D. Гражданский кодекс Швейцарии
Статья 684Постановление ЕСПЧ от 26.08.1997
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Статья 684. Постановление ЕСПЧ от 26.08.1997. 22110/93. 26.08.1997. https://bukva.ai/docs/postanovlenie-2211093/statya-684
«1. При осуществлении своих прав собственник обязан, особенно при проведении работ, связанных с промышленной эксплуатацией, воздерживаться от любых злоупотреблений в ущерб собственности других лиц.»
2. Выбросы дыма или сажи, вредные испарения, шумы, колебания, наносящие вред и превышающие допустимые пределы, которые обязаны соблюдать соседи с учетом местных устоев, положения и характера недвижимого имущества, запрещены».
E. Федеральный закон об экспроприации
17. В соответствии со статьей 1 Федерального закона об экспроприации от 20 июня 1930 г. экспроприация может быть осуществлена «для работ, которые проводятся в интересах Конфедерации или значительной части страны, а также в других целях, представляющих общественный интерес, признанных федеральным законодательством».
В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона «объектом экспроприации могут явиться реальные права, относящиеся к недвижимому имуществу, права, следующие из положений о земельной собственности в области отношений между соседями, кроме того, личные права арендаторов или фермеров недвижимого имущества, подлежащего экспроприации».
18. В отношении этого последнего положения Федеральный суд Швейцарии постановил:
«Действия, основанные на статьях 679, 684 — 686 [Гражданского кодекса Швейцарии]... относятся к правам, которые могут быть экспроприированы по смыслу статьи 5... Если выбросы или другие предположительно неблагоприятные последствия происходят от сооружения, в соответствии с применимым законодательством, имеющего общественный интерес, в отношении которого прибегли к экспроприации земли, или являются последствием использования такого сооружения в соответствии с его назначением, иски частных лиц, направленные на прекращение нарушения или возмещение вреда, не могут быть удовлетворены. Требование о возмещении вреда в связи с экспроприацией заменяет в этом случае иск частного лица, и оно должно быть представлено судье, определяющему размер компенсации при экспроприации имущества, который обладает правом выносить решение не только о возмещении вреда, но также о наличии права... Отказ органа, осуществляющего экспроприацию, инициировать разбирательство может быть обжалован во второй инстанции путем подачи административной жалобы в Федеральный суд...» (ATF, vol. 116 Ib, p. 253).
В другом своем Постановлении Федеральный суд Швейцарии отметил:
«В соответствии со статьей 5... права, предусмотренные в положениях о земельной собственности в области отношений между соседями, могут явиться объектом экспроприации и быть приостановлены или ограничены временно или окончательно при соблюдении принципа соразмерности...» (ATF, vol. 119 Ib, p. 341).
19. Статья 5 Закона действует в отношении лиц, которые проживают вблизи крайне оживленных национальных дорог и опасаются причинения вреда, вызванного выхлопными газами (ATF, vol. 118 Ib, p. 205). В соответствии с практикой Федерального суда Швейцарии возмещение вреда предоставляется, если негативное влияние не являлось предвиденным, повлекло значительный вред и владелец сильно пострадал от него (loc. cit., p. 205). Для того чтобы оценить предсказуемость негативного влияния, следует определить, мог ли собственник разумно знать о близости такого отрицательного фактора в то время, когда ему было передано владение имуществом (ATF, vol. 111 Ib, p. 234).
20. В своей жалобе (N 22110/93) от 14 июня 1993 г., поданной в Европейскую комиссию, заявители утверждали о нарушении пункта 1 статьи 6 Конвенции: они не имели доступа к «суду» по смыслу этого положения, и разбирательство в Федеральном Совете не являлось справедливым. Кроме того, они жаловались на нарушение статьи 13 Конвенции, поскольку они не располагали эффективным средством правовой защиты, которое позволило бы им обратиться в национальный суд с жалобой о нарушении статей 2 и 8 Конвенции.
21. 18 октября 1995 г. Европейская комиссия объявила жалобу приемлемой для рассмотрения по существу. В своем Докладе от 18 апреля 1996 г. (статья 31 Конвенции) она пришла к выводу, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции (шестнадцатью голосами против двенадцати) и что не возникает отдельного вопроса на основании статьи 13 Конвенции (двадцатью семью голосами против одного).
22. В заключении своего меморандума власти Швейцарии предложили Европейскому суду «установить, что Швейцария не нарушила Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод по фактам, которые явились основанием для жалобы, поданной заявителем Бальмер-Шафрот и девятью другими заявителями против Швейцарии».
23. В своем меморандуме заявители просили Европейский суд установить нарушение статей 6 и 13 Конвенции и предоставить Швейцарии возможность исправить это нарушение путем пересмотра дела.
24. В своем первом предварительном возражении власти Швейцарии не согласились с тем, что заявители обладали статусом жертв, считая, что последствия предполагаемых нарушений являются слишком отдаленными для того, чтобы непосредственно сказаться на их личном положении.
25. Европейский суд отметил, что в связи с Решением о неприемлемости, вынесенным 4 декабря 1995 г. Европейской комиссией по делу «Ноэль Нарвии Тауира и другие против Франции» ({Noel} Narvii Tauira and others v. France) (жалоба № 28204/95, Decisions and Reports 83-A, pp. 112 и следующие) 29 февраля 1996 г. власти Швейцарии предложили (безуспешно) Европейской комиссии применить в данном деле статью 29 Конвенции ввиду отсутствия у заявителей статуса жертв. Следовательно, Европейский суд может рассмотреть предварительное возражение, о котором идет речь.
26. В соответствии со сложившейся прецедентной практикой Европейского суда «жертвой» по смыслу статьи 25 Конвенции является лицо, непосредственно затронутое рассматриваемым действием или бездействием, при этом наличие нарушения требований Конвенции возможно даже при отсутствии вреда, который имеет значение только при применении статьи 50 Конвенции (см. среди многих прочих прецедентов Постановление Европейского суда по делу «Амюур против Франции» (Amuur v. France) от 25 июня 1996 г., Reports of Judgments and Decisions 1996-III, p. 846, § 36).
В настоящем деле то обстоятельство, что возражения, которые заявители намеревались рассмотреть в суде, были объявлены приемлемыми Федеральным Советом Швейцарии (см. выше § 11), свидетельствует, что они могут считаться жертвами. Таким образом, предварительные возражения властей Швейцарии должны быть отклонены.
27. Заявители утверждали о нарушении пункта 1 статьи 6 Конвенции, который в части, применимой к настоящему делу, гласит:
«Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях... имеет право на справедливое... разбирательство дела... судом...».
Поскольку только Федеральный Совет Швейцарии имеет право рассматривать заявление о продлении разрешения на эксплуатацию электростанции Мюлеберг ({Muhleberg}), заявители не смогли получить решение суда о правах, на которые они ссылались при обжаловании этого продления.
Европейская комиссия по существу согласилась с этим доводом, в то время как власти Швейцарии не согласились с ним.
A. Предварительные возражения властей Швейцарии о неисчерпании внутригосударственных средств правовой защиты
28. Власти Швейцарии выдвинули предварительные возражения о неисчерпании внутригосударственных средств правовой защиты. Заявители не воспользовались некоторыми средствами правовой защиты, которые могли привести суд к вынесению решения в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Конвенции по их жалобам.
29. Принимая во внимание свой вывод о применимости пункта 1 статьи 6 Конвенции (см. ниже § 40), Европейский суд не счел необходимым высказываться по этому вопросу.
B. Применимость пункта 1 статьи 6 Конвенции
30. Власти Швейцарии утверждали, что пункт 1 статьи 6 Конвенции неприменим в настоящем деле: поскольку заявители жаловались на нарушение физической неприкосновенности, поданные ими жалобы не относятся к «гражданским правам и обязанностям» по смыслу этого положения.
31. Заявители напомнили, что в Федеральном Совете Швейцарии они выступали в качестве стороны и в этом качестве обладали теми же правами, что и эксплуатирующая компания. В ходе оспариваемого разбирательства обсуждались их имущественные интересы, которые, таким образом, очевидно, относятся к пункту 1 статьи 6 Конвенции.
32. В соответствии с устоявшейся практикой Европейского суда для того, чтобы пункт 1 статьи 6 Конвенции был применим в своем «гражданском» аспекте, необходимо, чтобы «спор» (dispute (англ.), contestation (франц.)) о «праве», о котором можно утверждать, по крайней мере, на доказуемых основаниях, был признан в национальном праве. Речь должна идти о реальном и обоснованном «споре»; он также может касаться наличия права, как и его объема или условий осуществления. Исход разбирательства должен быть непосредственно определяющим для рассматриваемого права. Европейский суд неоднократно устанавливал, что тонкой связи или отдаленных последствий не достаточно для того, чтобы был применим пункт 1 статьи 6 Конвенции (см. Постановление Европейского суда по делу «Ле Конт, Ван Левен и де Мейере против Бельгии» (Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium) от 23 июня 1981 г., Series A, № 43, p. 21, § 47; Постановление Европейского суда по делу «Файед против Соединенного Королевства» (Fayed v. the United Kingdom) от 21 сентября 1994 г., Series A, № 294-B, p. 46, § 56; и Постановление Европейского суда по делу «Массон и Ван Зон против Нидерландов» (Masson and Van Zon v. the Netherlands) от 28 сентября 1995 г., Series A, № 327-A, p. 17, § 44).
33. Прежде всего Европейский суд отметил, что в возражении от 4 марта 1991 г. отмечается, что заявители оспорили заявление о продлении разрешения на эксплуатацию в связи с тем, что продолжение эксплуатации создает, по их мнению, опасность для жизни и здоровья населения, проживающего на близлежащих территориях, к которому относятся и заявители. Ни на одной стадии оспариваемого разбирательства они не утверждали, что им был причинен экономический или другой вред, возмещение которого они намеревались требовать (см. выше § 9). Правом, на которое ссылались заявители в Федеральном Совете Швейцарии, является право на получение адекватной защиты их физической неприкосновенности от рисков, вызванных в связи с использованием атомной энергии.
34. Европейский суд счел, что это право признано в швейцарском праве, как это следует, в частности, из части 1 статьи 5 Закона об атомной энергии, — на который как заявители, так и Федеральный Совет Швейцарии прямо ссылались — и из закрепленного в Конституции Швейцарии права на жизнь, которому Федеральный Совет Швейцарии посвятил некоторые части своего Решения (см. выше § 9, 11 и 12).
35. Тем не менее, для властей Швейцарии, которые ссылались на Постановление Европейского суда «Ван Марле и другие против Нидерландов» (Van Marle and Others v. the Netherlands) от 26 июня 1986 г. (Series A, № 101), рассматриваемое право не могло являться предметом «реального и обоснованного спора», поскольку не поддавалось судебному контролю. Во-первых, Решение Федерального Совета Швейцарии ясно свидетельствует, что спор едва ли носил правовой характер, а, напротив, имел в высшей степени технический характер. Во-вторых, даже если предположить, что суды могли располагать сведениями и необходимым временем для его рассмотрения, остается, по меньшей мере, моральная и политическая ответственность решения, принятие которого возлагается только на политическую власть, как это было, например, в случае ядерного моратория, принятого 23 сентября 1990 г. народом и законодательной властью Швейцарии. Вот почему разбирательство, о котором идет речь в данном деле, проходило в Федеральном Совете Швейцарии. Если любое решение, которое может показывать потенциальные последствия для имущественных интересов лица, должно быть принято в последней инстанции судом, политические и демократические обсуждения теряют всякое значение.
36. По мнению заявителей, судебный контроль за специальными вопросами является частью обычных задач, стоящих ежедневно перед правосудием в области сооружений, окружающей среды или участков, связанных с вредным производством. В подобном случае суду следует прибегнуть к помощи беспристрастного эксперта для того, чтобы оценить, является ли риск неизбежным или, в противном случае, можно ли его избежать либо, по меньшей мере, сократить путем применения соответствующих специальных мер.
37. Европейский суд отметил, что возражение от 4 марта 1991 г. было подано против заявления о продлении разрешения на эксплуатацию электростанции Мюлеберг. Если, как это отметили власти Швейцарии, решение, принятое в связи с этим, обязательно должно основываться на заключениях, представляющих большую техническую сложность — которое, однако, не является препятствием для применения статьи 6 Конвенции — они должны только дать возможность Федеральному Совету Швейцарии подтвердить соблюдение условий, которые закон предусматривает для предоставления запрашиваемого продления.
Таким образом, Федеральный Совет Швейцарии выполнил свою задачу. Так, в пункте 2 его Решения от 14 декабря 1992 г., посвященном условиям предоставления рассматриваемого разрешения, Федеральный Совет Швейцарии напомнил причины, которые в соответствии со статьей 5 Закона об атомной энергии (см. выше § 12) могли служить основанием для того, чтобы подтвердить отказ в разрешении на эксплуатацию или ограничение его условиями; затем он уточнил, что податель запроса, который удовлетворил всем предусмотренным законодательством условиям, имел право на получение запрашиваемого разрешения на эксплуатацию (см. выше § 11). В пункте 4 своего Решения о продлении эксплуатации электростанции он объявил, что должен одновременно рассмотреть обоснованность целей и требований, выдвинутых в возражениях, и соблюдение технических условий, которым должно удовлетворять заявление о продлении эксплуатации. Поскольку оно было направлено на то, чтобы утвердить соблюдение предусмотренных законом условий, Решение Федерального Совета Швейцарии, таким образом, больше приближалось к судебному акту, чем к общеполитическому решению, такому, как ядерный мораторий 1990 года.
38. Что касается реального и обоснованного характера спора, то он не вызывает сомнений с учетом вышеизложенных соображений и того факта, что Федеральный Совет Швейцарии объявил жалобу заявителей приемлемой.
39. Следовательно, остается выяснить, являлся ли исход оспариваемого разбирательства определяющим для права, на котором настаивали заявители, в частности, была ли достаточно тесной связь между Решением Федерального Совета Швейцарии и правом заявителей на защиту их физической неприкосновенности и не являлась ли эта связь слишком тонкой и отдаленной для того, чтобы был применим пункт 1 статьи 6 Конвенции.
40. В связи с этим Европейский суд напомнил, что в своих возражениях заявители предложили Федеральному Совету Швейцарии отклонить заявление о продлении разрешения на эксплуатацию на том основании, что, по их мнению, электростанция Мюлеберг имела серьезные и неисправимые недостатки конструкции, что она не соответствовала современным нормам безопасности, и что в связи с ее состоянием риск несчастных случаев превышает обычный (см. выше § 9). Они пытались доказать технические недостатки и необходимость любыми способами уменьшить опасность, которую они вызывали для населения и окружающей среды в целом. Однако, тем не менее, они не установили непосредственную связь между условиями эксплуатации электростанции, которые ставили под сомнение, и их правом на защиту физической неприкосновенности, не доказав, что в связи с функционированием электростанции Мюлеберг они лично находились не только под серьезной, но также определенной и неизбежной угрозой. При отсутствии подобного установления последствия для населения мер, решение о которых мог принять Федеральный Совет Швейцарии в данном случае, остаются, таким образом, гипотетическими. Следовательно, ни опасность, ни средства их устранения не достигают такого уровня вероятности, который делает исход спора непосредственно определяющим по смыслу устоявшейся практики Европейского суда для права, на которое ссылались заявители. Европейский суд действительно счел, что связь между Решением Федерального Совета Швейцарии и правом, на которое ссылались заявители, являлась тонкой и отдаленной.
Следовательно, пункт 1 статьи 6 Конвенции неприменим в настоящем деле.
41. По мнению заявителей, отсутствие доступа к суду также противоречило статье 13 Конвенции, которая гласит:
«Каждый, чьи права и свободы, признанные в настоящей Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве».
42. Установив, что статья 6 Конвенции неприменима в настоящем деле (см. выше § 40), Европейский суд пришел к такому же выводу в отношении статьи 13 Конвенции.
-
единогласно отклонил предварительные возражения властей Швейцарии об отсутствии у заявителей статуса жертвы;
-
единогласно постановил, что нет необходимости рассматривать предварительные возражения властей Швейцарии о неисчерпании заявителями внутригосударственных средств защиты;
-
постановил двенадцатью голосами против восьми, что пункт 1 статьи 6 Конвенции неприменим в настоящем деле;
-
постановил двенадцатью голосами против восьми, что статья 13 Конвенции неприменима в настоящем деле.
Совершено на английском и французском языках и оглашено на открытом слушании во Дворце прав человека в г. Страсбурге 26 августа 1997 г.
В соответствии с пунктом 2 статьи 51 Конвенции и пунктом 2 правила 53 Регламента B Суда к настоящему Постановлению прилагаются следующие особые мнения:
a) особое мнение судьи Л.-Э. Петтити, к которому присоединились судьи Ф. Гюльчюклю, Б. Уолш, К. Руссо, Н. Валтикос, А. Лопес Роша и П. Ямбрек;
b) особое мнение судьи И. Фуагеля.
Я присоединился к мнению меньшинства о применимости статьи 6 Конвенции и пришел к выводу о наличии нарушения этой статьи, которое представляется очевидным с учетом устоявшейся практики Европейского суда.
Европейский суд всегда считал, что в делах, в которых затрагиваются или оспариваются права лица, нуждающегося в защите для того, чтобы избежать опасности или вреда, любое лицо, являющееся жертвой или потенциальной жертвой, должно иметь право воспользоваться эффективным средством правовой защиты в независимом и беспристрастном суде. Мотивация большинства, описанная в § 40, ограничивается следующим утверждением:
«...[Заявители] не установили непосредственную связь между условиями эксплуатации электростанции, которые ставили под сомнение, и их правом на защиту физической неприкосновенности, не доказав, что в связи с функционированием электростанции Мюлеберг они лично находились не только под серьезной, но также определенной и неизбежной угрозой. При отсутствии подобного установления последствия для населения мер, решение о которых мог принять Федеральный Совет Швейцарии в данном случае, остаются, таким образом, гипотетическими. Следовательно, ни опасность, ни средства их устранения не достигают такого уровня вероятности, который делает исход спора непосредственно определяющим по смыслу устоявшейся практики Европейского суда для права, на которое ссылались заявители. Европейский суд действительно счел, что связь между Решением Федерального Совета Швейцарии и правом, на которое ссылались заявители, являлась тонкой и отдаленной».
В настоящем деле речь идет об опасности, которая может исходить от недостатка контроля за мерами безопасности, предусмотренными техническими требованиями частноправовой сделки, относящейся в данном случае к продлению разрешения на эксплуатацию атомной электростанции, области повышенной опасности, не ограниченной национальными границами, и области постоянной опасности, если вспомнить, что в 1997 году на Западе еще имели место последствия Чернобыльской аварии.
Жалоба заявителей затрагивала не «правительственный документ», которым Федеральный Совет Швейцарской Конфедерации избрал проведение атомной политики, а отсутствие средства правовой защиты в отношении условий эксплуатации с точки зрения безопасности в случае продления разрешения на эксплуатацию.
При изучении прецедентной практики в отношении статьи 6 Конвенции <*> всегда подчеркивалось, что:
<*> См. в частности М.-А. Эссен, Практика в отношении статьи 6 Конвенции (M.-A. Eissen, Jurisprudence relative {a} l'article 6 de la Convention) Council of Europe, Strasbourg, 1985; Ж.-К. Сойер и М. де Сальвиа, «Статья 6» в книге Деко, Амбер и Петтити, Толкование статьи за статьей Европейской конвенции о защите прав человека (J.-C. Soyer and M. de Salvia, «Article 6», in. Decaux, Imbert and Pettiti (eds.), Commentaire article par article de la Convention {europeenne} des Droits de l'Homme), Economica, Paris, 1995).
-
если затрагиваемое право касается аспекта, определяющего спор и его последствия, статья 6 Конвенции применима;
-
ее применимость влечет за собой необходимость доступа к правосудию для того, чтобы воспользоваться соответствующим средством правовой защиты в судебных органах, и необходимость того, чтобы это средство являлось эффективным;
-
органы исполнительной власти государства не являются судебными органами и не являются независимым и беспристрастным судом, административным или общей юрисдикции.
Большинство каким-то образом упустило первый, второй и третий пункты и даже не объяснило, почему связь являлась слишком тонкой или гипотетической и почему заявители должны были доказать a priori непосредственно угрожающую опасность.
Не являлось предметом спора, что Федеральный Совет Швейцарии является «правительственным органом исполнительной власти», а не судом. Даже Федеральный Совет Швейцарии не счел, что связь являлась слишком тонкой.
Не являлось предметом спора то, что в своем меморандуме заявители указывали на опасность, влекущую за собой материальный ущерб и моральный вред. Можно, в частности, прочитать:
«Для того чтобы преодолеть последствия мелких или крупных аварий, власти в качестве превентивной меры распространили таблетки на основе йода среди населения, проживающего в близлежащей зоне, то есть в возможно ограниченной зоне № 1, к которой относятся заявители. Употребив немедленно эти таблетки в случае тревоги, лица, непосредственно подвергнутые опасности, могут таким образом уменьшить на период их эвакуации дозы радиоактивного излучения, полученного при вдыхании (эффект блокады). Населению, проживающему в более отдаленных районах от атомной электростанции, эти таблетки на основе йода раздавались только в случае аварии, поскольку власти сочли, что в случае мелкой или крупной аварии они располагают достаточным временем, чтобы распространить таблетки среди оставшейся части населения. Это со всей очевидностью показывает, что предусматривается возможность сценария аварий, которые касаются только населения, проживающего вблизи атомной электростанции. В случае крупной аварии на атомной электростанции эта мера позволит провести немедленную эвакуацию лиц, проживающих в непосредственной близости от электростанции. В том и другом случаях последние в большей степени подвержены опасности, чем остальная часть населения: риск обнаруживается более быстро, срок оповещения о тревоге является более коротким, эвакуация граждан должна начаться раньше и пройти быстрее и т.д.».
Заявители даже не смогли установить в суде размеры опасности и риск, который она представляет для них.
Известно, что для того, чтобы статья 6 Конвенции была применима, заявитель не должен вначале доказать наличие риска и его последствий; достаточно, чтобы спор был реальным и обоснованным и чтобы существовала вероятность опасности причинения вреда. Для установления нарушения может быть достаточно доказательства связи и возможной опасности (см. Постановление Европейского суда по делу «Класс и другие против Германии» (Klass and Others v. Germany) от 6 сентября 1978 г., Series A, № 28, в отношении квалификации возможной жертвы). Как в отношении применения, так и в отношении наличия реального, эффективного и доступного средства правовой защиты, Европейский суд всегда давал заключение по этому пункту, даже в спорах, затрагивающих интересы несовершеннолетних, предоставляющих таким образом возможность проверки решения независимого и беспристрастного суда, который удовлетворяет требованиям статьи 6 Конвенции. Граждане имеют право воспользоваться достаточным судебным контролем.
Большинство не провело различия между правительственным документом (формулировка, которая была использована большинством не явно, а имплицитно), политическим решением об использовании атомной энергии и решениями о концессиях, частноправовых сделках и спецификации, которые не являются суверенными признаками государства и не могут находиться вне судебного контроля. Что применимо к контролю за горными выработками, автомагистралями, центрами уничтожения отходов, еще более применимо к атомной энергии и эксплуатации электростанций, которые должны отвечать требованиям безопасности. Если существует область, в которой нельзя слепо доверять исполнительной власти, то это — область атомной энергии, поскольку государственные интересы, требования власти, затрагиваемые интересы, лоббистское давление проявляются здесь больше, чем в других областях. Исполнительная власть государства не может быть «вне подозрений». Джордж Вашингтон говорил: «Правительство, как огонь, является опасным слугой и страшным повелителем». В прошлом (в 1939 — 1945 годах), как и в настоящее время, слишком хорошо известны слабости, на которые были способны администрации или предприниматели, игнорируя права людей. Вот почему Европейская конвенция требует для защиты демократий осуществлять контроль за административными действиями, которые могут повлечь за собой злоупотребления во вред людям.
Право на эффективное средство правовой защиты было признано для каждого, кто утверждал о нарушении прав, гарантированных Конвенцией, если это утверждение являлось обоснованным <*>. Безусловно, государство обладает полной свободой усмотрения для того, чтобы создать систему средств правовой защиты, условий для проведения публичных расследований, вмешательства поселений, органов местного самоуправления, жителей, проживающих поблизости, однако вся полнота контроля не может быть оставлена только исполнительной власти. Судебная власть должна иметь возможность оценить соответствие предприятий техническим требованиям.
<*> См., в частности, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Класс и другие против Германии»; Постановление Европейского суда по делу «Бойл и Райс против Соединенного Королевства» (Boyle and Rice v. the United Kingdom) от 27 апреля 1988 г., Series A, № 131; Постановление Европейского суда по делу «Платтформ „Эрцте фюр дас Лебен“ против Австрии» (Plattform «{Arzte fur} das Leben» v. Austria) от 21 июня 1988 г., Series A, № 139; и Постановление Европейского суда по делу «Катикаридис и другие против Греции» (Katikaridis and Others v. Greece) от 15 ноября 1996 г., Reports of Judgments and Decisions 1996-V.
Сложившаяся прецедентная практика Европейского суда в отношении определяющего характера исхода разбирательства по гражданским правам является однородной и постоянной (см., в частности, упомянутое исследование М.-А. Эссена, Постановление Европейского суда по делу «Бентем против Нидерландов» (Benthem v. the Netherlands) от 23 октября 1985 г., Series A, № 97; Постановление Европейского суда по делу «Пудас против Швеции» (Pudas v. Sweden) от 27 октября 1987 г., Series A, № 125-A; Постановление Европейского суда по делу «Боден против Швеции» ({Boden} v. Sweden) от 27 октября 1987 г., Series A, № 125-B; Постановление Европейского суда по делу «Зандер против Швеции» (Zander v. Sweden) от 25 ноября 1993 г., Series A, № 279-B; Постановление Европейского суда по делу «Файед против Соединенного Королевства» (Fayed v. the United Kingdom) от 21 сентября 1994 г., Series A, № 294-B; и Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Зюссманн против Германии» ({Sussmann} v. Germany) от 16 сентября 1996 г., Reports of Judgments and Decisions 1996-IV; а также классические формулировки «исход спора является прямо определяющим для прав...», «заявитель мог утверждать правдоподобно и обоснованно...», «возражения заявителя, поданные против властей, явились причиной спора в отношении одного из гражданских прав...»).
Кроме того, речь идет только о простых спорах, касавшихся разрешения на строительство, предоставления лицензий и условий их осуществления и контроля, не сравнимых с проблемой угрозы аварий на атомных электростанциях.
Вспомним лживые официальные сообщения правительств некоторых государств, сделанные после аварий, произошедших на электростанциях, для того, чтобы приуменьшить масштаб и опасность заражения, грозившие физической неприкосновенности <*>.
<*> В. Маурутц, Контр-эксперты атомной энергии (V. Maurutz, Les contre-experts du {nucleaire}), газета «Ле Монд» (Le Monde), 19 июня 1997 г.
Даже если в данном случае угроза таких ошибок не была a priori установлена, тем не менее, Федеральный Совет Швейцарии не может рассматриваться как независимый и беспристрастный суд, его нельзя приравнивать к «высшему административному суду».
Большинство совершенно недооценило развитие международных институтов и международного общественного права для того, чтобы обеспечить защиту лиц и имущества, как это следует из документов Европейского Союза и Совета Европы об окружающей среде, Декларации Рио (Декларация по окружающей среде и развитию была принята на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в июне 1992 года), документы ЮНЕСКО, выработки принципов предосторожности <*> и защиты общего имущества. Резолюция № 840 Организации Объединенных Наций о злоупотреблениях властью от 3 ноября 1985 г. была принята с той же целью. В отношении защиты лиц в области окружающей среды и предприятий, создающих риски необеспеченности для населения, эти принципы настоятельно необходимы для всех государств.
<*> М. Дежан-Пон, Право человека на окружающую среду и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. В память о Марке-Андре Эссене. ({M. Dejeant-Pons}, Le droit de l'homme {a} l'environnement et la Convention {europeenne} de sauvegarde des droits de l'homme et des {libertes} fondamentales, Liber amicorum {Marc-Andre} Eissen), 1995, pp. 79 и следующие; К. Лепаж Жешуа, Влияние Конвенции и Европейского суда по правам человека на развитие права на окружающую среду (C. Lepage Jessua, L'impact de la Convention et de la Cour {europeennes} des Droits de l'Homme sur {l'evolution} du droit de l'environnement), Доклад, представленный в Комиссию Европейских сообществ.
Нельзя согласиться с формулировкой большинства, в соответствии с которой Решение Федерального Совета «больше приближалось к судебному акту, чем к общеполитическому решению» (см. § 37 Постановления). По своей природе Федеральный Совет Швейцарии не является судом по смыслу Конвенции.
Оценка Европейского суда о так называемой тонкости связи или об отсутствии неизбежной опасности не является, по моему мнению, обоснованной. Нужно ли ожидать, чтобы население подверглось излучению, чтобы иметь возможность требовать реализации права на средство правовой защиты?
Как и другие международные институты, Совет Европы в Конвенции о гражданской ответственности за ущерб в результате деятельности, опасной для окружающей среды, сделал акцент на особой опасности, которую представляют собой некоторые предприятия, которые следует предохранять новыми мерами международного права и осуществлением эффективных средств правовой защиты.
В упомянутом исследовании Лепаж Жешуа (бывшая министр по вопросам окружающей среды) отмечены те же требования, точно основанные на устоявшейся практике Европейского суда и подкрепляющие ее значительным библиографическим перечнем и списком специальных документов Европейского Парламента (см. pp. 85 — 86 Доклада). Меньшинство было внимательно к этому теоретическому «своду», который подкрепил его точку зрения на нарушение статьи 6 Конвенции (см. документ Европейского суда (97) 269).
Оценив значение довода заявителей, касающегося обращения во французские административные суды швейцарских поселений (см. документ Европейского суда (97) 201), власти Швейцарии в своих возражениях пытались утверждать, что контроль Государственного Совета Франции ограничивается только контролем за соблюдением судебной процедуры без какой-либо связи с существом дела. Напротив, административный суд осуществляет в этом вопросе контроль, равноценный судебным спорам о восстановлении прав, нарушенных действиями административных органов; при подаче жалобы на превышение полномочий контроль осуществляется также и по существу дела (см. Постановление Ассамблеи Государственного Совета Франции от 27 марта 1997 г.). Даже Постановление по делу «Крей-Мальвиль» (Creys-Malville) от 28 февраля 1997 г., упомянутое властями Швейцарии (как и Постановление 1991 года, в котором была принята во внимание экспертиза условий безопасности), действует в рамках изменения назначения, предусмотренного властями (исследовательский центр), и, таким образом, вопреки доводу властей Швейцарии, за процедурным вопросом кроется вопрос существа дела, а именно вопрос о функционировании электростанции.
Установление применимости и нарушения, по моему мнению, тем более необходимо, что европейское сравнительное право демонстрирует, что национальные правопорядки государств-членов включают в себя множество механизмов использования средств правовой защиты для того, чтобы вести подобные споры (Бельгия, Франция, Италия, Испания, Австрия, Германия и т.д.).
В некоторых делах жалобы в судебные или административные органы, вплоть до высшего административного суда, приводят даже к закрытию теплоэлектростанций (Австрия) или отказу возобновления деятельности (Франция, дело «Суперфеникс» ({Superphenix})).
Можно сказать, что национальные европейские правовые системы доводят «стандартную» судебную защиту до очень высокого уровня и что «стандартная» система защиты Европейской конвенции о защите прав человека не должна быть слабее.
В отношении статьи 13 Конвенции большинство ограничилось тем, что отметило следующее: «Установив, что статья 6 Конвенции неприменима в настоящем деле..., Европейский суд пришел к такому же выводу в отношении статьи 13 Конвенции» (см. § 42 Постановления).
Однако мотивация большинства, касающаяся статьи 6 Конвенции, не может быть спроецирована на статью 13 Конвенции.
В любом случае Европейский суд должен, по моему мнению, обеспечить эффективное действие статьи 13 Конвенции, принимая во внимание одновременно нарушение статьи 6 и отсутствие средства правовой защиты по смыслу Конвенции и статьи 13. Таким образом, я также проголосовал за применимость этой статьи.
Дело «Бальмер-Шафрот и другие против Швейцарии» не является единичным. Рассмотрение дела в Европейском суде, несомненно, дает повод для развития уже существующей широкой практики в этой области.
Как и мои коллеги, оставшиеся в меньшинстве, я предпочел бы, чтобы это Постановление Европейского суда способствовало развитию международного права в данной области в целях защиты лиц, укрепив «принцип предосторожности» и потребовав создания судебных средств правовой защиты для защиты прав лиц от неосмотрительных действий властей.
В принципе, я присоединяюсь к особому мнению судьи Л.-Э. Петтити. Вместе с тем, я хотел бы остановиться на следующем моменте, который объясняет, почему я голосовал вместе с меньшинством.
Большинство не провело никакого различия между, с одной стороны, правительственным документом — политическим решением использовать атомную энергию и выдать или продлить разрешение на эксплуатацию в соответствии с законом — и, с другой стороны, вопросом о том, выполнило ли правительство условия и обязательства, предусмотренные законом и предоставляющие право выдать или продлить разрешение (см. § 12 Постановления).
Несмотря на то, что статья 6 Конвенции неприменима к вопросам, относящимся к суверенным полномочиям правительства, ничто ни в Конвенции, ни в практике Европейского суда не исключает судебный контроль за тем, выполнило ли правительство условия и обязанности, предусмотренные законом.
Я полагаю, что заявители ограничили свою жалобу о судебном контроле этим последним вопросом. В этом праве им было отказано, и я считаю, что имело место нарушение статьи 6 Конвенции.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF BALMER-SCHAFROTH AND OTHERS v. SWITZERLAND (67/1996/686/876)
<*> The present judgment is subject to editorial revision before its reproduction in final form in Reports of Judgments and Decisions 1997. These reports are obtainable from the publisher Carl Heymanns Verlag KG (Luxemburger Strasse 449, D-50939 {Koln}), who will also arrange for their distribution in association with the agents for certain countries as listed overleaf.
In the case of Balmer-Schafroth and Others v. Switzerland <*>,
<*> Note by the Registrar. The case is numbered 67/1996/686/876. The first number is the case's position on the list of cases referred to the Court in the relevant year (second number). The last two numbers indicate the case's position on the list of cases referred to the Court since its creation and on the list of the corresponding originating applications to the Commission.
The European Court of Human Rights, sitting, in accordance with Rule 53 of Rules of Court B <*>, as a Grand Chamber composed of the following judges:
<*> Note by the Registrar. Rules of Court B, which came into force on 2 October 1994, apply to all cases concerning States bound by Protocol No. 9.
and also of Mr H. Petzold, Registrar, and Mr P.J. Mahoney, Deputy Registrar,
Having deliberated in private on 22 February and 27 June 1997,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:
1. The case was referred to the Court by the Government of the Swiss Confederation («the Government») on 21 May 1996 and by the European Commission of Human Rights («the Commission») on 28 May 1996, within the three-month period laid down by Article 32 § 1 and Article 47 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention»). It originated in an application (No. 22110/93) against Switzerland lodged with the Commission under Article 25 on 14 June 1993 by ten Swiss nationals, Mrs Ursula Balmer-Schafroth, Mr Ueli Balmer-Schafroth, Mrs Luise {Baumann-Buchi}, Mrs Madeleine Pfander, Mr Daniel Pfander, Mrs Ursula Python-Hugener, Mr Gianni Python, Mrs Vreni Remund, Mrs Ursula Wanner and Mr Rainer Zur Linde.
The Government's application referred to Articles 32 and 48 of the Convention; the Commission's request referred to Articles 44 and 48 and to the declaration whereby Switzerland recognised the compulsory jurisdiction of the Court (Article 46). The object of the application and of the request was to obtain a decision as to whether the facts of the case disclosed a breach by the respondent State of its obligations under Articles 6 and 13 of the Convention.
2. On 7 June 1996 the applicants designated the lawyer who would represent them (Rule 31 of Rules of Court B).
3. The Chamber to be constituted included ex officio Mr L. Wildhaber, the elected judge of Swiss nationality (Article 43 of the Convention), and Mr R. Bernhardt, the Vice-President of the Court (Rule 21 § 4 (b)). On 10 June 1996, in the presence of the Registrar, the President of the Court, Mr R. Ryssdal, drew by lot the names of the other seven members, namely Mr {F. Golcuklu}, Mr B. Walsh, Mr I. Foighel, Mr A.N. Loizou, Mr A.B. Baka, Mr G. Mifsud Bonnici and Mr J. Makarczyk (Article 43 in fine of the Convention and Rule 21 § 5).
4. As President of the Chamber (Rule 21 § 6), Mr Bernhardt, acting through the Registrar, consulted the Agent of the Government, the applicants' lawyer and the Delegate of the Commission on the organisation of the proceedings (Rules 39 § 1 and 40). Pursuant to the order made in consequence, the Registrar received the Government's memorial on 15 November 1996 and the applicants' memorial on 18 November.
5. On 13 December 1996 the Chamber decided, in view, inter alia, of a request made by the Government in their memorial, to relinquish jurisdiction forthwith in favour of a Grand Chamber (Rule 53). In accordance with Rule 53 § 2 (a) and (b), the Grand Chamber included as ex officio members the President and the Vice-President of the Court (Mr Ryssdal and Mr Bernhardt) together with the full members and the three substitutes of the original Chamber, the latter being Mr K. Jungwiert, Mr N. Valticos and Mr E. Levits. On 20 January 1997 the names of the additional eight judges were drawn by lot by the President, in the presence of the Registrar, namely Mr L.-E. Pettiti, Mr C. Russo, Mr A. Spielmann, Sir John Freeland, Mr M.A. Lopes Rocha, Mr P. Jambrek, Mr {U. Lohmus} and Mr T. Pantiru. Mr Pantiru was unable to take part in the further consideration of the case (Rule 24 § 1).
6. In accordance with the President's decision, the hearing took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 20 February 1997. The Court had held a preparatory meeting beforehand. Before the hearing the applicants sent, with the Government's agreement, additional documentation to the Court.
There appeared before the Court:
Mr P. Boillat, Deputy Director, Head of the
International Affairs Division,
Federal Office of Justice, Agent,
Mr {F. Schurmann}, Head of the Human Rights
and Council of Europe Section,
Mr P. Koch, Legal Administrator, Legal Department,
Mr {T. Clement}, Legal Officer, Human Rights
and Council of Europe Section,
Federal Office of Justice, Advisers;
Mr R. Weibel, of the Berne Bar, Counsel.
The Court heard addresses by Mr Weitzel, Mr Weibel and Mr Boillat.
On 21 April 1997 the applicants forwarded a decision of the French Conseil d'Etat delivered on 28 February 1997 with their comments, to which the Government replied on 15 May 1997. In view of the fact that that decision, which was public, had been delivered after the hearing, the Court gave leave for it to be included in the case file.
7. The applicants live in the villages of Wilteroltigen, Deltigen and {Gummenen}, situated in containment zone No. 1 (Alarmzone 1) within a radius of between four and five kilometres from the nuclear power station at {Muhleberg} (Canton of Berne). They either own or rent their homes.
A. The application for an operating licence
8. On 9 November 1990 the company which had operated the power station since 1971, the Bernische Kraftwerke AG («the operating company»), applied to the Swiss Federal Council (the government) for an extension of its operating licence for an indefinite period and for permission to increase production by 10%. The application was published in the Official Gazette of 4 December 1990 together with a notice inviting persons satisfying the requirements laid down by section 48 of the Federal Administrative Proceedings Act (see paragraph 15 below) to file an objection.
9. More than 28,000 objections in all were sent to the Federal Energy Office, 21,000 of which came from Germany and Austria.
In their objection of 4 March 1991, to which several expert opinions were attached, the applicants requested the Federal Council to refuse an extension of the operating licence and to order the immediate and permanent closure of the nuclear power station. Relying in particular on section 5 (1) and (the former) section 10 (1) of the Nuclear Energy Act (see paragraph 12 below), they maintained that the power station did not meet current safety standards on account of serious and irremediable construction defects and that, owing to its condition, the risk of an accident occurring was greater than usual. In addition, they asked the authorities to obtain further data and in the meantime take certain provisional measures. With regard to the fact that under the applicable law the Federal Council would consider the application for an operating licence as an authority of both first and last instance, they pointed out that its decision could give rise to an application based on Article 6 § 1 of the Convention since it affected their civil rights.
10. On 3 September 1991 and 23 June 1992 the Federal Department of Transport, Communications and Energy rejected the requests for interim measures and for gathering the additional data.
B. The Federal Council's decision
11. On 14 December 1992 the Federal Council dismissed all the objections as being unfounded and, subject to compliance with various specified safeguards, granted an operating licence until 31 December 2002 and authorised a 10% increase in production. In its decision it relied on an expert report by the Central Office for Nuclear Safety, an independent report prepared at the request of the Federal Energy Office on the effects of the power station on the nearby river and opinions of the Nuclear Technology and Safety Measures Section of the Federal Energy Office, the Federal Commission for the Safety of Nuclear Power Installations and the cantonal authorities.
The Federal Council found firstly that the objectors living in containment zone No. 1 were entitled to take part in the proceedings, unlike the objectors who lived further away from the power station, mainly in Germany and Austria.
It then recapitulated the factors which, under section 5 of the Nuclear Energy Act (see paragraph 12 below), justified refusing an operating licence or granting it subject to conditions and stated that applicants who satisfied all the statutory requirements were entitled to an operating licence.
It went on to note that although power stations built twenty years earlier certainly no longer met current technical standards, they could nonetheless be maintained and modernised so that they could continue to operate quite safely. In order to satisfy itself that this was so in the instance under review, the Federal Council considered each of the objections in turn. It found them to be unfounded.
With regard to the complaint based on the right to life protected by the Constitution, the Federal Council drew attention to the position under the Federal Court's case-law, whereby only deliberate infringements could constitute a breach of that right. That did not apply to the operation of a nuclear power station, at least so long as appropriate technical and operating procedures were adopted to prevent such an infringement and so long as these could reasonably be considered to provide a level of protection comparable to that existing in other generally accepted technical installations.
A. The Federal Act on the Peaceful Use of Nuclear Energy
12. Under section 4 (1) (a) of the Federal Act of 23 December 1959 on the Peaceful Use of Nuclear Energy («the Nuclear Energy Act»), a licence from the Confederation is required for the construction and operation of nuclear installations and for any changes in the purpose, nature or scale of such installations. Section 5 (1) provides that a licence must be refused or granted subject to appropriate conditions or obligations if that is necessary in order, in particular, to protect people, the property of others or important rights. Section 6 provides that the Federal Council or a body designated by it decides licence applications. No appeal lies against its decisions.
13. Under the Federal Court's case-law, the safety of nuclear power stations can only be considered by the Confederation as part of its licensing procedures (Judgments of the Federal Court (ATF), vol. 119 Ia, p. 402).
B. The Federal Judicature Act
14. Section 97 of the Federal Judicature Act of 16 December 1943 provides that the Federal Court hears, as a final court of appeal, administrative-law appeals against decisions of the federal authorities. However, by section 99 (e), as worded at the material time, no appeal lay against the grant of a licence for technical installations to be brought into service.
15. Section 44 of the Federal Administrative Proceedings Act of 20 December 1968 lays down the principle that administrative decisions are appealable. By section 46, however, an appeal is inadmissible if it is made against a decision against which an administrative-law appeal lies to the Federal Court. Under section 48 (a) a person has locus standi to appeal if he is affected by the decision and has an interest worthy of protection in having the decision set aside or varied.
16. The relevant provisions of the Civil Code read as follows:
«Any person who sustains or is exposed to damage because an owner abuses his right may bring an action against that owner requiring him to restore the previous position or to take preventive measures, without prejudice to any damages.»
«1. When exercising their right, especially when carrying on industrial processes, owners are required to refrain from acting in a manner detrimental to neighbouring properties.»
2. The following, in particular, are prohibited: emissions of smoke or soot, offensive smells, noises, and vibrations which are harmful and exceed the limits of the tolerance which neighbours must show to each other having regard to local custom and the situation and type of the buildings.»
E. The Federal Expropriation Act
17. By virtue of section 1 of the Federal Expropriation Act of 20 June 1930, expropriations may be carried out «for the purposes of works that are in the interest of the Confederation or of a substantial area of the country and for any other public-interest aim recognised by federal law».
Section 5 (1) provides: «The following may be expropriated: rights in rem over land, rights arising from land ownership that concern relations between owners and occupiers of adjacent premises and the rights in personam of tenants or farmers of the property to be expropriated.»
18. With regard to the latter provision, the Federal Court has held:
«Actions brought under Articles 679 and 684 to 686 [of the Civil Code]... are included among the rights which may be expropriated under section 5... If the emissions or other allegedly adverse effects result from the construction, in accordance with the applicable law, of a building in the public interest for which land has been expropriated, or are the consequence of using the building for its intended purpose, no private-law action lies for the purpose of obtaining an injunction or compensation. A claim for compensation for expropriation replaces the cause of action under private law and must be made to the expropriations judge, who has jurisdiction not only to assess compensation but also to rule on whether the right... exists. An expropriating authority's refusal to commence proceedings may be challenged, at last instance, by means of an administrative-law appeal to the Federal Court.» (ATF, vol. 116 Ib, p. 253)
In another judgment the Federal Court held:
«By virtue of section 5..., rights arising from land ownership that concern relations between owners and occupiers of adjacent premises may be expropriated and be forfeited or restricted, temporarily or permanently, provided that the proportionality principle is complied with...» (ATF, vol. 119 Ib, p. 341).
19. Section 5 of the Act has applied in the case of people living near very busy main roads who were concerned about pollution from exhaust fumes (ATF, vol. 118 Ib, p. 205). Under the Federal Court's case-law, compensation is awarded if the nuisance was not foreseeable and resulted in substantial damage and if the owner suffered special loss (loc. cit., p. 205). In order to assess foreseeability, it is necessary to determine whether the owner could reasonably have known of the future nuisance when he became the owner of the property (ATF, vol. 111 Ib, p. 234).
20. In their application of 14 June 1993 to the Commission (No. 22110/93) the applicants alleged a violation of Article 6 § 1 of the Convention in that they had not had access to a «tribunal» within the meaning of that provision and that the procedure followed by the Federal Council had not been fair. They also alleged a breach of Article 13 in that they had not had an effective remedy enabling them to complain of a violation of Articles 2 and 8 before a national authority.
21. The Commission declared the application admissible on 18 October 1995. In its report of 18 April 1996 (Article 31), it expressed the opinion that there had been a violation of Article 6 § 1 (sixteen votes to twelve) and that no separate issue arose under Article 13 (twenty-seven votes to one). The full text of the Commission's opinion and of the three dissenting opinions contained in the report is reproduced as an annex to this judgment <*>.
<*> Note by the Registrar. For practical reasons this annex will appear only with the printed version of the judgment (in Reports of Judgments and Decisions — 1997), but a copy of the Commission's report is available from the registry.
22. In the conclusion of their memorial the Government requested the Court to «hold that Switzerland ha[d] not violated the European Convention on Human Rights in respect of the facts which had led to the application brought against Switzerland by Mrs Balmer-Schafroth and nine others».
23. In their memorial the applicants requested the Court to find a violation of Articles 6 and 13 of the Convention and asked for Switzerland to be given an opportunity to put right that violation by reopening the proceedings.
24. In their first preliminary objection the Government argued that the applicants were not victims, because the consequences of the violations they complained of were too remote to affect them directly and personally.
25. The Court notes that on 29 February 1996, following the Commission's decision of 4 December 1995 whereby it declared inadmissible the application in the case of {Noel} Narvii Tauira and Others v. France (No. 28204/95, Decisions and Reports 83-B, pp. 112 et seq.), the Government (unsuccessfully) invited the Commission to apply Article 29 of the Convention in the present case on the ground that the applicants were not victims. The Court therefore has jurisdiction to entertain this preliminary objection.
26. Under the Court's case-law, for the purposes of Article 25 the word «victim» means the person directly affected by the act or omission in issue, the existence of a violation of the Convention being conceivable even in the absence of prejudice, which is relevant only in the context of Article 50 (see, among other authorities, the Amuur v. France judgment of 25 June 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-III, p. 846, § 36).
In the instant case, the fact that the Federal Council declared admissible the objections the applicants wish to raise before a tribunal (see paragraph 11 above) justifies regarding them as victims. The first preliminary objection must therefore be dismissed.
27. The applicants alleged a violation of Article 6 § 1 of the Convention, which provides:
«In the determination of his civil rights and obligations..., everyone is entitled to a fair... hearing... by [a]... tribunal...»
As only the Federal Council had jurisdiction to consider the application for an extension of the operating licence for {Muhleberg} power station, the applicants had not been able to secure a ruling by a tribunal on their objections to the extension.
The Commission agreed in substance with that submission, whereas the Government contested it.
A. The Government's preliminary objection of failure to exhaust domestic remedies
28. The Government raised a preliminary objection of failure to exhaust domestic remedies. The applicants had not availed themselves of certain remedies which would have led to a ruling on their complaints by a tribunal in accordance with Article 6 § 1.
29. In view of its conclusion on the applicability of Article 6 § 1 (see paragraph 40 below), the Court does not consider it necessary to decide this issue.
B. Applicability of Article 6 § 1
30. The Government submitted that Article 6 § 1 was not applicable in the instant case. Inasmuch as the applicants' complaints were that their physical integrity was in jeopardy, they did not concern «civil rights and obligations» within the meaning of that provision.
31. The applicants pointed out that they had been parties in the proceedings before the Federal Council and as such had enjoyed the same rights as the operating company. The company's economic rights had been at stake in those proceedings, which therefore clearly came within the ambit of Article 6 § 1.
32. Under the Court's case-law, for Article 6 § 1 in its «civil» limb to be applicable, there must be a dispute («contestation» in the French text) over a «right» which can be said, at least on arguable grounds, to be recognised under domestic law. The dispute must be genuine and serious; it may relate not only to the actual existence of a right but also to its scope and the manner of its exercise. The outcome of the proceedings must be directly decisive for the right in question. As the Court has consistently held, mere tenuous connections or remote consequences are not sufficient to bring Article 6 § 1 into play (see the following judgments: Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium, 23 June 1981, Series A No. 43, p. 21, § 47; Fayed v. the United Kingdom, 21 September 1994, Series A No. 294-B, p. 46, § 56; and Masson and Van Zon v. the Netherlands, 28 September 1995, Series A No. 327-A, p. 17, § 44).
33. The Court notes in the first place that the objection of 4 March 1991 shows that the applicants opposed the application for an extension of the operating licence because of the risks which they maintained such an extension entailed for the life and health of the local population, to which they belonged. At no stage in the proceedings had they claimed to have suffered any loss, economic or other, for which they intended to seek compensation (see paragraph 9 above). The right on which the applicants relied in substance before the Federal Council was the right to have their physical integrity adequately protected from the risks entailed by the use of nuclear energy.
34. The Court considers that this right is recognised in Swiss law, as is apparent in particular from section 5 (1) of the Nuclear Energy Act — to which both the applicants and the Federal Council expressly referred — and from the constitutional right to life, on which the Federal Council commented in its decision (see paragraphs 9, 11 and 12 above).
