ.