Постановление ЕСПЧ от 29.01.2008
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Постановление ЕСПЧ от 29.01.2008. 13229/03. 29.01.2008. https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1322903
«Дело „Саади (Saadi) против Соединенного Королевства“ (жалоба № 13229/03) [рус., англ.]»
[неофициальный перевод] <*>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ДЕЛО «СААДИ (SAADI) ПРОТИВ СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА» (Жалоба № 13229/03)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.
По делу «Саади против Соединенного Королевства» Европейский суд по правам человека, заседая Большой палатой в составе:
Жана-Поля Коста, Председателя Палаты,
а также при участии Майкла О'Бойла, заместителя Секретаря-Канцлера Суда,
заседая 16 мая и 5 декабря 2007 г. за закрытыми дверями,
вынес на последнем заседании следующее Постановление:
ПРОЦЕДУРА
1. Дело было инициировано жалобой (N 13229/03), поданной 18 апреля 2003 г. в Европейский суд против Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии гражданином Ирака Шайяном Барамом Саади (Shayan Baram Saadi) (далее — заявитель) в соответствии со статьей 34 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
2. Интересы заявителя в Европейском суде представляла компания «Уилсон энд Ко.» (Wilson & Co.), солиситоры из г. Лондона (London). Власти Соединенного Королевства в Европейском суде были представлены своим Уполномоченным Соединенного Королевства при Европейском суде по правам человека Дж. Грейнджером (J. Grainger), Министерство иностранных дел и по делам Содружества.
3. Заявитель утверждал, что содержался под стражей в нарушение пункта 1 статьи 5 и статьи 14 Конвенции и что ему не были сообщены достаточные причины его задержания в нарушение пункта 2 статьи 5 Конвенции.
4. Жалоба была передана на рассмотрение в Четвертую секцию Европейского суда (пункт 1 правила 52 Регламента Суда). Решением от 27 сентября 2005 г. Палата этой Секции в составе судей Й. Касадеваля, сэра Николаса Братца, М. Пеллонпяя, Р. Марусте, К. Трайя, Л. Мийович, Я. Шикуты, а также при участии Заместителя Секретаря Секции Суда Ф. Элан-Пассос, объявила жалобу приемлемой для рассмотрения по существу. 11 июля 2006 г. Палата в составе тех же судей, а также при участии Секретаря Секции Суда Т.Л. Эрли, вынесла Постановление, в котором установила четырьмя голосами против трех, что не имело место нарушение пункта 1 статьи 5 Конвенции, и единогласно, что имело место нарушение пункта 2 статьи 5 Конвенции. Палата также постановила единогласно, что не было необходимости отдельно рассматривать жалобу о нарушении статьи 14 Конвенции, что сам факт установления нарушения пункта 2 статьи 5 Конвенции представляет собой достаточную справедливую компенсацию заявителю причиненного морального вреда и что государство-ответчик должно выплатить заявителю 1500 евро в качестве компенсации судебных расходов и издержек плюс сумму любого налога, который может быть начислен на эту сумму.
5. 11 декабря 2006 г., рассмотрев обращение заявителя, Коллегия Большой палаты решила передать дело на рассмотрение в Большую палату в соответствии со статьей 43 Конвенции.
6. Состав Большой палаты был определен в соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 27 Конвенции и правилом 24 Регламента Суда.
7. Как заявитель, так и власти Соединенного Королевства представили письменные доводы по существу дела. Кроме того, доводы по существу дела были получены совместно от Центра по консультациям по правам в Европе (Centre for Advice on Individual Rights in Europe («Центр ЭЙРЕ» (AIRE Centre)), Европейского совета по делам беженцев и вынужденных эмигрантов (European Council on Refugees and Exiles) («ЕКРЕ» (ECRE)) и организации «Либерти» (Liberty), а также от Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (United Nations High Commissioner for Refugees) (УВКБ ООН (UNHCR)), которым Председатель Большой палаты разрешил представить свои письменные доводы (пункт 2 статьи 36 Конвенции и пункт 2 правила 44 Регламента Суда).
8. 16 мая 2007 г. во Дворце прав человека в г. Страсбурге состоялись открытые слушания по делу (пункт 3 правила 59 Регламента Суда).
a) от властей Соединенного Королевства:
Дж. Грейнджер, Уполномоченный Соединенного Королевства при Европейском суде по правам человека,
Д. Пэнник (D. Pannick), королевский адвокат,
М. Фордхэм (M. Fordham), королевский адвокат, советники,
С. Барретт (S. Barrett), консультанты;
Д. Седдон (D. Seddon), советники,
С. Гелани (S. Ghelani), эксперты.
Европейский суд заслушал обращения Р. Сканнелла и Д. Пэнника, а также их ответы на вопросы, заданные судьями Ж.-П. Коста и Д. Шпильманном.
ФАКТЫ
I. Обстоятельства дела
9. Заявитель, иракский курд, родился в 1976 году, в настоящее время живет и работает врачом в г. Лондоне.
A. Предоставленное заявителю временное разрешение на пребывание в Соединенном Королевстве
10. В декабре 2000 года заявитель бежал из Курдского автономного региона Ирака (Kurdish Autonomous Region of Iraq), когда, исполняя свои обязанности врача, он оказал медицинскую помощь и помог бежать трем лицам, являвшимся, как и он сам, членом Иракской рабоче-коммунистической партии (Iraqi Workers' Communist Party), которые были ранены во время атаки. Он прибыл в аэропорт Хитроу (Heathrow) 30 декабря 2000 г. и немедленно подал ходатайство о предоставлении убежища.
11. Сотрудник иммиграционной службы связался с Оукингтонским приемным центром для ходатайствующих о предоставлении убежища (Oakington Reception Centre) (далее — Оукингтонский центр: см. ниже § 23 - 25), но там не было свободных мест, поэтому заявителю предоставили «временное разрешение» на пребывание в стране, чтобы он мог остановиться в гостинице по своему выбору и вернуться в аэропорт на следующее утро. 31 декабря 2000 г. он явился, чтобы отметиться в соответствии с требованиями, и опять получил «временное разрешение» до следующего дня. Когда заявитель вновь явился, чтобы отметиться в соответствии с требованиями, ему в третий раз выдали «временное разрешение» на пребывание в стране до 10:00 следующего дня, 2 января 2001 г.
B. Содержание под стражей в Оукингтонском центре и производство по предоставлению убежища
12. В этот день, когда заявитель явился, чтобы отметиться в соответствии с требованиями, он был взят под стражу и отправлен в Оукингтонский центр.
13. Когда заявителя задержали, ему предоставили стандартную форму «Причины задержания и право на освобождение из-под стражи под залог», в которой указывалось, что содержание под стражей используется только при отсутствии других разумных альтернатив, и содержался список причин, таких, как опасность побега, с клетками для отметки галочкой сотрудником иммиграционной службы. В этой форме среди возможных оснований для задержания не значилась ускоренная процедура по обработке ходатайств о предоставлении убежища в Оукингтонском центре.
14. 4 января 2001 г. заявитель встретился в Оукингтонском центре со своим адвокатом из Центра юридической помощи по делам беженцев (Refugee Legal Centre), который связался с Министерством внутренних дел (Home Office), чтобы выяснить причины задержания заявителя и потребовать его освобождения. 5 января 2001 г., через 76 часов с момента задержания заявителя, сотрудник иммиграционной службы сообщил его адвокату по телефону, что заявитель был задержан на том основании, что он был иракцем, отвечавшим критериям для помещения в Оукингтонский центр. После этого адвокат направил в Министерство внутренних дел письменное прошение об освобождении заявителя на том основании, что его задержание являлось незаконным. Получив отказ, заявитель ходатайствовал о судебном пересмотре решения о содержании его под стражей, утверждая, что эта мера противоречила нормам национального законодательства и пунктам 1 и 2 статьи 5 Конвенции.
15. Изначально 8 января 2001 г. ходатайство заявителя о предоставлении убежища было отклонено. На следующий день заявителя освободили из Оукингтонского центра и опять предоставили временное разрешение на пребывание в стране до вынесения решения по его апелляции. 14 января 2003 г. его апелляция была удовлетворена, и ему предоставили убежище.
C. Судебный пересмотр решения о содержании заявителя под стражей
16. 7 сентября 2001 г. в рамках процедуры судебного пересмотра решения о содержании заявителя под стражей (см. Постановление по делу «Корона (по жалобе Саади и других) против министра внутренних дел» (R. (on the application of Saadi and others) v. Secretary of State for the Home Department), [2001] EWHC Admin 670)) судья Коллинз (Collins) вынес решение о том, что Закон об иммиграции 1971 года (Immigration Act) (см. ниже § 19) наделял министра внутренних дел полномочиями принимать такие решения. Тем не менее, ссылаясь на Постановление Европейского суда по делу «Амюур против Франции» (Amuur v. France) (см. Постановление Европейского суда от 25 июня 1996 г., Reports of Judgments and Decisions 1996-III, § 43) и на то, что он считал «разумным прочтением» подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, он пришел к выводу, что Конвенция не допускает задержания лица, который просит убежище, следует надлежащим процедурам и не считается склонным к бегству, исключительно в целях административной эффективности. Даже если задержание лица и подпадало под действие подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, задержание ищущих убежища лиц с целью быстрой обработки их ходатайств о предоставлении убежища являлось несоразмерной мерой, так как не было доказано, что жестких условий пребывания, без задержания на 24 часов, недостаточно. Он также признал (как и апелляционный суд (Court of Appeal) и Палата лордов (House of Lords)), что заявителю не были разъяснены достаточные причины его задержания.
17. 19 октября 2001 г. апелляционный суд единогласным решением отменил данное Судебное решение ([2001] EWCA Civ 1512). Лорд Филлипс Уорт Матраверский (Lord Phillips of Worth Matravers), председатель апелляционного суда (MR), который вынес основное решение, сначала рассмотрел вопрос о том, являлась ли политика содержания под стражей лиц, ищущих убежища, с целью проведения ускоренной процедуры рассмотрения их ходатайств в Оукингтонском центре нерациональной до такой степени, чтобы сделать ее незаконной по национальному праву. Он отметил, что за последние годы количество ходатайств о предоставлении убежища в Соединенном Королевстве и других странах резко возросло. В Соединенном Королевстве за период с июля по сентябрь 1999 года число подаваемых за один месяц ходатайств в среднем составило около 7000, что на 60 процентов больше, чем за предыдущий год. Обработка такого количества ходатайств о предоставлении убежища создает серьезные административные проблемы, и в интересах всех ищущих убежища лиц было максимально быстро получить решение относительно своего статуса. Далее лорд Филлипс отметил:
«Мы разделяем сомнения, выраженные судьей Коллинзом относительно того, является ли содержание под стражей действительно необходимой мерой для обеспечения эффективной и быстрой процедуры обработки ходатайств о предоставлении убежища. Но, выражая эти сомнения, мы... делаем лишь предположения и строим догадки. Нет сомнений в том, что, если ходатайства о предоставлении убежища должны обрабатываться в течение семи дней, то лица, ходатайствующие об убежище, неизбежно должны подвергнуться жестким ограничениям свободы. Так или иначе, им придется постоянно находиться в приемном центре, чтобы в любой момент быть доступными для собеседования, которое невозможно назначить по заранее определенному расписанию. Стали бы ходатайствующие об убежище добровольно подчиняться такому режиму, если бы их не заключали под стражу? Многие, без сомнения, подчинялись бы, но невозможно признать нерациональной политику заключения на короткий срок под стражу лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, чьи ходатайства могут быть быстро рассмотрены, с тем, чтобы обеспечить функционирование режима без нарушений.»
Нам было нелегко прийти к такому выводу. Лица, ищущие убежища, содержатся в Оукингтонском центре только в том случае, если имеются основания полагать, что их ходатайства могут быть обработаны в течение недели. Однако эти лица также не должны быть склонны к побегу или иному неправомерному поведению. На первый взгляд, кажется чрезмерным заключать под стражу лиц, которые не склонны к побегу, просто для того, чтобы облегчить процесс обработки их ходатайств. Однако нельзя игнорировать статистические данные, которые мы представили в начале нашего постановления. Как отметил [министр внутренних дел] в ходе обсуждения в Палате лордов 2 ноября 1999 г., ежемесячно сталкиваясь с около 7000 ходатайствами о предоставлении убежища, «ни одно ответственное правительство не может просто пожимать плечами и ничего не делать»... Короткий срок содержания под стражей не является чрезмерной ценой, которую необходимо заплатить для того, чтобы обеспечить быструю обработку ходатайств, подаваемых большой частью прибывающих в страну лиц. В подобных обстоятельствах такого рода заключение справедливо можно назвать крайней мерой...».
Далее апелляционный суд рассмотрел вопрос о том, подпадает ли содержание заявителя под стражей под первую часть подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, и постановил, что целью гарантированного подпунктом «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции права на свободу было сохранение суверенного права государств-членов решать, следует ли разрешать иностранцам въезд на их территорию на любых условиях, и что задержание иностранца будет подпадать под действие подпункта «f», только если въезд не был разрешен, при условии соблюдения оговорки, вытекающей из дела «Чахал против Соединенного Королевства» (Chahal v. the United Kingdom) (см. Постановление Большой палаты Европейского суда от 15 ноября 1996 г., Reports 1996-V), что процедура по предоставлению убежища или по высылке не будет превышать разумные сроки.
18. 31 октября 2002 г. Палата лордов единогласно отклонила апелляцию заявителя ([2002] UKHL 41). Принимая во внимание информацию о том, что в Оукингтонском центре ежегодно обрабатывалось около 13000 ходатайств о предоставлении убежища, что предполагало проведение около 150 собеседований в день, лорд Слинн Хадлисский (Lord Slynn of Hadley), с которым согласились остальные члены Палаты лордов, пришел к следующему заключению:
«В международном праве давно закреплен принцип, согласно которому суверенные государства могут регулировать въезд иностранных граждан на свою территорию...»
Этот принцип применяется при условии соблюдения государством взятых на себя обязательств по международному договору или норм национального права, которые могут применяться к осуществлению такого контроля. Таким образом, отправной точкой, по моему мнению, является то, что Соединенное Королевство вправе контролировать въезд и дальнейшее пребывание иностранных граждан на его территории. Представляется, что подпункт «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции основан на этом предположении. Следовательно, вопрос заключается в том, регулируют ли положения подпункта «f» пункта 1 осуществление этого права таким образом, что задержание по причинам и в форме, предусмотренным условиями Оукингтонской системы, противоречит этой статье, вследствие чего является незаконным.
Я считаю очевидным, что задержание с целью проведения быстрой процедуры обработки ходатайств о предоставлении убежища само по себе не обязательно и не во всех случаях является незаконным. Однако утверждается, что задержание с целью обеспечения быстрой процедуры «для административного удобства» не соответствует подпункту «f» пункта 1. Необходим какой-то иной фактор, который мог бы оправдать использование права осуществлять задержание лица, как, например, вероятность совершения просителем убежища побега, совершения преступления или совершения действий вопреки общему благу...
Необходимо... помнить, что право задерживать лицо заключается в «предотвращении» незаконного въезда. По моему мнению, до тех пор, пока государство не «узаконило» въезд, въезд считается незаконным. Государство имеет право задерживать лицо, не нарушая статью 5 Конвенции до тех пор, пока ходатайство о предоставлении убежища не рассмотрено и въезд не «узаконен»...
Остается рассмотреть вопрос о том, являлось ли «задержание незаконным на том основании, что было несоразмерной мерой по отношению к обоснованным требованиям иммиграционного контроля», даже если признать, что задержание лица с целью обеспечения быстрой процедуры принятия решений по вопросам предоставления убежища подпадает под действие подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции...
Необходимость в высоко структурированном и хорошо управляемом механизме, функционирование которого было бы нарушено опозданием или неявкой лица, ходатайствующего об убежище, на собеседование, очевидна. Вместе с тем лица, которые ходатайствуют об убежище и которые не проживали бы в Оукингтонском центре, а в месте по своему выбору, неизбежно испытывали бы значительные неудобства, если бы им приходилось постоянно и в короткий срок быть доступными для того, чтобы ответить на вопросы.
Жаль лишать кого-либо свободы не по приказу суда, а на ином основании, но существуют ситуации, когда такая мера является обоснованной. В случае, аналогичном настоящему, в котором фигурируют огромные цифры и трудные решения и существует риск длительных задержек в отношении лиц, желающих въехать в страну, необходимо соблюдать баланс. Получение быстрого решения отвечает интересам не только самих лиц, ходатайствующих об убежище, но и того растущего числа лиц, которые ожидали своей очереди. Признавая, что принятые в Оукингтонском центре меры предоставляли разумные условия как для отдельных лиц, так и для их семей и что рассматриваемый период времени ни в коем случае не является чрезмерным, я считаю, что баланс склоняется в сторону признания того, что содержание лица под стражей в рамках Оукингтонской системы является соразмерным и обоснованным. Мне кажется, что, действуя далеко не произвольно, министр внутренних дел сделал все, что от него можно было ожидать, для того, чтобы смягчить тяготы лишения свободы большого числа лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища».
II. Применимое национальное законодательство и правоприменительная практика
A. Закон об иммиграции 1971 года
1. Задержание
19. Пункт 2 приложения 2 к Закону об иммиграции 1971 года (далее — Закон 1971 года) предоставляет сотруднику иммиграционной службы право опрашивать любое лицо, прибывающее в Соединенное Королевство, для того, чтобы определить, предоставлять ли этому лицу разрешение на въезд. Подпункт 1 пункта 16 предусматривает следующее:
«При возникновении необходимости опросить лицо в соответствии с вышеуказанным пунктом 2 такое лицо может быть задержано по решению сотрудника иммиграционной службы до проведения опроса и до принятия решения о предоставлении ему разрешения на въезд или об отказе в предоставлении такого разрешения».
Пункты 8, 9 и 10 разрешают сотруднику иммиграционной службы высылать тех лиц, которым было отказано в разрешении на въезд и которые въехали на территорию страны нелегально. Подпункт 2 пункта 16 (с изменениями, внесенными Законом об иммиграции и праве на убежище 1999 года, далее — Закон 1999 года) предусматривает следующее:
«При наличии разумных оснований подозревать, что в отношении лица могут быть даны указания в соответствии с пунктами 8 — 10..., такое лицо может быть задержано по решению сотрудника иммиграционной службы до — a) принятия решения о том, давать ли такие указания; b) его высылки в соответствии с такими указаниями».
2. Временное разрешение на пребывание в стране
20. Подпункт 1 пункта 21 приложения 2 к Закону 1971 года дает право сотруднику иммиграционной службы предоставлять временное разрешение на пребывание в Соединенном Королевстве любому лицу, подлежащему задержанию. Подпункт 2 пункта 21 (с изменениями, внесенными Законом 1999 года) гласит:
«До тех пор, пока лицо свободно находится на территории Соединенного Королевства в силу настоящего пункта, к нему применяются ограничения, касающиеся места жительства, его трудоустройства или рода его занятий, а также на него возлагается обязанность отмечаться в полиции или отчитываться перед сотрудником иммиграционной службы, о чем он периодически может уведомляться в письменной форме сотрудником иммиграционной службы».
Подпункты 2 «A» — 2 «E» наделяют министра внутренних дел полномочием принимать нормативные акты, устанавливающие ограничения касательно проживания лиц, получивших временное разрешение на пребывание в стране.
21. Статья 11 Закона 1971 года предусматривает следующее:
«В целях настоящего Закона лицо, прибывающее в Соединенное Королевство на морском или воздушном виде транспорта, не считается въехавшим на территорию Соединенного Королевства до тех пор, пока не высадится. При высадке в морском порту или аэропорту лицо также не считается въехавшим в Соединенное Королевство до тех пор, пока находится в такой зоне (при наличии таковой) в порту, обозначенной для этой цели сотрудником иммиграционной службы. Лицо, которое не въехало на территорию Соединенного Королевства каким-либо иным способом, не считается въехавшим в Соединенное Королевство до тех пор, пока оно содержится под стражей или имеет временное разрешение на пребывание в стране или освобождено, но может подлежать заключению под стражу...».
В деле «Сома (FC) против министра труда и пенсионного обеспечения» (Szoma (FC) v. Secretary of State for the Department of Work and Pensions) ([2005] UKHL 64) Палата лордов постановила, что цель статьи 11 Закона 1971 года состоит в том, чтобы лишить лицо, получившее временное разрешение на пребывание в стране, прав, предоставляемых тем лицам, которым был разрешен въезд в страну, в частности, права добиваться продления разрешения на пребывание в стране, но добавила, что иностранец, получивший разрешение на временное пребывание в стране, тем не менее «легально находится» на территории Соединенного Королевства по смыслу права на социальное обеспечение.
B. Политика по вопросам задержания лиц и предоставления временного разрешения на пребывание в стране до создания Оукингтонского центра
22. До марта 2000 года, когда было объявлено об открытии Оукингтонского центра (см. ниже § 23), политика Министерства внутренних дел по использованию такой меры, как содержание под стражей, была изложена в Белой книге (White Paper) (документ об основах политики), опубликованной в 1998 году под заголовком «Справедливее, быстрее и строже — Современный подход к вопросам иммиграции и предоставлению убежища» (Fairer, Faster and Firmer — A Modern Approach to Immigration and Asylum) (Cm 4018), следующим образом (§ 12.3):
«Правительство решило, что, хотя существует презумпция в пользу выдачи временного разрешения на пребывание в стране или освобождения, содержание под стражей может быть оправдано при следующих обстоятельствах:»
- при наличии разумных оснований полагать, что лицо не будет выполнять условия временного разрешения на пребывание в стране или временного освобождения;
- на начальной стадии для установления личности лица и оснований его ходатайства;
- когда высылка лица неизбежна. В частности, в случае систематических попыток нарушить иммиграционный контроль содержание под стражей является оправданной мерой, если один или более этих критериев соблюдены».
В параграфе 12.11 Белой книги прямо указано, что содержание под стражей должно применяться на максимально короткий срок, а параграф 12.7 содержит требование о разъяснении причин в письменном виде в момент задержания.
C. Оукингтонский приемный центр для лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища
23. 16 марта 2000 г., отвечая в письменной форме на парламентский запрос, министр Барбара Рош (Barbara Roche), член Парламента, объявила об изменении вышеуказанной политики:
«Оукингтонский приемный центр укрепит нашу способность быстро обрабатывать ходатайства о предоставлении убежища, многие из которых оказываются необоснованными. В дополнение к существующим критериям ходатайствующие об убежище будут содержаться в Оукингтонском центре, если предполагается, что их ходатайства могут быть рассмотрены быстро, включая те, которые могут быть признаны явно необоснованными. В Оукингтонском центре будут рассматриваться ходатайства, поданные взрослыми лицами и семьями с детьми, для которых предусмотрено размещение в отдельных комнатах, но не от несовершеннолетних лиц без сопровождения. Первоначально срок задержания будет составлять около семи дней, чтобы дать возможность опросить лиц, ходатайствующих об убежище, и принять первоначальное решение. На месте может быть предоставлена юридическая консультация. В том случае, если ходатайство не может быть обработано за этот период, ходатайствующему об убежище предоставляется временное разрешение на пребывание в стране или, при необходимости, в соответствии с существующими критериями он может быть переведен в другое место содержания под стражей. Если ходатайство отклоняется, решение о дальнейшем содержании под стражей аналогичным образом будет приниматься в соответствии с существующими критериями. Так, в последней категории случаев содержание под стражей применяется, как правило, для осуществления высылки лица или в ситуациях, когда ясно, что соответствующее лицо не будет поддерживать связь с иммиграционной службой».
24. Решение о том, может ли ходатайство о предоставлении убежища быть обработано в Оукингтонском центре, главным образом, основывается на гражданстве лица, ходатайствующего об убежище. Согласно внутренней Инструкции (Operational Enforcement Manual) содержание в Оукингтоне не должно применяться, inter alia, «если предполагается, что решение не будет принято быстро»; в отношении несовершеннолетних; недееспособных просителей; жертв пыток; «если есть основания полагать, что соответствующему лицу мягкий режим Оукингтонского центра не подойдет, включая лиц, склонных к побегу».
25. Центр для временного содержания под стражей расположен в старых военных казармах около Оукингтона в графстве Кембриджшир (Cambridgeshire). По всему периметру он окружен высоким забором, имеет запираемые ворота и круглосуточную охрану. Центр имеет большую территорию с местом для отдыха на свежем воздухе и для общения. Центр на месте предоставляет юридическую консультацию. Центр располагает столовой, библиотекой, пунктом медицинской помощи, комнатами для свиданий, а также комнатой для проведения религиозных обрядов. Как правило, ходатайствующие об убежище и зависимые от них лица могут свободно перемещаться по периметру центра, но обязаны принимать пищу и возвращаться в свои комнаты в установленное время. Мужчины размещаются отдельно от женщин и детей и не могут оставаться со своими семьями на ночь. Задержанные обязаны открывать свою корреспонденцию в присутствии охраны и предъявлять удостоверение личности по требованию, подчиняться перекличке и иным приказам.
III. Применимые документы международного права
A. Международные договоры, декларации, заключения, руководящие принципы и отчеты
1. Венская конвенция о праве международных договоров (Vienna Convention on the Law of Treaties) (1969 года)
26. Венская конвенция о праве международных договоров, которая вступила в силу 27 января 1980 г., в статье 31 предусматривает следующее:
1. Договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.
2. Для целей толкования договора контекст охватывает, кроме текста, включая преамбулу, и приложения:
a) любое соглашение, относящееся к договору, которое было достигнуто между всеми участниками в связи с заключением договора;
b) любой документ, составленный одним или несколькими участниками в связи с заключением договора и принятый другими участниками в качестве документа, относящегося к договору.
3. Наряду с контекстом учитываются:
a) любое последующее соглашение между участниками относительно толкования договора или применения его положений;
b) последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования;
c) любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками.
4. Специальное значение придается термину в том случае, если установлено, что участники имели такое намерение».
27. Статья 32 гласит:
«Дополнительные средства толкования»
Возможно обращение к дополнительным средствам толкования, в том числе к подготовительным материалам и к обстоятельствам заключения договора, чтобы подтвердить значение, вытекающее из применения статьи 31, или определить значение, когда толкование в соответствии со статьей 31:
a) оставляет значение двусмысленным или неясным; или
b) приводит к результатам, которые являются явно абсурдными или неразумными».
28. Статья 33 предусматривает следующее:
«Толкование договоров, аутентичность текста которых была установлена на двух или нескольких языках»
1. Если аутентичность текста договора была установлена на двух или нескольких языках, его текст на каждом языке имеет одинаковую силу, если договором не предусматривается или участники не условились, что в случае расхождения между этими текстами преимущественную силу будет иметь какой-либо один определенный текст.
3. Предполагается, что термины договора имеют одинаковое значение в каждом аутентичном тексте.
4. За исключением того случая, когда в соответствии с пунктом 1 преимущественную силу имеет какой-либо один определенный текст, если сравнение аутентичных текстов обнаруживает расхождение значений, которое не устраняется применением статей 31 и 32, принимается то значение, которое, с учетом объекта и целей договора, лучше всего согласовывает эти тексты».
2. Всеобщая декларация прав человека (Universal Declaration of Human Rights (UDHR)
29. Всеобщая декларация прав человека в статье 3 закрепляет право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность; в статье 9 - право не подвергаться произвольному аресту, задержанию или изгнанию; и в статье 13 - право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства.
30. Пункт 1 статьи 14 Всеобщей декларации содержит заявление о том, что «каждый человек» имеет право «искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем».
3. Международный пакт о гражданских и политических правах (International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR))
31. Пункт 1 статьи 9 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает следующее:
«Каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей. Никто не должен быть лишен свободы иначе, как на таких основаниях и в соответствии с такой процедурой, которые установлены законом».
В своем прецедентном праве по этой статье Комитет ООН по правам человека (UN Human Rights Committee) отметил, inter alia, что неспособность иммиграционных служб рассмотреть факторы, присущие лицу, такие, как вероятность побега или отказ сотрудничать с иммиграционными службами, и изучить наличие иных, менее жестких мер для достижения тех же целей может сделать содержание под стражей лица, ищущего убежища, произвольным (дело «A. против Австралии» (A. v. Australia), жалоба № 560/1993, CCPR/C/59/D/560/1993; дело «C. против Австралии» (C. v. Australia), жалоба № 900/1999, CCPR/C/76/D/900/1999). В деле «A. против Австралии» Комитет ООН по правам человека отметил:
«Понятие „произвол“ нельзя приравнивать к понятию „противоречащий закону“, а следует толковать более широко как понятие, включающее в себя такие элементы, как неприемлемость и несправедливость. Кроме того, содержание под стражей может считаться произвольным в том случае, если оно не является необходимым во всех аспектах дела, например, чтобы предотвратить побег или не допустить посягательства на доказательства: в этом контексте уместным становится элемент соразмерности».
32. Статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах охраняет право на свободное передвижение тех, кто «законно находится на территории». Согласно прецедентному праву Комитета ООН по правам человека лицо, которое должным образом подало ходатайство о предоставлении убежища, считается лицом, «законно находящимся на территории» (дело «Целепи против Швеции» (Celepi v. Sweden), CCPR/C/51/D/456/1991).
4. Конвенция о статусе беженцев (Convention relating to the Status of Refugees) (г. Женева (Geneva), 1951 год)
33. Конвенция о статусе беженцев, которая вступила в силу 22 апреля 1954 г., вместе с Протоколом к ней 1967 года запрещают Договаривающимся государствам высылать или возвращать лиц, имеющих вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований, на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений (статьи 1 и 33). Статья 31 Конвенции о статусе беженцев гласит:
«Беженцы, незаконно находящиеся в стране, дающей им приют»
1. Договаривающиеся государства не будут налагать взысканий за незаконный въезд или незаконное пребывание на их территории беженцев, которые, прибыв непосредственно из территории, на которой их жизни или свободе угрожала опасность, предусмотренная в статье 1, въезжают или находятся на территории этих государств без разрешения, при условии, что такие беженцы без промедления сами явятся к властям и представят удовлетворительные объяснения своего незаконного въезда или пребывания.
2. Договаривающиеся государства не будут стеснять свободу передвижения таких беженцев ограничениями, не вызываемыми необходимостью; такие ограничения будут применяться только, пока статус этих беженцев в данной стране не урегулирован или пока они не получат права на въезд в другую страну. Договаривающиеся государства будут предоставлять таким беженцам достаточный срок и все необходимые условия для получения ими права на въезд в другую страну».