35. The Government, however, referring to the Van Marle and Others v. the Netherlands judgment of 26 June 1986 (Series A No. 101), maintained that the right concerned had not been the subject of a «genuine and serious dispute», as it was not reviewable by the courts. Firstly, it was clear from the Federal Council's decision that what was in issue was scarcely of a legal nature but was, on the other hand, highly technical. Secondly, even supposing that the courts had the necessary knowledge and time to hear the case, the moral and political responsibility for the decision nonetheless lay with the political authorities alone as, for example, had also been the case with the acceptance of the nuclear moratorium by the Swiss people and legislature on 23 September 1990. That was why the proceedings in the instant case had taken place before the Federal Council. If, on the other hand, every decision capable of affecting a person's pecuniary interests had, in the last instance, to be taken by a court, democratic political debate would become meaningless.
36. The applicants argued that judicial evaluation of technical issues was part of the courts' ordinary daily work in cases concerning buildings, the environment or sites where hazardous materials were produced. In such cases, it was the court's duty to seek the assistance of an impartial expert to assess whether a particular risk was inevitable or, on the contrary, could be avoided or at least lessened by appropriate technical measures.
37. The Court notes that the objection of 4 March 1991 was directed at the application for an extension of the licence to operate {Muhleberg} power station. Although, as the Government indicated, the decision to be taken necessarily had to be based on technical data of great complexity — a fact which does not in itself prevent Article 6 being applicable — the only purpose of the data was to enable the Federal Council to verify whether the conditions laid down by law for the grant of an extension had been met.
That is indeed how the Federal Council proceeded. Thus in point 2 of its decision of 14 December 1992, in which it considered the conditions for the grant of the licence, the Federal Council recapitulated the factors which, under section 5 of the Nuclear Energy Act (see paragraph 12 above), justified refusing an operating licence or granting it on terms; it went on to add that an applicant who satisfied all the statutory requirements was entitled to an operating licence (see paragraph 11 above). In point 4 of its decision, relating to the continued operation of the power station, it said that it would simultaneously consider the merits of the objections, including the demands made in them, and ascertain whether the substantive conditions for the grant of an extension had been satisfied. Inasmuch as it sought to review whether the statutory requirements had been complied with, the Federal Council's decision was therefore more akin to a judicial act than to a general policy decision such as the nuclear moratorium in 1990.
38. Moreover, in the light of the above considerations and the fact that the Federal Council declared the applicants' objection admissible, there can be no doubt that the dispute was genuine and serious.
39. It therefore remains to be determined whether the outcome of the proceedings in issue was directly decisive for the right asserted by the applicants and in particular whether the link between the Federal Council's decision and the applicants' right to adequate protection of their physical integrity was sufficiently close to bring Article 6 § 1 into play, and was not too tenuous or remote.
40. It will be recalled that the applicants asked the Federal Council to refuse to extend the operating licence on the ground that, in their submission, {Muhleberg} power station had serious and irremediable construction defects, it did not satisfy current safety standards and its condition entailed a greater than usual risk of accident (see paragraph 9 above). They endeavoured to prove the existence of the alleged technical deficiencies and the need to lessen the resulting danger to the population and the environment in general by every available means. However, they did not for all that establish a direct link between the operating conditions of the power station which were contested by them and their right to protection of their physical integrity, as they failed to show that the operation of {Muhleberg} power station exposed them personally to a danger that was not only serious but also specific and, above all, imminent. In the absence of such a finding, the effects on the population of the measures which the Federal Council could have ordered to be taken in the instant case therefore remained hypothetical. Consequently, neither the dangers nor the remedies were established with a degree of probability that made the outcome of the proceedings directly decisive within the meaning of the Court's case-law for the right relied on by the applicants. In the Court's view, the connection between the Federal Council's decision and the right invoked by the applicants was too tenuous and remote.
Article 6 § 1 is accordingly not applicable in the instant case.
41. The applicants maintained that the alleged lack of access to a court was also contrary to Article 13 of the Convention, which provides:
«Everyone whose rights and freedoms as set forth in [the] Convention are violated shall have an effective remedy before a national authority notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity.»
42. Having already found that Article 6 of the Convention does not apply in the present case (see paragraph 40 above), the Court reaches the same conclusion with respect to Article 13.
1. Dismisses unanimously the Government's preliminary objection that the applicants were not victims;
2. Holds unanimously that it is unnecessary to rule on the Government's preliminary objection of failure to exhaust domestic remedies;
3. Holds by twelve votes to eight that Article 6 § 1 of the Convention is not applicable in the instant case;
4. Holds by twelve votes to eight that Article 13 of the Convention is not applicable in the instant case.
Done in English and in French, and delivered at a public hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 26 August 1997.
In accordance with Article 51 § 2 of the Convention and Rule 55 § 2 of Rules of Court B, the following separate opinions are annexed to this judgment:
(a) dissenting opinion of Mr Pettiti, joined by Mr {Golcuklu}, Mr Walsh, Mr Russo, Mr Valticos, Mr Lopes Rocha and Mr Jambrek;
(b) dissenting opinion of Mr Foighel.
DISSENTING OPINION OF JUDGE PETTITI, JOINED BY JUDGES {GOLCUKLU}, WALSH, RUSSO, VALTICOS, LOPES ROCHA AND JAMBREK
I voted with the minority in favour of finding that Article 6 of the Convention is applicable and would have found what, in the light of the Court's settled case-law, appears to be a clear violation of Article 6.
The Court has always held that where the rights of persons in need of protection from danger or harm are called into question and contested, any victim or potential victim is entitled to an effective remedy before an independent and impartial tribunal. However, in their reasoning in paragraph 40 of the judgment the majority confine themselves to finding:
«...[the applicants] did not for all that establish a direct link between the operating conditions of the power station which were contested by them and their right to protection of their physical integrity, as they failed to show that the operation of {Muhleberg} power station exposed them personally to a danger that was not only serious but also specific and, above all, imminent. In the absence of such a finding, the effects on the population of the measures which the Federal Council could have ordered to be taken in the instant case therefore remained hypothetical. Consequently, neither the dangers nor the remedies were established with a degree of probability that made the outcome of the proceedings directly decisive within the meaning of the Court's case-law for the right relied on by the applicants. In the Court's view, the connection between the Federal Council's decision and the right invoked by the applicants was too tenuous and remote.»
The issue in the present case was the danger that might arise if the safety measures provided for in the specifications of a public-works contract extending an operating licence for a nuclear power station were not properly checked. Nuclear power is a domain in which the dangers, uncontained by national borders, are both major and enduring; it need only be remembered that in 1997 western Europe continues to be affected by fallout from the Chernobyl accident.
The applicants' application did not impugn the «prerogative act» by which the Federal Council of the Swiss Confederation had chosen a nuclear power strategy, but the lack of any means of securing a review of the safety of the operating conditions when the operating licence was renewed.
It has been consistently noted in commentaries on the case-law on Article 6 <*> that:
<*> See in particular M.-A. Eissen, Jurisprudence relative {a} l'article 6 de la Convention, Council of Europe, Strasbourg, 1985; J.-C. Soyer and M. de Salvia, «Article 6», in. Decaux, Imbert and Pettiti (eds.), Commentaire article par article de la Convention {europeenne} des Droits de l'Homme, Economica, Paris, 1995.
(1) where the right in issue concerns an aspect that is decisive for the dispute and its consequences, Article 6 is applicable;
(2) if Article 6 is applicable, there must be access to the courts, so that appropriate proceedings may be brought before a judicial authority, and an effective remedy; and
(3) the executive of a State is not a judicial authority and does not constitute an independent and impartial administrative or judicial tribunal.
The majority have, as it were, skipped the first, second and third points and do not even explain in what respect the connection was too tenuous and hypothetical or why the applicants had to show a priori that the danger was imminent.
Yet it was not disputed that the Federal Council was a «government executive», not a court. Even the Federal Council did not find the connection too tenuous.
It was not disputed that in their memorial the applicants pointed to a danger giving rise to pecuniary and non-pecuniary damage. In particular, they submitted:
«With regard to dealing with minor and more serious incidents, the authorities have, as a precaution, distributed iodine tablets to the people living in the immediate vicinity, that is to say containment zone No. 1, including the applicants. If they take these tablets immediately in the event of an emergency, the adjoining residents directly affected can reduce the absorption of radioactivity through the respiratory tract (blocking effect) during the evacuation period. The population of the wider area surrounding the power station will only be given the iodine tablets if an incident actually occurs, because the authorities assume that in the event of a minor or major malfunction, there will be sufficient time to distribute them to the rest of the population. That indicates that accident scenarios are being contemplated that will affect only the people living in the immediate vicinity. In the event of a major nuclear accident, this measure would facilitate the evacuation of these people. In both cases, therefore, the inhabitants in the immediate vicinity are more seriously affected than the rest of the population: the danger arises earlier, the warning time is shorter, evacuation must start sooner and be effected more quickly, etc.»
The applicants were not even afforded the opportunity of establishing before a court how serious the danger was and how great the resulting risk to them.