34. 13 октября 1986 г. Исполнительный комитет (Executive Committee) Программы Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (United Nations High Commissioner for Refugees' Programme) принял Заключение о задержании беженцев и лиц, ищущих убежища (Conclusion relating to the detention of asylum seekers) (N 44 (XXXVII) — 1986 год). Заключение было непосредственно одобрено Генеральной Ассамблеей ООН (General Assembly) 4 декабря 1986 г. (Резолюция 41/124) и устанавливает следующее:
ссылаясь на статью 31 Конвенции о статусе беженцев 1951 года,
ссылаясь далее на свое Заключение № 22 (XXXII) об обращении с лицами, ищущими убежища, в случаях их массового притока, а также на Заключение № 7 (XXVIII), пункт «e» по вопросу о содержании под стражей или задержании в связи с высылкой беженцев, законно находящихся в стране, и Заключение № 8 (XXVIII), пункт «e», об определении статуса беженца,
отмечая, что термин «беженец» в данных Заключениях имеет такой же смысл, что и в Конвенции 1951 года и Протоколе 1967 года о статусе беженцев, и не наносит ущерба более широким определениям, применяемым в различных регионах,
a) отметил с глубокой обеспокоенностью, что большое число беженцев и лиц, ищущих убежища, в различных районах мира в настоящее время подвергается задержанию или аналогичным ограничительным мерам по причине их незаконного въезда или пребывания в поисках убежища до урегулирования их положения;
b) выразил мнение, что в связи с тяготами, которые создает задержание, его, как правило, следует избегать. В случае необходимости к задержанию можно прибегнуть лишь на основаниях, предусмотренных законом, для установления личности, для определения элементов, на которых основано ходатайство о предоставлении статуса беженца или убежища, для рассмотрения дел в случаях, когда беженцы или лица, ищущие убежища, уничтожили свои проездные документы и/или удостоверения личности или использовали подложные документы с целью введения в заблуждение властей государства, в котором они намерены просить убежища; или для охраны государственной безопасности или общественного порядка;
c) признал важность справедливых и оперативных процедур по определению статуса беженца или предоставлению убежища в деле защиты беженцев и лиц, ищущих убежища, от необоснованного или чрезмерно длительного задержания;
d) подчеркнул важность того, чтобы в национальном законодательстве и/или административной практике проводилось необходимое различие между положением беженцев и ищущих убежища лиц и положением других иностранцев;
e) рекомендовал, чтобы меры по задержанию беженцев и лиц, ищущих убежища, подлежали судебному или административному пересмотру;
f) подчеркнул, что условия содержания под стражей беженцев и лиц, ищущих убежища, должны быть гуманными. В частности, беженцы и лица, ищущие убежища, по возможности не должны размещаться вместе с уголовными преступниками и не должны находиться в местах, где существует угроза их личной безопасности;
g) рекомендовал, чтобы содержащиеся под стражей беженцы и лица, ищущие убежища, имели возможность установить контакт с Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, а при отсутствии его представительства в стране... с имеющимся национальным учреждением по оказанию помощи беженцам;
h) вновь подтвердил, что беженцы и лица, ищущие убежища, несут обязанности перед страной, в которой они находятся; они предусматривают, в частности, соблюдение законов и подзаконных актов этой страны, а также мер по обеспечению общественного порядка;
i) вновь подтвердил особую важность соблюдения принципа невысылки (non-refoulement) и в этом контексте напомнил об актуальности Заключения № 6 (XXVIII)».
35. В 1995 году Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, чтобы привести в исполнение указанное выше Заключение, опубликовало Руководящие принципы, которые были пересмотрены и повторно опубликованы 10 февраля 1999 г. В Руководящих принципах прямо говорится, что задержание и содержание под стражей лиц, ищущих убежища, является «по своей природе нежелательным действием». Руководящий принцип 3 указывает, что к задержанию лиц, ищущих убежища,
«...можно прибегать в виде исключения по изложенным ниже основаниям при условии, что это... соответствует общепризнанным нормам и принципам международного законодательства о правах человека (включая статью 9 Международного пакта о гражданских и политических правах)... Там, где существуют механизмы контроля, которые можно применять в качестве достаточных альтернатив задержанию (такие, например, как обязанность регулярно отмечаться или требование иметь поручителя)..., их следует применять в первую очередь, если нет оснований считать, что подобная альтернатива в данном индивидуальном случае будет неэффективной. Поэтому задержание должно проводиться только после всестороннего рассмотрения всех возможных альтернатив или же после того, как четко доказано, что механизмы контроля не достигают законной и оправданной цели».
Далее в Руководящем принципе отмечается:
«...К задержанию лиц, ищущих убежища, можно прибегать только в случае необходимости: i) для проверки личности. Это относится к тем случаям, когда личность может быть неустановленной или спорной; ii) для определения обстоятельств, на которых основывается ходатайство о предоставлении статуса беженца или убежища. Эта формулировка означает, что лица, ищущие убежища, могут подвергаться задержанию исключительно в целях проведения предварительного собеседования для выяснения оснований для ходатайства о предоставлении убежища. Это обычно предполагает получение у лица, ищущего убежища, имеющих существенное значение фактов о том, почему этот человек ищет убежища, и не превращается в процесс определения обоснованности или необоснованности ходатайства. Данным исключением из общего принципа нельзя пользоваться для оправдания задержания на весь период процедуры определения статуса или на неопределенное время; iii) в случаях, когда лица, ищущие убежища, уничтожили свои проездные документы и/или документы, удостоверяющие их личность, или воспользовались подложными документами для того, чтобы ввести в заблуждение власти того государства, в котором они намерены просить убежища. В установлении нуждается отсутствие со стороны ходатайствующего добросовестного намерения соблюдать процедуру проверки и подтверждения личности. ...Лиц, которые ищут убежище и которые прибывают без документов, потому что они не имеют возможности получить их в стране своего происхождения, не следует задерживать исключительно по этой причине...».
36. 18 декабря 1999 г. Рабочая группа Организации Объединенных Нацией по произвольным задержаниям (UN Working Group on Arbitrary Detention), представляя Отчет о своем визите в Соединенное Королевство (E/CN.4/1999/63/Add.3), рекомендовала властям Соединенного Королевства:
«Обеспечить, чтобы меры по задержанию лиц, ищущих убежища, применялись только по основаниям, признанным законными в соответствии с международными стандартами, и только в тех случаях, когда иных мер недостаточно...»
Прежде чем прибегнуть к задержанию, всегда необходимо рассматривать альтернативные и не связанные с лишением свободы меры, такие, как обязанность регулярно отмечаться.
Власти, осуществляющие задержание, должны определять, является ли задержание абсолютно необходимым с точки зрения биографии каждого лица, ищущего убежища...».
B. Документы Совета Европы
37. В 2003 году Комитет министров Совета Европы принял Рекомендацию (N Rec (2003) 5), которая, inter alia, устанавливает следующее:
«Целью задержания не является наказание лиц, ищущих убежища. К задержанию лиц, ищущих убежища, можно прибегать только в следующих случаях: a) когда, при наличии сомнений, их личность, в том числе и гражданство, должны быть проверены, особенно если лица, ищущие убежища, уничтожили свои проездные документы или удостоверения личности или использовали подложные документы с целью введения в заблуждение властей государства, в котором они намерены просить убежища; b) когда необходимо определить обстоятельства, на которых основано ходатайство о предоставлении убежища, которые не могут быть установлены без задержания лица; c) когда должно быть принято решение в отношении их права на въезд на территорию соответствующего государства; или d) когда этого требуют защита национальной безопасности и общественного порядка. ...Меры по задержанию лиц, ищущих убежища, должны применяться только после всестороннего изучения необходимости их применения в каждом конкретном случае. Эти меры должны быть конкретными, временными и непроизвольными и применяться на максимально короткий срок. Такие меры должны применяться в соответствии с законом и стандартами, установленными соответствующими международно-правовыми документами и практикой Европейского суда по правам человека. ...Прежде чем прибегнуть к задержанию, необходимо рассматривать альтернативные и не связанные с лишением свободы меры...».
38. 8 июня 2005 г. в своем Отчете о визите в Соединенное Королевство (CommDH (2005) 6) Комиссар по правам человека Совета Европы (Council of Europe Commissioner for Human Rights) отметил:
«Я хотел бы обозначить ряд проблем, связанных с процедурами [предоставления убежища]. Первая касается частого использования такой меры, как задержание лиц, ищущих убежища, в самом начале процедуры. Хотя задержание не является автоматическим в таких процедурах, такую меру, как задержание, используют широко; обсуждаемые планы по увеличению площади центров содержания лиц, ищущих убежища, именно в этой области предполагают, что Соединенное Королевство идет в этом направлении. Власти Соединенного Королевства сообщили мне, что национальные суды одобряли задержание исключительно для цели проведения процедуры по обработке ходатайств о предоставлении убежища. Я не исключаю, что в определенных обстоятельствах возможность задержания может быть надлежащей, но не считаю, что это должно стать правилом. Открытые центры, предоставляющие приют и проведение процедуры обработки ходатайств о предоставлении убежища на месте, по моему мнению, являются более подходящим решением для большинства ходатайствующих об убежище, чьи ходатайства могут быть обработаны быстро».
C. Документы Европейского Союза
39. Хартия Европейского Союза об основных правах (EU Charter of Fundamental Rights) (2000 года) в статье 18 провозглашает, что «право на убежище гарантируется с соблюдением норм [Конвенции о статусе беженцев]».
40. Директива Совета Европейского Союза от 1 декабря 2005 г. № 2005/85/EC о минимальных стандартах для процедур государств-членов по предоставлению и отмене статуса беженца (on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status) (OJ L 326), которая должна быть преобразована в национальное законодательство государств-членов к 1 декабря 2008 г., в статье 7 предусматривает следующее:
«Заявителям разрешается находиться на территории государства-члена исключительно для цели проведения процедуры до тех пор, пока определяющий орган не примет решение по процедуре в первой инстанции согласно разделу III. Разрешение находиться на территории государства не означает разрешения на проживание».
В статье 18 Директива устанавливает следующее:
«1. Государства-члены не могут содержать под стражей лицо только лишь по причине того, что оно ходатайствует о предоставлении убежища.»
2. В том случае, если заявитель содержится под стражей, государства-члены обеспечивают возможность осуществления незамедлительного судебного надзора».
ПРАВО
I. Предполагаемое нарушение пункта 1 статьи 5 Конвенции
41. Заявитель утверждал, что содержался под стражей в Оукингтонском центре в нарушение пункта 1 статьи 5 Конвенции, который гласит:
«1. Каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть лишен свободы иначе как в следующих случаях и в порядке, установленном законом:»
a) законное содержание под стражей лица, осужденного компетентным судом;
b) законное задержание или заключение под стражу (арест) лица за неисполнение вынесенного в соответствии с законом решения суда или с целью обеспечения исполнения любого обязательства, предписанного законом;
c) законное задержание или заключение под стражу лица, произведенное с тем, чтобы оно предстало перед компетентным органом по обоснованному подозрению в совершении правонарушения или в случае, когда имеются достаточные основания полагать, что необходимо предотвратить совершение им правонарушения или помешать ему скрыться после его совершения;
d) заключение под стражу несовершеннолетнего лица на основании законного постановления для воспитательного надзора или его законное заключение под стражу, произведенное с тем, чтобы оно предстало перед компетентным органом;
e) законное заключение под стражу лиц с целью предотвращения распространения инфекционных заболеваний, а также законное заключение под стражу душевнобольных, алкоголиков, наркоманов или бродяг;
f) законное задержание или заключение под стражу лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну или лица, против которого предпринимаются меры по его высылке или выдаче».
A. Был ли заявитель лишен свободы
42. Власти Соединенного Королевства не оспаривали то, что содержание заявителя в Оукингтонском центре составляло лишение свободы по смыслу пункт 1 статьи 5 Конвенции. Большая палата сочла очевидным тот факт, что, учитывая степень режима в Оукингтоне, заявитель был лишен свободы по смыслу пункта 1 статьи 5 Конвенции в течение семи дней, пока он находился в этом центре (см., например, Постановление Европейского суда по делу «Энгель и другие против Нидерландов» (Engel and Others v. the Netherlands) от 8 июня 1976 г., Series A, № 22, § 60 - 66).
43. Подпункты «a» - «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции содержат исчерпывающий список допустимых оснований для лишения свободы; лишение свободы будет законным только, если оно подпадает под одно из этих оснований (см., inter alia, Постановление Европейского суда по делу «Витольд Литва против Польши» (Witold Litwa v. Poland), жалоба № 26629/95, § 49, ECHR 2000-III). В настоящем деле основной довод властей Соединенного Королевства состоял в том, что содержание заявителя под стражей было обосновано с точки зрения подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции; хотя в качестве альтернативы они утверждали, что эта мера могла быть также обоснована с точки зрения второй части этого подпункта. Таким образом, прежде всего, Европейский суд должен определить, был ли заявитель на законных основаниях задержан «с целью предотвращения его незаконного въезда в страну».
B. Было ли лишение свободы заявителя оправдано с точки зрения подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции
1. Постановление Палаты
44. В своем Постановлении от 11 июля 2006 г. Палата постановила четырьмя голосами против трех, что содержание заявителя под стражей подпадало под действие подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции. Палата отметила, что это было нормально, что государствам, в силу их «неоспоримого права осуществлять контроль за въездом и проживанием иностранцев на территории их страны», разрешалось задерживать потенциальных иммигрантов, ходатайствующих о разрешении на въезд в страну, либо на основании предоставления убежища, либо иным способом. До тех пор пока потенциальному иммигранту не предоставлено разрешение на пребывание в стране, его въезд в страну не являлся законным и содержание его под стражей могло обоснованно считаться направленным на предотвращение незаконного въезда в страну.
45. Палата также отметила, что задержание лица представляет собой серьезное вмешательство в личную свободу лица и всегда должно подвергаться тщательному контролю. В тех случаях, когда лицо на законном основании находится на свободе в стране, власти этой страны могут задержать это лицо, только если между потребностями общества и свободой такого лица соблюден «справедливый баланс». Положение потенциальных иммигрантов, ходатайствовали ли они о предоставлении убежища или нет, являлось иным в той степени, в какой до тех, пока их ходатайство о разрешении на иммиграцию и/или о предоставлении убежища не рассмотрено, они «незаконно» находятся на территории государства. При условии соблюдения, как всегда, правила об исключении произвола Палата признала, что в сфере принятия решений относительно того, заключать ли под стражу потенциальных иммигрантов, государство обладает более широкой свободой действий, чем в тех случаях, когда имеют место иные вмешательства в право на свободу. Соответственно, подпункт «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции не требует, чтобы задержание лица считалось разумно необходимым для предотвращения его незаконного въезда в страну, например, для того, чтобы предотвратить совершение им преступления или помешать ему скрыться. Единственное, что требуется в соответствии с данным подпунктом - это чтобы содержание под стражей действительно являлось частью процедуры по определению того, следует ли предоставлять лицу разрешение на иммиграцию и/или убежище, и чтобы такое содержание под стражей не являлось произвольным по другим основаниям, например, вследствие своей длительности.
46. Палата сочла ясным тот факт, что в настоящем деле содержание заявителя под стражей в Оукингтонском центре являлось bona fide применением политики «ускоренного» принятия решений по вопросам иммиграции. Что касается вопроса о произволе, Палата отметила, что заявитель был выпущен на свободу, как только было отклонено его ходатайство о предоставлении убежища, ему было отказано в разрешении на въезд в Соединенное Королевство, и он представил уведомление об апелляции. Содержание под стражей длилось в общей сложности семь дней — период, который Европейский суд не счел чрезмерным в данных обстоятельствах. Таким образом, Палата пришла к выводу, что нарушение пункта 1 статьи 5 Конвенции места не имело.
2. Доводы сторон
a) Власти Соединенного Королевства
47. В ходе рассмотрения дела в Большой палате власти Соединенного Королевства подчеркнули несколько фактических аспектов данного дела. Во-первых, заявитель содержался под стражей всего семь дней в Оукингтонском центре, в котором установлен нестрогий режим содержания и в котором он мог получить юридическую помощь и воспользоваться другими услугами. Во-вторых, как и все остальные лица, содержащиеся в центре, заявитель добивался разрешения на въезд в Соединенное Королевство на основании права на убежище и прав человека, гарантированных Конвенцией о статусе беженцев (см. выше § 33) и Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Тот факт, что заявитель получил временное разрешение на пребывание в стране на короткий срок, в качестве альтернативы содержания под стражей, не влиял на его положение как лица, ходатайствующего о разрешении на въезд в страну. В-третьих, заявитель был помещен под стражу для того, чтобы ускорить процедуру рассмотрения его ходатайства и принятия решения о том, разрешить ли ему въезд в страну. Национальные суды ссылались на большое и постоянно растущее число лиц, ищущих убежища в Соединенном Королевстве, на момент задержания заявителя (см. выше § 17 и 18) и признавали, что Оукингтонская система занимала центральное место в государственное процедуре по обработке таких ходатайств справедливо и без ненадлежащих задержек.
48. Власти Соединенного Королевства отметили, что формулировка «для предотвращения его незаконного взъезда в страну» описывала фактическую ситуацию, когда лицо желало въехать в страну, но не имело на это разрешения. Подпункт «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции признает, что содержание под стражей возможно в связи с принятием государством решения о том, предоставлять ли разрешение на въезд, в рамках выполнения своей суверенной роли осуществлять контроль за въездом и проживанием на своей территории лиц, не являющихся гражданами этой страны; и эта роль, как отметили национальные суды, давно была признана международным правом.
49. Власти Соединенного Королевства ссылались на Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Чахал против Соединенного Королевства» (упоминавшееся выше в § 17, § 112), в котором Большая палата установила в связи со второй частью подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, что «подпункт „f“ пункта 1 статьи 5 Конвенции не требует, чтобы задержание лица, в отношении которого возбуждена процедура высылки, считалось разумно необходимым, например, для того, чтобы предотвратить совершение им правонарушения или помешать ему скрыться...». Власти Соединенного Королевства утверждали, что не было никаких веских причин проводить различие между двумя частями этого подпункта, поскольку такое различие может привести к тому, что лицо, которое проживает в стране, может быть задержано в рамках процедуры высылки, даже хотя эта мера не является необходимой для того, чтобы помешать ему скрыться, а лицо, которое только что прибыло в страну, может быть задержано в связи с его прибытием только в том случае, если это необходимо для того, чтобы помешать ему скрыться.
50. Далее власти Соединенного Королевства отрицали, что задержание заявителя являлось незаконным или произвольным. Они считали ясным, как единогласно подтвердили национальные суды трех инстанций, что содержание заявителя под стражей соответствовало материальным и процессуальным нормам национального законодательства (см. выше § 16 - 18). Содержание заявителя под стражей не было произвольным, поскольку, как постановила Палата, оно являлось частью процедуры по определению того, следует ли предоставлять лицу разрешение на иммиграцию и/или убежище, и срок такого задержания ограничивался тем, что было разумно необходимо для этой цели. Власти Соединенного Королевства считали утверждение заявителя о том, что содержание под стражей являлось произвольным, потому что эту цель можно было достичь, поместив заявителя в «центр приюта» с такими же условиями проживания, но без ограничения свободы, неправильным, так как оно касалось попытки вновь установить критерий «необходимости» через принцип исключения произвола. В любом случае, Палата лордов пришла к выводу, что, принимая во внимание плотный график проведения собеседований, любая мера без содержания заявителя под стражей была бы менее эффективной (см. выше § 18).
51. Заявитель утверждал, что Конвенцию необходимо толковать в соответствии со статьями 31 - 33 Венской конвенции о праве международных договоров (см. выше § 26 - 28). Он не оспаривал суверенное право государства контролировать въезд и пребывание иностранцев на территории своей страны, но подчеркнул, что это право должно осуществляться сообразно международным обязательствам государства, в частности тем, которые закреплены в Конвенции, включая статью 5. Цель, определенная первой частью подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, заключалась в предотвращении незаконной иммиграции, то есть въезда и пребывания на территории страны в обход иммиграционного контроля. Между задержанием и риском незаконного въезда в страну должна существовать прямая и точная причинно-следственная связь. Эта цель подчеркивается словами «его въезда», что показывает, что акцент сделан на вопросе о том, совершит ли конкретное лицо, не будучи задержанным, въезд в страну незаконным путем. Из фактов по делу заявителя ясно следовало, что, если бы он не был помещен под стражу, то находился бы на территории Соединенного Королевства на законном основании благодаря «временному разрешению», «законному» статусу фактически и юридически (см., inter alia, Постановление Палаты лордов «Сома (FC) против министра труда и пенсионного обеспечения», выше § 21). Толкование, которое предлагал заявитель, разрешало первоначальное задержание лица в целях проверки и оценки риска его незаконного въезда на территорию страны; такая мера составляла часть обычной процедуры иммиграционного контроля и преследовала ясную цель предотвратить незаконный въезд лица в страну. Но содержание кого-либо под стражей просто по причине административного удобства, по мнению заявителя, являлось неоправданным с точки зрения подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции.
52. Заявитель ссылался на прецедентное право Европейского суда по другим подпунктам пункта 1 статьи 5 Конвенции, которое требовало показать в каждом конкретном случае наличие объективной необходимости для задержания лица, а также на практику Комитета ООН по правам человека (см. выше § 31), и утверждал, что похожие принципы должны применяться и в отношении подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции. Хотя в деле «Чахал против Соединенного Королевства» (упоминавшемся выше) Европейский суд не требовал применение критерия необходимости в отношении задержания заявителя Чахала на основании второй части подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, существовали веские причины для проведения различия между двумя частями этого подпункта. Во-первых, как ясно следует из параграфа 112 Постановления Большой палаты Европейского суда по делу «Чахал против Соединенного Королевства», отличие этого подпункта от других подпунктов пункта 1 статьи 5 Конвенции было основано на формулировке положения, на основании которого заявитель Чахал был помещен под стражу, которое требовало только, чтобы в отношении этого лица «[были] предприняты меры по его высылке», тогда как в первой части подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции указывается, что содержание под стражей должно преследовать в качестве цели предотвращение незаконного въезда в страну. Во-вторых, исходя из фактов по делу «Чахал против Соединенного Королевства», было очевидно, что освобождение под залог было бы неприемлемым, так как предполагалось, что заявитель Чахал представлял угрозу национальной безопасности. В отличие от этого критерий необходимости должен применяться в отношении тех лиц, которые, как заявитель по данному делу, «[не] совершали уголовных преступлений, но... которые, боясь за свою жизнь, бежали из своей страны» (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Амюур против Франции», § 43).
53. Как и другие лица, содержащиеся в Оукингтонском центре, заявитель считался не склонным к побегу, и единственная цель лишения свободы заключалась в быстром принятии решения относительно его ходатайства о предоставлении убежища. Такая причина являлась явно необоснованной по смыслу подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, который требовал наличие риска того, чтобы в конкретном случае соответствующее лицо не въехало незаконно на территорию страны. Содержание под стражей в Оукингтонском центре являлось несоразмерной мерой, поскольку предварительно власти не использовали менее строгую меру (например, помещение в центр приюта). Более того, имелись основания полагать, что решение о выборе в пользу содержания под стражей в Оукингтонском центре было обосновано реакцией местных жителей и плановых комитетов, а не явной необходимостью в содержании лиц под стражей, чтобы посодействовать быстрой обработке их ходатайств о предоставлении убежища.
3. Доводы третьих сторон
a) Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев
54. Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев было обеспокоено тем, что Постановление Палаты, в котором Палата 1) приравняла положение лиц, ищущих убежища, к положению обычных иммигрантов, 2) сочла, что до удовлетворения ходатайства о предоставлении убежища лицо, ищущее убежища, фактически не имело никакого юридического или официального статуса, и 3) отказалась от применения критерия необходимости к вопросу о том, являлось ли задержание заявителя произвольным, разрешала государствам-участникам Конвенции заключать под стражу лиц, ищущих убежища, на основании целесообразности в широком диапазоне ситуаций, которые не соответствовали общим принципам международного права по вопросам беженцев и правам человека. При правильном толковании подпункт «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции должен предоставлять лицам, ищущим убежища, надежную защиту от задержания и содержания под стражей. Подпункт «f» предусматривает в качестве условия намерение — незаконный въезд в страну, которому содержание под стражей должно препятствовать. Лиц, ищущих убежища, необходимо отличать от общих категорий нелегально въезжающих в страну лиц или лиц, подлежащих высылке, и для того, чтобы заключить под стражу лицо, ищущее убежища, на основании подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, необходимо более веское основание, а не просто отсутствие решения по ходатайству о предоставлении убежища; содержание под стражей должно быть необходимо в том смысле, что менее жестких мер будет недостаточно, и соразмерно преследуемой цели.
55. Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев напомнило Европейскому суду, что Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, как и Конвенция о статусе беженцев, должна толковаться в соответствии с иными нормами международного права, частью которого она является, особенно когда такие нормы содержатся в международных договорах о правах человека, которые государства-участники Конвенции ратифицировали и, следовательно, были готовы признать (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Аль-Адсани против Соединенного Королевства» (Al-Adsani v. the United Kingdom), жалоба № 35763/97, § 55, ECHR 2001-XI). Кроме того, Конвенцию следует толковать таким образом, чтобы гарантировать правам широкое толкование, а их ограничениям — узкое, так, чтобы права человека обеспечивались реальной и эффективной защитой, и, как существующий правовой документ, в свете условий современной жизни и в соответствии с развитием международного права с тем, чтобы отражать все более высокие требования, предъявляемые к защите прав человека.
56. Согласно международному праву на государства возложено обязательство не высылать (refoule) лиц, которые оказались в пределах их юрисдикционной или территориальной границы и которые ссылаются на основополагающее право на убежище и на пользование таким правом. Кроме случаев массового притока государства также обязаны обеспечивать таким лицам доступ к справедливым и эффективным процедурам по рассмотрению их ходатайств (см. статьи 3 - 31 Конвенции о статусе беженцев, выше § 33). В том случае, если государство допускает лицо, ищущее убежища, до процедур и лицо, ищущее убежища, соблюдает нормы национального законодательства, его временный въезд в страну и пребывание на территории этой страны не могут считаться «незаконными»; предоставление временного разрешения является именно законным разрешением, на основании которого государство временно позволяет лицу въехать на его территорию в соответствии с законом. В такой ситуации лицо, ищущее убежища, не пытается добиться незаконного въезда, а, скорее, получает временное, но законное разрешение на въезд в страну с целью добиться рассмотрения его ходатайства о предоставлении убежища (см. статью 31 Конвенции о статусе беженцев, выше § 33; дело «Сома (FC) против министра труда и пенсионного обеспечения», выше § 21; статью 7 Директивы Совета Европейского Союза 2005/85/EC, выше § 40).
57. Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев ссылалось на ряд международных документов, касающихся задержания и содержания под стражей лиц, ищущих убежища, в том числе на статью 9 Международного пакта о гражданских и политических правах в толковании, которое дал ей Комитет ООН по правам человека в таких делах, как «А. против Австралии», на статью 31 Конвенции о статусе беженцев, на Заключение № 44 Исполнительного комитета и на Руководящие принципы Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев относительно задержания и содержания под стражей лиц, ищущих убежища (см. выше § 31 и 33 - 35). В заключение, Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев отметило, что, хотя изучение ситуации лица, ищущего убежища, может включать в себя необходимое и побочное вмешательство в свободу человека, тем не менее, в тех случаях, когда содержание под стражей используется в разрешенных целях, но в общем виде и без учета конкретных обстоятельств дела или просто по причине целесообразности или административного удобства, такая мера не удовлетворяет критерию необходимости, соблюдения которого требуют нормы международного права о беженцах и по правам человека.
b) Организация «Либерти», Европейский Совет по делам беженцев и вынужденных эмигрантов и центр «ЭЙРЕ»
58. Три вышеназванные неправительственные организации подчеркнули, что данное дело является первым делом, в котором Европейскому суду необходимо дать толкование первой части подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции. Они попросили Большую палату установить в качестве общего принципа, 1) что в отсутствие признаков того, что лицо, ищущее убежища, если не будет помещено под стражу, осуществит или попытается осуществить незаконный въезд в страну, такое содержание под стражей не подпадает под действие подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции; и 2) что содержание ищущих убежища лиц под стражей на основании подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, как и содержание под стражей на основании других подпунктов пункта 1 статьи 5 Конвенции и меньшее ограничение, применяемое к их свободе передвижения на основании статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции, должно подвергаться критериям необходимости и соразмерности.
59. Позиция Палаты, основанная на выводе о том, что содержание под стражей лица, ищущего убежища, подпадало под действие второй части подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции в том случае, если по ходатайству этого лица о предоставлении убежища еще не было принято положительного решения, едва ли сочетается с принципом, согласно которому лица, ищущие убежища, надлежащим образом подавшие ходатайства о получении международной защиты, находились ipso facto законно на территории страны по смыслу статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции, а также статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах (см. выше § 32). Хотя верно, как отметила Палата, что длительное содержание под стражей может стать произвольным, хотя изначально таковым не является, утверждение об обратном неверно; короткий период содержания под стражей не может оправдать содержание под стражей, которое не является необходимым. Подпункт «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции необходимо толковать в соответствии со статьей 9 Международного пакта о гражданских и политических правах (см. выше § 31), которая требует, чтобы любое лишение свободы, применяемое в рамках иммиграционного контроля, было законным, необходимым и соразмерным. Более того, будет нецелесообразно, если в первом Постановлении Большой палаты по вопросу толкования первой части подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции Европейский суд установит меньший уровень защиты по сравнению с тем, который уже одобрили государства-члены Конвенции через Комитет министров Совета Европы (см. выше § 37), или с тем, который применим к простым ограничениям свободы передвижения на основании статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции.
60. Во многих государствах точное правовое основание для содержания под стражей лиц, ищущих убежища, является неясным, но вряд ли дела доходят до судебных органов вследствие языковых трудностей, отсутствия юридического представительства и опасения лиц, ищущих убежища, что их жалобы о содержании под стражей могут скомпрометировать решение по их ходатайствам о предоставлении убежища. Произвольный характер такого содержания под стражей еще более усилится, если Большая палата поддержит точку зрения Палаты и предоставит государствам полную свободу в вопросе лишения всех лиц, ищущих убежища, их свободы на период рассмотрения их ходатайств о предоставлении убежища при отсутствии требования доказывать, что содержание под стражей является необходимой мерой в целях, обозначенных в подпункте «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, а именно для предотвращения незаконного въезда в страну.