For Article 6 to be applicable, an applicant does not need to prove at the outset that a risk exists or what its consequences are; it suffices if the dispute is genuine and serious and there is a likelihood of risk and damage. It may suffice for finding a violation that there is proof of a link and of the potential danger (see the Klass and Others v. Germany judgment of 6 September 1978, Series A No. 28, on the question of who is a potential victim). With regard both to applicability and to the existence of a remedy that is effective and accessible, the Court has always been firm on this point, even in disputes concerning minor interests, thus enabling decisions to be reviewed by independent and impartial tribunals satisfying the requirements of Article 6. People are entitled to adequate judicial review.
The majority have not drawn any distinction between the prerogative act (a term they have not used expressly, but which is implicit), that is to say the original political decision to use nuclear energy, and the decisions relating to licences, public-works contracts and specifications, which are not sovereign attributes of the State and cannot escape judicial scrutiny.
What applies to the supervision of quarries, motorways and waste-disposal sites applies a fortiori to nuclear energy and the operation of power stations required to comply with safety standards. If there is a field in which blind trust cannot be placed in the executive, it is nuclear power, because reasons of State, the demands of government, the interests concerned and pressure from lobbyists are more pressing than in other spheres. George Washington said that governments, like fire, are dangerous servants and fearsome masters. In the past (1939 — 45), as in the present, we have been only too aware of the shortcomings of which authorities and operators have been capable, regardless of people's rights. That is why, in order to protect democracy, it was sought through the European Convention to establish machinery to review any administrative acts capable of causing injustice to the individual.
It has been held that anyone alleging a violation of the rights protected by the Convention is entitled to an effective remedy if the claim is arguable <*>. Admittedly, the State has complete discretion in organising the appeal system, making the arrangements for holding public inquiries, and providing for towns, local authorities and residents to take part, but supervision cannot be wholly left to the executive alone. The judiciary must be able to determine whether installations meet the requirements set out in the specifications.
<*> See, in particular, the judgments in the cases of Klass and Others cited above; Boyle and Rice v. the United Kingdom, 27 April 1988, Series A No. 131; Plattform «{Arzte fur} das Leben» v. Austria, 21 June 1988, Series A No. 139; and Katikaridis and Others v. Greece, 15 November 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-V.
The Court's case-law on whether the outcome of proceedings is decisive for civil rights is uniform and settled (see, in particular, the aforementioned study by M.-A. Eissen and the judgments in the cases of Benthem v. the Netherlands, 23 October 1985, Series A No. 97; Pudas v. Sweden, 27 October 1987, Series A No. 125-A; {Boden} v. Sweden, 27 October 1987, Series A No. 125-B; Zander v. Sweden, 25 November 1993, Series A No. 279-B; Fayed v. the United Kingdom, 21 September 1994, Series A No. 294-B; and {Sussmann} v. Germany, 16 September 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV; and the use of standard phrases such as: «The outcome of the dispute was directly decisive for the applicants' entitlement...», «The applicant could plausibly and arguably maintain...» and «The objections lodged by the applicant [against] the Government... gave rise to a „contestation“ (dispute) over one of his „civil rights“).»
Those cases concerned only minor disputes over planning permission, the grant of licences and the terms on which they were operated and policed; they were on a wholly different scale from the problem of the dangers posed by incidents at nuclear power stations.
It will be recalled that the governments of several countries issued untrue statements following incidents at certain power stations, playing down the seriousness of the incidents and the risk of contamination harmful to health <*>.
<*> V. Maurutz, «Les contre-experts du {nucleaire}», Le Monde, 19 June 1997.
Even though, in the instant case, the danger of such transgressions was not a priori established, the fact remains that the Federal Council cannot be considered an independent and impartial tribunal; it is not comparable to a Supreme Administrative Court.
The majority appear to have ignored the whole trend of international institutions and public international law towards protecting persons and heritage, as evident in European Union and Council of Europe instruments on the environment, the Rio agreements, UNESCO instruments, the development of the precautionary principle <*> and the principle of conservation of the common heritage. United Nations Resolution No. 840 of 3 November 1985 on the abuse of power was adopted as part of the same concern. Where the protection of persons in the context of the environment and installations posing a threat to human safety is concerned, all States must adhere to those principles.
<*> {M. Dejeant-Pons}, Le droit de l'homme {a} l'environnement et la Convention {europeenne} de sauvegarde des droits de l'homme et des {libertes} fondamentales, Liber amicorum {Marc-Andre} Eissen, 1995, pp. 79 et seq.; C. Lepage Jessua, «L'impact de la Convention et de la Cour {europeennes} des Droits de l'Homme sur {l'evolution} du droit de l'environnement», report for the Commission of the European Communities.
I cannot agree with the majority view that the Federal Council's decision «was... more akin to a judicial act than to a general policy decision...» (paragraph 37). By its very nature the Federal Council is not a judicial body for the purposes of the Convention.
The Court's assessment of the tenuousness of the connection and of the absence of imminent danger is, in my opinion, unfounded. Does the local population first have to be irradiated before being entitled to exercise a remedy?
In common with other international institutions, the Council of Europe, in its Convention on Civil Liability for Damage resulting from Activities Dangerous to the Environment, stressed the special hazards of certain installations, which need to be obviated by new international-law measures and through the exercise of effective remedies.
The aforementioned report by Mrs Lepage Jessua (a former Minister of the Environment) points to the same needs and does so precisely on the basis of the case-law of the European Court, which she backs up with an extensive bibliography and a list of documents published by the European Parliament (pages 85 — 86 of the report). The minority were mindful of this body of legal opinion, which strengthened their view that there had been a violation of Article 6 (doc. Cour (97) 269).
When assessing the impact of the applicants' arguments based on the fact that Swiss municipalities had made applications to French administrative courts (doc. Cour (97) 201), the Swiss Government sought in their reply to maintain that the Conseil d'Etat's powers were limited to reviewing whether the correct procedures had been followed in law, quite independently of the merits. On the contrary, the administrative courts have powers of review in this sphere equivalent to those they have in proceedings in which their full jurisdiction is invoked; when an application is made for judicial review, the court's powers extend to the merits (judgment of the Judicial Assembly of the Conseil d'Etat of 27 March 1997). Even the Creys-Malville judgment (28 February 1997) cited by the Swiss Government (like a 1991 judgment in which an expert report on safety conditions was taken into account) was delivered in connection with the Government's proposed change of use (research centre), so — contrary to what was argued by the Swiss Government — the procedural question concealed the substantive issue, namely the operation of the power station.
A finding that Article 6 was applicable and had been infringed was all the more necessary, to my mind, because European comparative law shows that the national legal systems of member States such as Belgium, France, Italy, Spain, Austria, Germany, etc., possess a whole array of review machinery for dealing with disputes of this type.
In some cases ordinary appeals or administrative appeals up to the Supreme Administrative Court have even resulted in the closure of power stations (Austria) or refusal of permission to reopen them (France, {Superphenix}).
It can be said that the national law of European States has raised the «standard» of court protection to a very high level and that the «standard» of the protection afforded by the European Convention on Human Rights cannot be lower.
With regard to Article 13, the majority say merely: «Having already found that Article 6 of the Convention does not apply..., the Court reaches the same conclusion with respect to Article 13» (paragraph 42).
Yet the majority's reasoning on Article 6 was not transposable to Article 13.
In any event, in my opinion, the Court should, as in the case of Klass and Others cited above, have given practical effect to Article 13, taking into account both the violation of Article 6 and the lack of a remedy for the purposes of the Convention and Article 13. I therefore also voted in favour of finding that Article applicable.
The case of Balmer-Schafroth and Others is not an isolated one. The fact that it has been referred to the European Court will certainly prompt additions to the already considerable volume of legal opinion on this subject.
Together with my colleagues in the minority, I would have preferred it to be the judgment of the European Court that caused international law for the protection of the individual to progress in this field by reinforcing the «precautionary principle» and full judicial remedies to protect the rights of individuals against the imprudence of authorities.
I agree in principle with the dissenting opinion of Judge Pettiti. I do however, wish to stress the following, which explains why I have voted with the minority.
The majority have not drawn any distinction between, on the one hand, the prerogative act of the government — that it is to say the political decision to use nuclear energy and to grant or renew an operating licence within the framework of the law — and, on the other hand, the question whether the conditions and obligations laid down by law as the framework within which the government is entitled to grant or renew a licence have been complied with (see paragraph 12).
While Article 6 is not applicable to questions falling within the government's sovereign prerogative, there is nothing in the Convention or in the Court's case-law which excludes judicial review of the question whether a government has complied with the conditions and obligations laid down by law.
It is my understanding that the applicants were careful to limit their claim to a right to judicial review of this latter question and, because that right to review was denied them, I find that Article 6 has been violated.
Переход между статьями: Ctrl + ← / →