4. Мнение Европейского суда
a) Значение формулировки «с целью предотвращения его незаконного въезда в страну»
61. В настоящем деле Европейскому суду впервые предстоит дать толкование словам первой части подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, «законное... заключение под стражу лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну» (во французском варианте: «la {detention [reguliere]} <*> d'une personne pour {l'empecher} de {penetrer irregulierement} dans le territoire»). При определении значения этой формулировки в контексте Конвенции Европейский суд будет, как всегда, руководствоваться статьями 31 - 33 Венской конвенции о праве международных договоров (см. выше § 26 - 28, а также, например, Постановление Европейского суда по делу «Голдер против Соединенного Королевства» (Golder v. the United Kingdom) от 21 февраля 1975 г., Series A, № 18, § 29; Постановление Европейского суда по делу «Джонстон и другие против Ирландии» (Johnston and Others v. Ireland) от 18 декабря 1986 г., Series A, № 112, § 51 et seq.; Постановление Европейского суда по делу «Литгоу и другие против Соединенного Королевства» (Lithgow and Others v. the United Kingdom) от 8 июля 1986 г., Series A, № 102, § 114 и 17; а также упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Витольд Литва против Польши», § 57 — 59).
<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.
62. В соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров Европейский суд должен определить обычное значение, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей положения, из которого они вытекают (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Голдер против Соединенного Королевства», § 29; упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Джонстон и другие против Ирландии», § 51; и пункт 1 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров). Европейский суд должен учитывать тот факт, что контекстом правового положения является договор об эффективной защите личных прав человека и что Конвенцию необходимо рассматривать как одно целое и толковать таким образом, чтобы содействовать ее внутренней целостности и согласованности между ее разными положениями (см. Решение Большой палаты Европейского суда по делу «Стек и другие против Соединенного Королевства» (Stec and Others v. the United Kingdom), жалобы № 65731/01 и 65900/01, § 48, ECHR 2005-X). Европейский суд также должен принимать во внимание любые соответствующие нормы и принципы международного права, применимые в отношениях между участниками (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Аль-Адсани против Соединенного Королевства», § 55; Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Босфорус Хава Йоллари Туризм Ве Тиджарет Аноним Ширкети» против Ирландии» (Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Sirketi v. Ireland), жалоба № 45036/98, § 150, ECHR 2005-III; и подпункт «c» пункта 3 статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров). Возможно также обращение к дополнительным средствам толкования, в том числе к подготовительным материалам к Конвенции, либо чтобы подтвердить значение, определенное в соответствии с указанными выше мерами, либо чтобы установить значение, когда в противном случае оно будет двусмысленным, неясным, явно абсурдным или неразумным (статья 32 Венской конвенции о праве международных договоров).
63. Изучая объект и цели положения в рамках его контекста и элементы международного права, Европейский суд принимает во внимание важность статьи 5 Конвенции в рамках системы Конвенции: она закрепляет одно из основных прав человека, а именно защиту лица от произвольных вмешательств со стороны государства в его право на свободу (см., inter alia, Постановление Европейского суда по делу «Винтерверп против Нидерландов» (Winterwerp v. the Netherlands) от 24 октября 1979 г., Series A, № 33, § 37; и Постановление Европейского суда по делу «Броуган и другие против Соединенного Королевства» (Brogan and Others v. the United Kingdom) от 29 ноября 1988 г., Series A, № 145-B, § 58).
64. Хотя основное правило, закрепленное в пункте 1 статьи 5 Конвенции, заключается в том, что каждый имеет право на свободу, подпункт «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции предусматривает исключение из этого основного правила, позволяя государствам-участникам Конвенции контролировать свободу иностранцев в рамках иммиграционного контекста. Как Европейский суд ранее отмечал, при условии соблюдения своих обязательств по Конвенции государства-участники Конвенции имеют «неоспоримое суверенное право осуществлять контроль за въездом и проживанием иностранных граждан на территории их страны» (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Амюур против Франции», § 41; упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Чахал против Соединенного Королевства», § 73; а также Постановление Европейского суда по делу «Абдулазиз, Кабалес и Балкандали против Соединенного Королевства» (Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom) от 28 мая 1985 г., Series A, № 94, § 67 — 68). Необходимым дополнением к этому праву является то, что государствам разрешено заключать под стражу потенциальных иммигрантов, обратившихся за разрешением на въезд в страну, либо на основании ходатайства о предоставлении убежища, либо иным образом. Из текста Постановления Европейского суда по делу «Амюур против Франции» видно, что задержание потенциальных иммигрантов, в том числе лиц, ищущих убежища, может быть совместимо с подпунктом «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции.
65. По этому вопросу Большая палата согласилась с мнением апелляционного суда, Палаты лордов и Палаты в том, что до тех пор, пока государство не «узаконит» въезд лица в страну, любой въезд на его территорию является «незаконным», а заключение под стражу лица, которое желает осуществить въезд в страну и которому для этого необходимо разрешение, которого у этого лица пока нет, может быть произведено — без искажения языка — «с целью предотвращения его незаконного въезда в страну». Европейский суд не согласился с утверждением о том, что с того момента, когда лицо, ищущее убежище, сдается иммиграционным властям, оно пытается получить возможность «законного» въезда в страну, в результате чего содержание под стражей не может быть оправдано с точки зрения первой части подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции. Толкование подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции как разрешающего задерживать только тех лиц, которые пытаются обойти ограничения на въезд, слишком узко определяло бы содержание этого положения и полномочия государства, касающиеся его неоспоримого права на контроль в этой области. Более того, такое толкование противоречило бы Заключению № 44 Исполнительного комитета Программы Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, Руководящим принципам Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев и Рекомендации Комитета министров Совета Европы (см. выше § 34 - 35 и 37); все эти тексты предусматривают возможность задержания лиц, ищущих убежища, в определенных обстоятельствах, например, в ходе процесса установления личности или при необходимости определить обстоятельства, на которых основывается ходатайство о предоставлении убежища.
66. Отмечая, что первая часть подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции разрешает содержание под стражей лица, ищущего убежища, или иного иммигранта до того, как государство даст согласие на его въезд на свою территорию, Европейский суд, тем не менее, подчеркнул, что такое содержание под стражей должно соответствовать общей цели статьи 5 Конвенции, которая состоит в защите права на свободу и в обеспечении недопущения лишения свободы в произвольной манере.
Теперь Европейскому суду надлежит рассмотреть вопрос о том, что означает «свобода от произвола» в контексте первой части подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции и соответствовало ли содержание заявителя под стражей этому положению в обстоятельствах данного дела.
b) Понятие произвольного содержания под стражей в контексте статьи 5 Конвенции
67. Согласно сложившемуся прецедентному праву Европейского суда, касающемуся подпунктов пункта 1 статьи 5 Конвенции, любое лишение свободы не только должно подпадать под действие исключений, изложенных в подпунктах «a» - «f», но и быть «законным». В тех случаях, когда речь идет о «законности» содержания под стражей, в том числе при рассмотрении вопроса о соблюдении «порядка, установленного законом», Конвенция отсылает, главным образом, к национальному праву и закрепляет обязанность соблюдать материально-правовые и процессуальные нормы национального законодательства. Однако соблюдения норм национального законодательства недостаточно: кроме того, что любое лишение свободы должно отвечать цели пункта 1 статьи 5 Конвенции, этот пункт требует обеспечить защиту каждого лица от произвола (см., среди прочих прецедентов, упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Винтерверп против Нидерландов», § 37; упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Амюур против Франции», § 50; упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Чахал против Соединенного Королевства», § 118; а также упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Витольд Литва против Польши», § 78). Основополагающим принципом является то, что никакое произвольное содержание под стражей не может быть совместимо с пунктом 1 статьи 5 Конвенции, а понятие «произвол», содержащееся в статье 5 Конвенции, не ограничивается несоблюдением норм национального права таким образом, что лишение свободы может являться законным в рамках национального законодательства, но при этом быть произвольным и, следовательно, противоречащим Конвенции.
68. Хотя до настоящего времени Европейский суд не сформулировал общего определения того, какие действия со стороны публичных властей могут составить «произвол» по смыслу пункта 1 статьи 5 Конвенции, но основные принципы вырабатывались в каждом отдельном деле. Более того, анализ прецедентного права показывает, что понятие «произвол» в контексте статьи 5 Конвенции в определенной степени меняется в зависимости от типа содержания под стражей в каждом конкретном деле (см. ниже).
69. Один из общих принципов, сформировавшихся в прецедентной практике Европейского суда, предусматривает, что содержание под стражей является «произвольным» в том случае, если, несмотря на соблюдение буквы национального закона, публичные власти действовали недобросовестно или ввели заинтересованное лицо в заблуждение (см., например, Постановление Европейского суда по делу «Боцано против Франции» (Bozano v. France) от 18 декабря 1986 г., Series A, № 111; Постановление Европейского суда по делу «Чонка против Бельгии» ({Conka} v. Belgium), жалоба № 51564/99, ECHR 2002-I). Условие отсутствия произвола также требует, чтобы как решение о заключении лица под стражу, так и его выполнение действительно отвечали цели ограничений, предусмотренных соответствующими подпунктами пункта 1 статьи 5 Конвенции (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Винтерверп против Нидерландов», § 39; Постановление Европейского суда по делу «Буамар против Бельгии» (Bouamar v. Belgium) от 29 февраля 1988 г., Series A, № 129, § 50; Постановление Европейского суда по делу «О'Хара против Соединенного Королевства» (O'Hara v. the United Kingdom), жалоба № 37555/97, § 34, ECHR 2001-X). Кроме того, между основанием для разрешенного лишения свободы и местом и условиями содержания под стражей должна существовать определенная связь (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Буамар против Бельгии», § 50; Постановление Европейского суда по делу «Аэрц против Бельгии» (Aerts v. Belgium) от 30 июля 1998 г., Reports 1998-V, § 46; Постановление Европейского суда по делу «Энхорн против Швеции» (Enhorn v. Sweden), жалоба № 56529/00, § 42, ECHR 2005-I).
70. Понятие «произвол» в контексте подпунктов «b», «d» и «e» также включает в себя оценку того, было ли содержание под стражей необходимо для достижения заявленной цели. Содержание под стражей является настолько серьезной мерой, что может быть оправдано только в крайнем случае, когда другие, менее жесткие меры рассматривались и были признаны недостаточными для обеспечения личных или общественных интересов, которые могут потребовать заключения соответствующего лица под стражу (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Витольд Литва против Польши», § 78; Постановление Европейского суда по делу «Хильда Хафстейнсдоттир против Исландии» (Hilda {Hafsteinsdottir} v. Iceland) от 8 июня 2004 г., жалоба № 40905/98, § 51; упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Энхорн против Швеции», § 44). Кроме того, принцип соразмерности требует, чтобы в ситуации, когда содержание под стражей призвано обеспечить исполнение предусмотренной законом обязанности с соблюдением баланса между важностью в демократическом обществе обеспечения незамедлительного исполнения такой обязанности и важностью права на свободу (см. Постановление Европейского суда по делу «Василева против Дании» (Vasileva v. Denmark) от 25 сентября 2003 г., жалоба № 52792/99, § 37). При установлении такого баланса важным фактором является продолжительность содержания под стражей (ibid., а также см. Решение Европейской комиссии по делу «МакВей и другие против Соединенного Королевства» (McVeigh and Others v. the United Kingdom) от 18 марта 1981 г., жалобы № 8022/77, 8025/77, 8027/77, DR 25, pp. 37 — 38 и 42).
71. Европейский суд применил иной подход к принципу исключения произвола в случаях заключения под стражу, подпадающих под действие подпункта «a» пункта 1 статьи 5 Конвенции, в которых при отсутствии недобросовестного поведения или одного из иных оснований, изложенных выше в § 69, при условии, что заключение под стражу следует за законным осуждением и имеет с ним достаточную причинно-следственную связь, вопросами принятия решений о назначении наказания в виде заключения под стражу и продолжительности такого наказания должны заниматься, скорее, национальные власти, а не Европейский суд на основании пункта 1 статьи 5 Конвенции (см. Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Т. против Соединенного Королевства» (T. v. the United Kingdom), жалоба № 24724/94, § 103, ECHR 2000-I; а также Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Стаффорд против Соединенного Королевства» (Stafford v. the United Kingdom), жалоба № 46295/99, § 64, ECHR 2002-IV).
72. Аналогичным образом, в ситуации, когда лицо задерживается на основании подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, Большая палата, давая толкование второй части этого подпункта, приходила к выводу, что до тех пор, пока лицо находится под стражей с целью «высылки», то есть до тех пор, пока «предпринимаются меры по его высылке», это правовое положение не требует, чтобы содержание под стражей считалось разумно необходимым, например, для того, чтобы предотвратить совершение лицом правонарушения или помешать ему скрыться (см. упоминавшееся выше Постановление Большой палаты Европейского суда по делу «Чахал против Соединенного Королевства», § 112). Также в деле «Чахал против Соединенного Королевства» Большая палата постановила, что принцип соразмерности применялся к задержанию на основании подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции только в том смысле, что оно не может длиться неразумно долгий период времени; так, (в § 113) Большая палата отметила, что «любое лишение свободы в соответствии с подпунктом „f“ пункта 1 статьи 5 Конвенции оправдано, только пока рассматривается вопрос о высылке. Если эта процедура не осуществляется с должной тщательностью, задержание перестает быть допустимым...» (см. также Постановление Европейского суда по делу «Гебремедин [Габерамадьен] против Франции» (Gebremedhin [Gaberamadine] v. France), жалоба № 25389/05, § 74, ECHR 2007).
73. Принимая во внимание изложенное, Европейский суд счел, что принцип, согласно которому содержание под стражей не должно быть произвольным, должен применяться в отношении содержания под стражей, подпадающего под действие первой части подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, таким же образом, как и в отношении содержания под стражей по второй части этого подпункта. Поскольку государства имеют право контролировать как въезд иностранцев в их страну, так и их пребывание на их территории (см. дела, указанные выше в § 63), было бы неестественно применять разные критерии соразмерности в случае задержания лица при пересечении границы и в случае депортации, экстрадиции или высылки лица, уже находящегося на территории страны.
74. Таким образом, чтобы содержание под стражей не было произвольным, оно должно осуществляться добросовестно; оно должно быть тесно связано с целью предотвращения незаконного въезда в страну; место и условия содержания под стражей должны быть соответствующими, при этом необходимо учитывать, что «эта мера применяется не в отношении лиц, совершивших преступления, а в отношении иностранцев, которые часто, боясь за свою жизнь, бегут из своей страны» (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Амюур против Франции, § 43); и продолжительность содержания под стражей не должна превышать разумный срок, необходимый для достижения преследуемой цели.»
c) Было ли содержание заявителя под стражей произвольным
75. Прежде чем рассмотреть вопрос о том, являлось ли содержание заявителя под стражей в Оукингтонском центре произвольным по обозначенному выше смыслу, Европейский суд отметил, что национальные суды трех инстанций пришли к выводу, что в настоящем деле содержание под стражей было обосновано с точки зрения национального законодательства, и что заявитель не утверждал, что такой вывод являлся неверным.
76. Рассматривая вопрос о том, отвечало ли содержание заявителя под стражей критериям, изложенным выше в § 74, Европейский суд также напомнил выводы апелляционного суда и Палаты лордов (см. выше § 17 - 18), с которыми он согласился. Национальные суды пришли к заключению, что целью режима содержания под стражей в Оукингтонском центре было обеспечение быстрого рассмотрения около 13000 из около 84000 ходатайств о предоставлении убежища, ежегодно подаваемых в Соединенном Королевстве в тот период. Для достижения этой цели было необходимо проводить до 150 собеседований ежедневно, и даже незначительные задержки могли помешать функционированию всей программы. Решение о содержании заявителя под стражей было принято на том основании, что его дело соответствовало тем делам, которые могли быть рассмотрены в рамках быстрой процедуры по обработке ходатайств.
77. При таких обстоятельствах Европейский суд счел, что, поместив заявителя под стражу, национальные власти действовали добросовестно. Политика создания Оукингтонского центра была, в основном, направлена на то, чтобы помочь лицам, ищущим убежища; как отметил лорд Слинн «получение быстрого решения отвечало интересам не только самих лиц, ищущих убежища, но и того растущего числа лиц, которые ожидали своей очереди» (см. выше § 18). Более того, поскольку целью лишения свободы было создание возможности для властей быстро и эффективно рассмотреть ходатайство заявителя о предоставлении убежища, содержание его под стражей было тесно связано с целью предотвращения незаконного въезда в страну.
78. Что касается третьего критерия — места и условия содержания под стражей, Европейский суд отметил, что Оукингтонский центр был специально приспособлен для содержаний лиц, ищущих убежища, и имел условия для отдыха, проведения религиозных обрядов, медицинского обслуживания и, что важно, для юридических консультаций (см. выше § 25). Хотя пребывание в этом центре являлось, несомненно, вмешательством в свободу и комфорт заявителя, он не жаловался на условия, в которых содержался, и поэтому Европейский суд пришел к выводу, что содержание заявителя под стражей в этом контексте не содержало элементов произвола.
79. Наконец, что касается продолжительности содержания под стражей, Европейский суд напомнил, что заявитель находился в Оукингтонском центре в течение семи дней и был освобожден на следующий день после отклонения его ходатайства о предоставлении убежища в первой инстанции. Нельзя утверждать, что этот период времени превышал разумный срок, необходимый для достижения преследуемой цели.
80. В заключение, Европейский суд отметил, что, принимая во внимание серьезные административные проблемы, с которыми в период рассматриваемых в деле событий столкнулись власти Соединенного Королевства, связанные с растущим потоком огромного числа лиц, ищущих убежища (см. также упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу «Амюур против Франции», § 41), содержание заявителя под стражей в приемлемых условиях в течение семи дней с целью быстрого рассмотрения его ходатайства о предоставлении убежища не противоречило положениям подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции. Более того, необходимо учесть тот факт, что вследствие создания более эффективной системы обработки большого числа ходатайств о предоставлении убежища обращение к более широкому и масштабному использованию полномочий по содержанию под стражей становилось нецелесообразным.
Таким образом, следовательно, в настоящем деле нарушение пункта 1 статьи 5 Конвенции места не имело.
II. Предполагаемое нарушение пункта 2 статьи 5 Конвенции
81. Заявитель утверждал, что настоящие причины задержания ему сообщили только через 76 часов после ареста, когда эта информация была в устной форме сообщена его законному представителю в ответ на его запрос. Заявитель жаловался на нарушение пункта 2 статьи 5 Конвенции, который гласит:
«Каждому арестованному незамедлительно сообщаются на понятном ему языке причины его ареста и любое предъявляемое ему обвинение».
82. Власти Соединенного Королевства в общем виде указали на намерения касательно режима содержания под стражей в Оукингтонском центре. Они признавали, что используемые на момент задержания заявителя формы имели недостатки, но утверждали, что причины, сообщенные в устной форме местному представителю (которому были известны общие причины) 5 января 2001 г., были достаточными, чтобы позволить заявителю оспорить правомерность заключения его под стражу на основании пункта 4 статьи 5 Конвенции, если он того желал.
83. Заявитель подчеркнул, что ни на одной из стадий его содержания под стражей ему не были предоставлены незапрашиваемые причины его задержания и что запрошенные причины были сообщены устно во второй половине дня 5 января 2001 г., через 76 часов после ареста и заключения под стражу. По его мнению, простое указание на заявления о политике центра не могло заменить требование предоставлять заявителю достаточно незамедлительно соответствующие причины его задержания.
84. Палата установила нарушение этого правового положения на том основании, что причины задержания не были предоставлены достаточно «незамедлительно». Она сочла, что заявления общего характера — такие, как парламентские заявления в настоящем деле, — не могут заменить предусмотренную пунктом 2 статьи 5 Конвенции обязанность сообщать лицу причины его ареста или содержания под стражей. Впервые о действительной причине содержания под стражей заявитель узнал от своего адвоката 5 января 2001 г. (см. выше § 14), то есть через 76 часов после помещения его под стражу. Допуская, что сообщение в устной форме причин содержания под стражей адвокату отвечает требованиям пункта 2 статьи 5 Конвенции, Палата пришла к выводу, что задержка в 76 часов в сообщении причин содержания под стражей не соответствовала требованию о сообщении таких причин «незамедлительно».
85. Большая палата согласилась с мотивировкой и выводом Палаты. Следовательно, имело место нарушение пункта 2 статьи 5 Конвенции.
III. Применение статьи 41 Конвенции
86. Статья 41 Конвенции гласит:
«Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне».
A. Ущерб
87. Европейский суд отметил, что при разбирательстве дела в Палате заявитель просил присудить ему 5000 евро в качестве компенсации морального вреда, причиненного ему вследствие содержания под стражей в Оукингтонском центре в течение семи дней. Палата, которая, как и Большая палата, установила нарушение пункта 2 статьи 5 Конвенции, но не выявила нарушения пункта 1 статьи 5 Конвенции, постановила, что сам факт установления нарушения представляет собой достаточную справедливую компенсацию заявителю причиненного морального вреда.
88. Заявитель не оспаривал такое решение Европейского суда ни в своем обращении о передаче дела на рассмотрение в Большую палату, ни в своих письменных замечаниях, представленных в Большую палату.
89. Принимая во внимание все обстоятельства дела, Большая палата подтвердила решение Палаты о том, что сам факт установления нарушения представляет собой достаточную справедливую компенсацию заявителю причиненного морального вреда вследствие несообщения ему незамедлительно причин содержания под стражей.
B. Судебные расходы и издержки
90. Заявитель потребовал присудить ему понесенные в связи с разбирательством дела в Большой палате судебные расходы и издержки в размере 28676,51 фунтов стерлингов плюс сумму налога на добавленную стоимость в дополнение к понесенным в качестве судебных расходов при рассмотрении дела в Палате 15305,56 фунтам стерлингов.
91. Власти Соединенного Королевства поддержали позицию Палаты в том, что касается применения статьи 41 Конвенции. Они сочли завышенными сумму судебных расходов, требуемую заявителем в отношении разбирательства дела в Большой палате, в частности, ставку в 200 фунтов стерлингов за один час работы, требуемых каждым из двух адвокатов, и количество заявленных часов работы. Власти Соединенного Королевства отметили, что если Европейский суд установит нарушение пункта 1 статьи 5 Конвенции, сумма гонораров адвокатам должна составить не более 10000 фунтов стерлингов; если же будет признано нарушение только пункта 2 статьи 5 Конвенции, то возмещению подлежит лишь небольшая часть заявленных судебных расходов.
92. Что касается судебных расходов и издержек, понесенных при разбирательстве дела в Палате, Большая палата напомнила решение Палаты о присуждении только 1500 евро, поскольку она признала нарушение только пункта 2 статьи 5 Конвенции, а также поскольку основная часть работы по делу касалась установления нарушения пункта 1 статьи 5 Конвенции. Большая палата подтвердила решение о присуждении этой суммы в качестве компенсации судебных расходов и издержек, понесенных в связи с разбирательством дела в Палате вплоть до вынесения Палатой Постановления. Принимая во внимание тот факт, что она признала наличие нарушения только пункта 2 статьи 5 Конвенции и что практически все письменные и устные заявления сторон в ходе рассмотрения дела в Большой палате касались пункта 1 статьи 5 Конвенции, Большая палата присудила дополнительно 1500 евро в качестве компенсации судебных расходов и издержек, понесенных заявителем после вынесения Палатой Постановления 11 июля 2006 г. Таким образом, общая сумма компенсации судебных расходов и издержек составила 3000 евро плюс сумму любого налога на добавленную стоимость, который может быть начислен на эту сумму.
C. Процентная ставка при просрочке платежей
93. Европейский суд счел, что процентная ставка при просрочке платежей должна быть установлена в размере предельной годовой процентной ставки по займам Европейского центрального банка плюс три процента.
-
постановил одиннадцатью голосами против шести, что нарушение пункта 1 статьи 5 Конвенции места не имело;
-
единогласно постановил, что имело место нарушение пункта 2 статьи 5 Конвенции;
-
единогласно постановил, что сам факт установления нарушения представляет собой достаточную справедливую компенсацию заявителю причиненного морального вреда;
a) что государство-ответчик должно в течение трех месяцев выплатить заявителю 3000 (три тысячи) евро в качестве компенсации судебных расходов и издержек, подлежащие переводу в национальную валюту государства-ответчика по курсу на день произведения выплаты, плюс сумму любого налога, который может быть начислен на эту сумму;
b) что по истечении указанного трехмесячного срока и до произведения окончательной выплаты на указанные суммы начисляются простые проценты в размере предельной годовой ставки по займам Европейского центрального банка плюс три процента;
Совершено на английском и французском языках и оглашено на открытом слушании во Дворце прав человека в г. Страсбурге 29 января 2008 г.
В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Конвенции и пунктом 2 правила 74 Регламента Европейского суда к настоящему Постановлению прилагается совместное частично особое мнение судей Христоса Розакиса, Франсуазы Тюлькенс, Анатолия Ковлера, Ханлара Гаджиева, Дина Шпильманна и Пяиви Хирвеля.
СОВМЕСТНОЕ ЧАСТИЧНО ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЕЙ ХРИСТОСА РОЗАКИСА, ФРАНСУАЗЫ ТЮЛЬКЕНС, АНАТОЛИЯ КОВЛЕРА, ХАНЛАРА ГАДЖИЕВА, ДИНА ШПИЛЬМАННА И ПЯИВИ ХИРВЕЛЯ
Мы не согласны с выводом большинства о том, что в настоящем деле не имело места нарушение подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции в той ситуации, когда не оспаривалось, что содержание заявителя под стражей в Оукингтонском приемном центре в течение семи дней не являлось лишением свободы по смыслу Конвенции. Рассматриваемые в данном деле вопросы важны по двум аспектам. Во-первых, дело касается гарантированных Конвенцией прав лиц, ищущих убежища, и все более тревожной ситуации, связанной с содержанием их под стражей. Во-вторых, это первое дело, в котором Европейский суд должен был дать толкование первой части подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, который разрешает «законное задержание или заключение под стражу лица с целью предотвращения его незаконного въезда в страну или лица, против которого предпринимаются меры по его высылке или выдаче», и, в частности, требования необходимости, предусмотренного этим положением.
Общепринято, что целью первой части подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции является предотвращение незаконной иммиграции, то есть въезда в страну или проживания в стране в обход процедур иммиграционного контроля. В настоящем деле заявитель бежал из Курдского автономного региона Ирака после того, как, будучи врачом, оказал медицинскую помощь лицам, являвшимся, как и он сам, членом Иракской рабоче-коммунистической партии, и по прибытии в лондонский аэропорт Хитроу (Heathrow) подал ходатайство о предоставлении убежища. Большинство судей не придало никакого значения этому факту, приравняв положение лиц, ищущих убежища, к положению обычных иммигрантов. Параграф 64 очень ясен в этом вопросе и сразу ставит исключение, предусмотренное подпунктом «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, в общий контекст иммиграционного контроля. Напомнив, что государства-участники Конвенции обладают «неоспоримым суверенным правом осуществлять контроль за въездом и проживанием иностранных граждан на территории их страны», большинство судей отметило, что «необходимым дополнением к этому праву является то, что государствам разрешено заключать под стражу потенциальных иммигрантов, обратившихся за разрешением на въезд в страну, либо на основании ходатайства о предоставлении убежища, либо иным образом».
В такой радикальной форме это утверждение плохо совместимо с принципом, согласно которому лица, ищущие убежища и представившие свои ходатайства о получении международной защиты, находились ipso facto законно на территории страны, в частности, по смыслу статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах (свобода передвижения), и прецедентного права Комитета ООН по правам человека, согласно которому лицо, которое должным образом подало ходатайство о предоставлении убежища, считается лицом, «законно находящимся на территории» (см. § 32 Постановления). Более того, особые обстоятельства данного дела показывают это косвенным образом, но с определенностью. По прибытии в аэропорт 30 декабря 2000 г. заявителю было выдано временное разрешение на пребывание в Соединенном Королевстве (см. § 20 - 21 Постановления), по условиям которого он мог провести одну ночь в гостинице по своему выбору, но должен был вернуться в аэропорт на следующее утро. 31 декабря 2000 г. он явился, чтобы отметиться в соответствии с требованиями, и опять получил «временное разрешение» до следующего дня. Когда заявитель опять явился в аэропорт, чтобы отметиться в соответствии с требованиями, ему в третий раз выдали «временное разрешение» на пребывание в стране до 10 часов утра следующего дня, 2 января 2001 г. Только 2 января 2001 г., после того как он явился, чтобы отметиться, его задержали и отправили в Оукингтонский приемный центр, атмосфера которого напоминала тюремную атмосферу. В любом случае, теоретическая дискуссия о том, незаконно ли находится лицо на территории страны до тех пор, пока власти страны не предоставят ему разрешение на въезд в эту страну, не имеет действительного значения в данном деле с учетом того, что заявителю, по сути, было разрешено находиться в стране в течение трех дней.
Изучая контекст, объект и цель статьи 5 Конвенции, Постановление правильно подчеркивает «важность статьи 5 Конвенции в рамках системы Конвенции», которая «закрепляет одно из основных прав человека, а именно защиту лица от произвольных вмешательств со стороны государства в его право на свободу» (см. § 63 Постановления). Однако большинство судей сочло необходимым рассмотреть, что в настоящем деле означала «защита от произвола», и решило, что «принцип, согласно которому содержание под стражей не должно быть произвольным, должен применяться в отношении содержания под стражей, подпадающего под действие первой части подпункта „f“ пункта 1 статьи 5 Конвенции, таким же образом, как и в отношении содержания под стражей по второй части этого подпункта. Поскольку государства имеют право контролировать как въезд иностранцев в их страну, так и их пребывание на их территории..., было бы неестественно применять разные критерии соразмерности в случае задержания лица при пересечении границы и в случае депортации, экстрадиции или высылки лица, уже находящегося на территории страны» (см. § 73 Постановления). Следовательно, Постановление, без колебаний, относится совершенно одинаково ко всем категориям иностранцев во всех ситуациях — нелегальным иммигрантам, лицам, подлежащим депортации, и тем, кто совершил преступления — без каких-либо оговорок объединяя их в большую общую категорию иммиграционного контроля, который подпадает под действие абсолютного суверенитета государства.
Согласно Постановлению единственное требование в контексте иммиграции, которому должна отвечать мера по содержанию под стражей, чтобы не быть произвольной, состоит в том, что эта мера должна осуществляться «добросовестно». Кроме того, эта мера также должна «быть тесно связана с целью предотвращения незаконного въезда в страну» (см. § 74 Постановления). Выполнены ли эти требования в настоящем деле?
Что касается, прежде всего, вопроса о добросовестности, Европейский суд без колебаний согласился с доводами национальных судов, которые пришли к выводу, что целью режима содержания под стражей в Оукингтонском центре было обеспечение быстрого рассмотрения «около 13000 из около 84000 ходатайств о предоставлении убежища, ежегодно подаваемых в Соединенном Королевстве в тот период. Для достижения этой цели было необходимо проводить до 150 собеседований ежедневно, и даже незначительные задержки могли помешать функционированию всей программы. Решение о содержании заявителя под стражей было принято на том основании, что его дело соответствовало тем делам, которые могли быть рассмотрены в рамках быстрой процедуры по обработке ходатайств» (см. § 76 Постановления). В таких обстоятельствах Европейский суд счел, что, заключив заявителя под стражу, национальные власти действовали «добросовестно». Действительно, политика создания Оукингтонского центра была, в основном, направлена на то, чтобы помочь лицам, ищущим убежища; таким образом, содержание под стражей было в их интересах.
Если считалось, что даже «незначительные задержки» могли помешать функционированию всей программы, трудно понять, почему после того, как заявитель прибыл в аэропорт и обратился с ходатайством о предоставлении убежища, ему сначала разрешили оставаться на свободе и попросили поехать в отель, а на следующий день по собственному желанию явиться и отчитаться перед властями, ведущими его дело (что он должным образом и сделал).
Еще более существенно, не только в контексте убежища, но и в других ситуациях, связанных с лишением свободы, утверждать о том, что содержание под стражей отвечает интересам этого лица, кажется нам крайне опасной позицией. Кроме того, утверждение о том, что в настоящем деле содержание под стражей отвечало интересам не только самих лиц, ищущих убежища, «но и того растущего числа лиц, которые ожидали своей очереди», в равной степени неприемлемо. Ни при каких обстоятельствах цель не может оправдывать средства; никто, ни один человек не может использоваться в качестве средства для достижения какой-либо цели.
Далее, что касается цели содержания под стражей, отмечая, что «поскольку целью лишения свободы было создание возможности для властей быстро и эффективно рассмотреть ходатайство заявителя о предоставлении убежища, содержание его под стражей было тесно связано с целью предотвращения незаконного въезда в страну» (см. § 77 in fine Постановления), Европейский суд без колебаний пошел еще дальше и приравнял всех лиц, ищущих убежища, к потенциальным нелегальным иммигрантам.
Со всей строгостью мы считаем, что для того, чтобы мера по содержанию под стражей была разрешена, власти должны удостовериться in concreto, что эта мера была назначена исключительно для достижения одной из целей, предусмотренных Конвенцией, в настоящем деле - для предотвращения незаконного въезда лица в страну, что никоим образом не было установлено в данном деле, так как заявитель не въехал и не пытался въехать в страну незаконно. Вместе с тем, если у национальных властей имелись объективные основания полагать, что заявитель мог скрыться, прежде чем будет рассмотрено его ходатайство о предоставлении убежища, они могли бы прибегнуть к такой мере, как содержание под стражей в соответствии с подпунктом «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции. В этом случае содержание под стражей было бы направлено на предотвращение въезда и пребывания в стране лица, ищущего убежища, с иной целью, чем та, с которой ему было предоставлено временное разрешение на пребывание в стране. Напротив, недопустимо заключать под стражу беженцев только на том основании, что они обратились с ходатайством о предоставлении убежища.
В настоящем деле не оспаривается то, что целью содержания заявителя под стражей было создание возможности для властей быстро и эффективно рассмотреть ходатайство заявителя о предоставлении убежища и, следовательно, принять решение по этому вопросу в максимально короткий срок. Таким образом, содержание заявителя под стражей преследовало исключительно бюрократическую и административную цель, не связанную с необходимостью предотвратить его незаконный въезд в страну. Как верно отметили судьи Йозеп Касадеваль, Криштак Трайя и Ян Шикута в своем особом мнении, приложенном к Постановлению Палаты от 11 июля 2006 г., такая ситуация создает большую правовую неопределенность для лиц, ищущих убежища, обусловленную тем фактом, что они могут быть помещены под стражу в любой момент в период рассмотрения их ходатайств о предоставлении убежища, не имея возможности предпринять необходимые действия для того, чтобы избежать содержания под стражей. Таким образом, лицо, ищущее убежища, становится, скорее, объектом, а не субъектом права.
Наконец, следуя той же логике, Европейский суд пришел в настоящем деле к выводу, что «нельзя утверждать, что этот [семидневный] период [содержания под стражей] времени превышал разумный срок, необходимый для достижения преследуемой цели» (см. § 79 Постановления), признав тем самым период содержания под стражей, который он, как правило, не одобрял в других случаях лишения свободы, предусмотренных статьей 5 Конвенции. Конечно, понятно, что в определенных ситуациях, например, связанных с экстрадицией, государство должно иметь более широкую свободу действий, чем в случае иного вмешательства в осуществление права на свободу. Тем не менее, мы не видим никакого оправдания избранию такого подхода в отношении лиц, ищущих убежища, с сопутствующим риском, что в результате этого контроль за лишением свободы в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод будет существенно ослаблен. Более того, если период содержания под стражей, равный семи дням, не считается чрезмерно длительным, то где и как провести границу того, что считается неприемлемым?
Что касается содержания под стражей, в общем, то требования необходимости и соразмерности обязывают государства-участников Конвенции представлять адекватные и достаточные основания в отношении принимаемых ими мер и рассматривать возможность применения менее насильственных мер, а также объяснять причины того, почему такие меры считаются недостаточными для защиты личных или общественных интересов, лежащих в основе лишения свободы. Только административной целесообразности или удобства недостаточно. Мы не понимаем, во имя какой ценности или высокого интереса эти основополагающие гарантии свободы человека в правовом государстве не могут или не должны применяться к содержанию под стражей лиц, ищущих убежища.
Следовательно, в той степени, в какой эти требования должны быть включены в понятие произвола, большинство судей должно было рассмотреть вопрос об альтернативных содержанию под стражей мерах. Оно коснулось этого вопроса только в заключительных параграфах своей мотивировочной части, в которых парадоксальным образом признало, что «вследствие создания более эффективной системы обработки большого числа ходатайств о предоставлении убежища обращение к более широкому и масштабному использованию полномочий по содержанию под стражей становилось нецелесообразным» (см. § 80 Постановления). Тем самым была ясно признана возможность существования альтернативы содержанию под стражей, позволяющей урегулировать проблему на месте, то есть на уровне обработки ходатайств о предоставлении убежища; это еще более подчеркивает тот факт, что содержание под стражей являлось неправильным ответом на правильный вопрос.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод применяется не изолированно, а в совокупности с иными международными документами по защите основных прав человека. В этом отношении, со ссылкой на Организацию Объединенных Наций, статья 9 Международного пакта о гражданских и политических правах — которая запрещает произвольный арест или содержание под стражей и применяется ко всем случаям лишения свободы, в том числе и к лишению свободы в рамках иммиграционного контроля, — была истолкована в рамках прецедентного права Комитета ООН по правам человека с тем смыслом, что содержание под стражей должно не просто быть законным, но и не должно применяться по причинам административной целесообразности (см. Решение Комитета ООН по правам человека по делу «Ван Алфен против Нидерландов» (Van Alphen v. the Netherlands), жалоба № 305/1988, документ ООН CCPR/C/39/D/305/1988 (1990)). Кроме того, эта мера должна отвечать требованиям необходимости и соразмерности. Наконец, судебный контроль за содержанием под стражей не должен ограничиваться оценкой того, соответствует ли эта мера национальному законодательству, а должна также позволять определять, даже в случаях незаконного въезда в страну, оправдывают ли личные обстоятельства этого лица (склонность к бегству, нежелание сотрудничать и так далее) его содержание под стражей (см. Решение Комитета ООН по правам человека по делу «А. против Австралии» (A. v. Australia), жалоба № 560/1993, документ ООН CCPR/C/59/D/560/1993 (1997)). В своем Решении по делу «Бахтияри против Австралии» (Bakhtiyari v. Australia) Комитет ООН по правам человека подтвердил, что судебный контроль, который не позволяет судам пересматривать основания содержания лица под стражей по существу, не удовлетворяет требованиям статьи 9 Международного пакта о гражданских и политических правах (см. Решение Комитета ООН по правам человека по делу «Бахтияри против Австралии», жалоба № 1069/2002, документ ООН CCPR/C/79/D/1069/2002 (2003)).
Что касается Европейского Союза, необходимо упомянуть статью 18 Хартии Европейского Союза об основных правах, которая признает право на убежище беженцев по смыслу Женевской конвенции о статусе беженцев. Пункт 1 статьи 18 Директивы Совета Европейского Союза от 1 декабря 2005 г. № 2005/85/EC о минимальных стандартах для процедур государств-членов по предоставлению и отмене статуса беженца (от 13 декабря 2005 г., OJEC L 326, p. 13) предусматривает, что «государства-члены не могут содержать под стражей лицо только лишь по причине того, что оно ходатайствует о предоставлении убежища». Эта гарантия, по нашему мнению, является минимальной, а сделанное в этом положении утверждение служит полезным дополнением к нормам, закрепленным в статье 7 Директивы Совета Европейского Союза от 27 января 2003 г. № 2003/9/EC, определяющей минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища (от 6 февраля 2003 г., OJEC L 31, p. 18). Пункты 3 и 4 статьи 23 Директивы № 2005/85/EC также предусматривают возможность проведения процедур рассмотрения отдельных ходатайств в приоритетном или ускоренном порядке.
На уровне Совета Европы Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 16 апреля 2003 г. № Rec (2003) 5 о мерах по содержанию под стражей лиц, ищущих убежища, устанавливает, что к лицам, подпадающим под действие первой части подпункта «f» пункта 1 статьи 5 Конвенции, не относятся «лица, ищущие убежища, подпадающие под обвинение в совершении преступления, или лица, ищущие убежища, которым было отказано в предоставлении убежища, задержанные до их высылки из принимающей страны» (пункт 2). Далее в Рекомендации отмечается, что меры по задержанию лиц, ищущих убежища, «должны применяться только после тщательного изучения необходимости их применения в каждом конкретном деле. Эти меры должны быть конкретными, временными и непроизвольными и применяться на максимально короткий срок. Такие меры должны применяться в соответствии с законом и стандартами, установленными соответствующими международно-правовыми документами...» (пункт 4). Наконец, «прежде чем прибегнуть к задержанию, необходимо рассматривать альтернативные и не связанные с лишением свободы меры» (пункт 6).
Суть настоящего дела заключается в том, допустимо ли сегодня, чтобы Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод предоставляла меньший уровень защиты по сравнению с тем, который признан и принят в иных структурах.
И, наконец, должны ли мы теперь также признать, что статья 5 Конвенции, которая играет главную роль в контроле за произвольным содержанием под стражей, должна предоставлять меньший уровень защиты в области убежища и иммиграции, которые, в социальном и гуманном смысле, являются самыми важными вопросами будущих лет? Быть иностранцем — это преступление? Мы так не думаем.
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF SAADI v. THE UNITED KINGDOM (Application No. 13229/03)
<*> This judgment is final but may be subject to editorial revision.
In the case of Saadi v. the United Kingdom,
The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber composed of:
and Michael O'Boyle, Deputy Registrar.
Having deliberated in private on 16 May and 5 December 2007,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last-mentioned date:
PROCEDURE
1. The case originated in an application (No. 13229/03) against the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by an Iraqi national, Mr Shayan Baram Saadi («the applicant»), on 18 April 2003.
2. The applicant was represented by Messrs Wilson & Co., solicitors practising in London. The United Kingdom Government («the Government») were represented by their Agent, Mr J. Grainger, Foreign and Commonwealth Office.
3. The applicant alleged that he had been detained in breach of Articles 5 § 1 and 14 of the Convention, and that he had not been given adequate reasons for the detention, contrary to Article 5 § 2.
4. The application was allocated to the Fourth Section of the Court (Rule 52 § 1 of the Rules of Court). On 27 September 2005 it was declared admissible by a Chamber of that Section composed of the following judges: Mr J. Casadevall, Sir Nicolas Bratza, Mr {M. Pellonpaa}, Mr R. Maruste, Mr K. Traja, Ms {L. Mijovic}, Mr {J. Sikuta} and also of Ms F. Elens-Passos, Deputy Section Registrar. On 11 July 2006 a Chamber composed of the same judges, together with Mr T.L. Early, Section Registrar, delivered a judgment in which it held, by four votes to three, that there had been no violation of Article 5 § 1 and, unanimously, that there had been a violation of Article 5 § 2. The Chamber further held, unanimously, that it was not necessary to consider Article 14 separately, that the finding of a violation of Article 5 § 2 was sufficient just satisfaction for non-pecuniary damage, and that the respondent State should pay the applicant EUR 1,500, plus any tax that might be chargeable, for costs and expenses.
5. On 11 December 2006, pursuant to a request by the applicant, the Panel of the Grand Chamber decided to refer the case to the Grand Chamber in accordance with Article 43 of the Convention.
6. The composition of the Grand Chamber was determined according to the provisions of Article 27 §§ 2 and 3 of the Convention and Rule 24 of the Rules of Court.
7. The applicant and the Government each filed written observations on the merits. In addition, third-party comments were received jointly from the Centre for Advice on Individual Rights in Europe («AIRE Centre»), the European Council on Refugees and Exiles («ECRE») and Liberty and from the United Nations High Commissioner for Refugees («UNHCR»), which had been given leave by the President to intervene in the written procedure (Article 36 § 2 of the Convention and Rule 44 § 2).
8. A hearing took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 16 May 2007 (Rule 59 § 3).
There appeared before the Court:
The Court heard addresses by Mr Scannell and Mr Pannick, as well as their answers to questions put by Judges Costa and Spielmann.
THE FACTS
I. The circumstances of the case
9. The applicant, an Iraqi Kurd, was born in 1976 and now lives and works as a doctor in London.
A. The applicant's temporary admission to the United Kingdom
10. In December 2000 the applicant fled the Kurdish Autonomous Region of Iraq when, in the course of his duties as a hospital doctor, he treated and facilitated the escape of three fellow members of the Iraqi Workers' Communist Party who had been injured in an attack. He arrived at Heathrow airport on 30 December 2000 and immediately claimed asylum.
11. The immigration officer contacted the Oakington Reception Centre («Oakington»: see paragraphs 23 — 25 below), but there was no immediate room there, so the applicant was granted «temporary admission» (see paragraphs 20 — 21 below) to stay at the hotel of his choice and return to the airport the following morning. On 31 December 2000 he reported as required and was again granted temporary admission until the following day. When the applicant again reported as required he was, for the third time, granted temporary admission, until the following day, 2 January 2001 at 10.00 a.m.
B. Detention at Oakington and the asylum proceedings
12. On this last occasion, when the applicant reported as required, he was detained and transferred to Oakington.
13. When being taken into detention, the applicant was handed a standard form, «Reasons for Detention and Bail Rights», indicating that detention was used only where there was no reasonable alternative, and setting out a list of reasons such as risk of absconding, with boxes to be ticked by the immigration officer where appropriate. The form did not include an option indicating the possibility of detention for fast-track processing at Oakington.
14. On 4 January 2001 the applicant met at Oakington with a lawyer from the Refugee Legal Centre, who contacted the Home Office to enquire why the applicant was being detained and to request his release. On 5 January 2001, when the applicant had been detained for 76 hours, the lawyer was informed over the telephone by an immigration officer that the applicant was being detained because he was an Iraqi who fulfilled the Oakington criteria. The lawyer then wrote to the Home Office requesting the applicant's release on the ground that it was unlawful. When refused, the applicant applied for judicial review of the decision to detain him, claiming it was contrary to domestic law and Article 5 §§ 1 and 2 of the Convention.
15. The applicant's asylum claim was initially refused on 8 January. The following day he was released from Oakington and again granted temporary admission pending the determination of his appeal. On 14 January 2003 his appeal was allowed and he was granted asylum.
C. The judicial review proceedings
16. In the proceedings for judicial review of the decision to detain the applicant, Collins J on 7 September 2001 (R. (on the application of Saadi and others) v. Secretary of State for the Home Department [2001] EWHC Admin 670) found that the Secretary of State had such a power to detain under the Immigration Act 1971 (see paragraph 19 below). However, relying on the Court's judgment in Amuur v. France, (judgment of 25 June 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-III, § 43), and what he considered to be a «sensible reading» of Article 5 § 1 (f), he found that it was not permissible under the Convention to detain, solely for purposes of administrative efficiency, an asylum seeker who had followed the proper procedures and presented no risk of absconding. Even if the detention did fall within Article 5 § 1 (f), it was disproportionate to detain asylum seekers for the purpose of quickly processing their claims, since it had not been demonstrated that stringent conditions of residence, falling short of 24-hour detention, might not suffice. He also found (as did the Court of Appeal and House of Lords) that the applicant had not been given adequate reasons for his detention.
17. On 19 October 2001 the Court of Appeal unanimously overturned this judgment ([2001] EWCA Civ 1512). Lord Phillips of Worth Matravers MR, who gave the lead judgment, first considered whether the policy of detaining asylum seekers for fast-track processing at Oakington was irrational, such as to render it unlawful under domestic law. He observed that over recent years applications for asylum to the United Kingdom and other countries had been escalating. In the United Kingdom the average monthly number of applications from July to September 1999 was nearly 7,000; 60% higher than the previous year. Coping with huge numbers of asylum seekers posed heavy administrative problems, and it was in the interests of all asylum seekers to have their status determined as quickly as possible. He continued:
«We share the doubts expressed by Collins J as to whether detention is really necessary to ensure effective and speedy processing of asylum applications. But in expressing these doubts we... are indulging in assumption and speculation. It is not in doubt that, if asylum applications are to be processed within the space of seven days, the applicants are necessarily going to have to be subjected to severe restraints on their liberty. In one way or another they will be required to be present in a centre at all times when they may be needed for interviews, which it is impossible to schedule to a pre-determined timetable. Would applicants voluntarily submit to such a regime, if not detained? Many no doubt would, but it is impossible to condemn as irrational the policy of subjecting those asylum seekers whose applications appear susceptible to rapid resolution to a short period of detention designed to ensure that the regime operates without dislocation.»
This is not a conclusion that we have reached easily. Asylum seekers are detained at Oakington only if it seems likely that their applications can be resolved within a week. But they must also be persons who are not expected to attempt to abscond or otherwise misbehave. At first blush it seems extreme to detain those who are unlikely to run away simply to make it easier to process their claims. But the statistics that we have set out at the start of our judgment cannot be ignored. As [the Home Office minister] observed in debate in the House of Lords on 2 November 1999, faced with applications for asylum at the rate of nearly 7,000 per month, 'no responsible government can simply shrug their shoulders and do nothing'... A short period of detention is not an unreasonable price to pay in order to ensure the speedy resolution of the claims of a substantial proportion of this influx. In the circumstances such detention can properly be described as a measure of last resort...»
The Court of Appeal next considered whether the detention fell within the first limb of Article 5 § 1 (f), and held that the right to liberty in Article 5 § 1 (f) was intended to preserve the sovereign power of Member States to decide whether to allow aliens to enter their territories on any terms whatsoever and that detention of an alien would be covered by the sub-paragraph unless and until entry was authorised, subject to the proviso, derived from Chahal v. the United Kingdom (judgment of 15 November 1996, Reports 1996-V) that the asylum or deportation procedure should not be prolonged unreasonably.
18. On 31 October 2002 the House of Lords unanimously dismissed the applicant's appeal ([2002] UKHL 41). Having taken note of evidence that the applications of approximately 13,000 asylum seekers a year were processed at Oakington, which entailed scheduling up to 150 interviews a day, Lord Slynn of Hadley, with whom the other Law Lords agreed, held as follows:
«In international law the principle has long been established that sovereign states can regulate the entry of aliens into their territory...»
This principle still applies subject to any treaty obligation of a state or rule of the state's domestic law which may apply to the exercise of that control. The starting point is thus in my view that the United Kingdom has the right to control the entry and continued presence of aliens in its territory. Article 5 § 1 (f) seems to be based on that assumption. The question is therefore whether the provisions of para. 1 (f) so control the exercise of that right that detention for the reasons and in the manner provided for in relation to Oakington is in contravention of the Article so as to make the detention unlawful.
In my view it is clear that detention to achieve a quick process of decision-making for asylum seekers is not of itself necessarily and in all cases unlawful. What is said however is that detention to achieve speedy process «for administrative convenience» is not within para. 1 (f). There must be some other factor which justifies the exercise of the power to detain such as the likelihood of the applicant absconding, committing a crime or acting in ways not conducive to the public good...
It is... to be remembered that the power to detain is to «prevent» unauthorised entry. In my opinion until the State has «authorised» entry the entry is unauthorised. The State has power to detain without violating Article 5 until the application has been considered and the entry «authorised'...»
There remains the issue whether, even if detention to achieve speedy asylum decision-making does fall within Article 5 § 1 (f), «detention was unlawful on grounds of being a disproportionate response to the reasonable requirements of immigration control»...
The need for highly structured and tightly managed arrangements, which would be disrupted by late[ness] or non-attendance of the applicant for interview is apparent. On the other side applicants not living at Oakington, but living where they chose, would inevitably suffer considerable inconvenience if they had to be available at short notice and continuously in order to answer questions.
It is regrettable that anyone should be deprived of his liberty other than pursuant to the order of a court but there are situations where such a course is justified. In a situation like the present with huge numbers and difficult decisions involved, with the risk of long delays to applicants seeking to come, a balancing exercise has to be performed. Getting a speedy decision is in the interests not only of the applicants but of those increasingly in the queue. Accepting as I do that the arrangements made at Oakington provide reasonable conditions, both for individuals and families and that the period taken is not in any sense excessive, I consider that the balance is in favour of recognising that detention under the Oakington procedure is proportionate and reasonable. Far from being arbitrary, it seems to me that the Secretary of State has done all that he could be expected to do to palliate the deprivation of liberty of the many applicants for asylum here.»
II. Relevant domestic law and practice
A. The Immigration Act 1971
1. Detention
19. The Immigration Act 1971 («the 1971 Act»), Schedule 2, paragraph 2, entitles an immigration officer to examine any person arriving in the United Kingdom to determine whether he or she should be given leave to enter. Paragraph 16 (1) provides:
«A person who may be required to submit to examination under paragraph 2 above may be detained under the authority of an immigration officer pending his examination and pending a decision to give or refuse him leave to enter.»
Paragraphs 8, 9 and 10 enable an immigration officer to remove those refused leave to enter or illegal entrants and paragraph 16 (2) (as substituted by the Immigration and Asylum Act 1999: «the 1999 Act») provides:
«If there are reasonable grounds for suspecting that a person is someone in respect of whom directions may be given under any of paragraphs 8 to 10... that person may be detained under the authority of an immigration officer pending — (a) a decision whether or not to give such directions; (b) his removal in pursuance of such directions.»
2. Temporary admission
20. Paragraph 21 (1) of Schedule 2 to the 1971 Act enables an immigration officer to grant temporary admission to the United Kingdom to any person liable to be detained. Paragraph 21 (2) (as amended by the 1999 Act) provides:
«So long as a person is at large in the United Kingdom by virtue of this paragraph, he shall be subject to such restrictions as to residence, as to his employment or occupation and as to reporting to the police or an immigration officer as may from time to time be notified to him in writing by an immigration officer.»
Sub-paragraphs 2 (A) to 2 (E) give powers to the Secretary of State to make regulations placing residence restrictions on persons granted temporary admission.
21. Section 11 of the 1971 Act provides as follows:
«A person arriving in the United Kingdom by ship or aircraft shall for purposes of this Act be deemed not to enter the United Kingdom unless and until he disembarks, and on disembarkation at a port shall further be deemed not to enter the United Kingdom so long as he remains in such area (if any) at the port as may be approved for this purpose by an immigration officer; and a person who has not otherwise entered the United Kingdom shall be deemed not to do so as long as he is detained, or temporarily admitted or released while liable to detention...»
In Szoma (FC) v. Secretary of State for the Department of Work and Pensions [2005] UKHL 64, the House of Lords held that the purpose of section 11 of the 1971 Act was to exclude a person temporarily admitted from the rights available to those granted leave to enter, in particular the right to seek an extension of leave to remain, but that an alien granted temporary admission was nonetheless «lawfully present» in the United Kingdom for the purposes of social security entitlement.
B. Pre-Oakington policy on detention and temporary admission
22. Before March 2000, when the opening of Oakington was announced (see paragraph 23 below), the Home Office policy on the use of detention was set out in a White Paper (policy paper) published in 1998 entitled «Fairer, Faster and Firmer — A Modern Approach to Immigration and Asylum» (Cm 4018) in these terms (paragraph 12.3):
«The Government has decided that, whilst there is a presumption in favour of temporary admission or release, detention is normally justified in the following circumstances:»
- where there is a reasonable belief that the individual will fail to keep the terms of temporary admission or temporary release;
- initially, to clarify a person's identity and the basis of their claim;
- where removal is imminent. In particular, where there is a systematic attempt to breach the immigration control, detention is justified wherever one or more of those criteria is satisfied.»
In paragraph 12.11 of the White Paper it was made clear that detention should be used for the shortest possible time and paragraph 12.7 required written reasons to be given at the time of detention.
C. The Oakington Reception Centre
23. On 16 March 2000 the Minister, Barbara Roche MP, announced a change of the above policy in a written answer to a Parliamentary question, as follows:
«Oakington Reception Centre will strengthen our ability to deal quickly with asylum applications, many of which prove to be unfounded. In addition to the existing detention criteria, applicants will be detained at Oakington where it appears that their applications can be decided quickly, including those which may be certified as manifestly unfounded. Oakington will consider applications from adults and families with children, for whom separate accommodation is being provided, but not from unaccompanied minors. Detention will initially be for a period of about seven days to enable applicants to be interviewed and an initial decision to be made. Legal advice will be available on site. If the claim cannot be decided in that period, the applicant will be granted temporary admission or, if necessary in line with existing criteria, moved to another place of detention. If the claim is refused, a decision about further detention will similarly be made in accordance with existing criteria. Thus, detention in this latter category of cases will normally be to effect removal or where it has become apparent that the person will fail to keep in contact with the Immigration Service.»
24. The decision whether an asylum claim is suitable for decision at Oakington is primarily based on the claimant's nationality. According to the Home «Operational Enforcement Manual», detention at Oakington should not be used for inter alia «any case which does not appear to be one in which a quick decision can be reached»; minors; disabled applicants; torture victims; «any person who gives reason to believe that they might not be suitable for the relaxed Oakington regime, including those who are considered likely to abscond».
25. The detention centre is situated in former army barracks near Oakington, Cambridgeshire. It has high perimeter fences, locked gates and twenty-four-hour security guards. The site is large, with space for outdoor recreation and general association and on-site legal advice is available. There is a canteen, a library, a medical centre, a social visits room and a religious observance room. Applicants and their dependents are generally free to move about the site, but must eat and return to their rooms at fixed times. Male applicants are accommodated separately from women and children and cannot stay with their families overnight. Detainees must open their correspondence in front of the security guards and produce identification if requested, comply with roll-calls and other orders.
III. Relevant international law documents
A. International treaties, declarations, conclusions, guidelines and reports
1. Vienna Convention on the Law of Treaties (1969)
26. The Vienna Convention on the Law of Treaties, which entered into force on 27 January 1980, provides in Article 31:
«General rule of interpretation»
1. A treaty shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be given to the terms of the treaty in their context and in the light of its object and purpose.
2. The context for the purpose of the interpretation of a treaty shall comprise, in addition to the text, including its preamble and annexes:
(a) any agreement relating to the treaty which was made between all the parties in connection with the conclusion of the treaty;
(b) any instrument which was made by one or more parties in connection with the conclusion of the treaty and accepted by the other parties as an instrument related to the treaty.
3. There shall be taken into account, together with the context:
(a) any subsequent agreement between the parties regarding the interpretation of the treaty or the application of its provisions;
(b) any subsequent practice in the application of the treaty which establishes the agreement of the parties regarding its interpretation;
(c) any relevant rules of international law applicable in the relations between the parties.
4. A special meaning shall be given to a term if it is established that the parties so intended.»
Supplementary means of interpretation
«Recourse may be had to supplementary means of interpretation, including the preparatory work of the treaty and the circumstances of its conclusion, in order to confirm the meaning resulting from the application of article 31, or to determine the meaning when the interpretation according to article 31:»
(a) leaves the meaning ambiguous or obscure; or
(b) leads to a result which is manifestly absurd or unreasonable.»
Interpretation of treaties authenticated in two or more languages
«1. When a treaty has been authenticated in two or more languages, the text is equally authoritative in each language, unless the treaty provides or the parties agree that, in case of divergence, a particular text shall prevail.»
3. The terms of the treaty are presumed to have the same meaning in each authentic text.
4. Except where a particular text prevails in accordance with paragraph 1, when a comparison of the authentic texts discloses a difference of meaning which the application of articles 31 and 32 does not remove, the meaning which best reconciles the texts, having regard to the object and purpose of the treaty, shall be adopted.»
2. Universal Declaration of Human Rights («UDHR»)
29. The UDHR provides in Article 3 for the right to life, liberty and security; in Article 9 for the right not to be arbitrarily arrested, detained or exiled; and in Article 13 for the right to freedom of movement and residence.
30. In Article 14(1) it declares that «everyone» has the fundamental right «to seek and to enjoy in other countries asylum from persecution».
3. International Covenant on Civil and Political Rights («ICCPR»)
31. Article 9 (1) of the ICCPR provides:
«Everyone has the right to liberty and security of person. No one shall be subjected to arbitrary arrest or detention. No one shall be deprived of his liberty except on such grounds and in accordance with such procedure as are established by law.»
In its case-law on this Article, the UN Human Rights Committee («HCR») has held, inter alia, that the failure by the immigration authorities to consider factors particular to the individual, such as the likelihood of absconding or lack of co-operation with the immigration authorities, and to examine the availability of other, less intrusive means of achieving the same ends, might render the detention of an asylum seeker arbitrary (A. v. Australia, No. 560/1993, CCPR/C/59/D/560/1993; C. v. Australia, No. 900/ 1999, CCPR/C/76/D/900/1999). In A. v. Australia the HCR observed that:
«the notion of „arbitrariness“ must not be equated with „against the law“ but be interpreted more broadly to include such elements as inappropriateness and injustice. Furthermore, remand in custody could be considered arbitrary if it is not necessary in all the circumstances of the case, for example to prevent flight or interference with evidence: the element of proportionality becomes relevant in this context.»
32. Article 12 of the ICCPR protects the right of freedom of movement to those «lawfully within the territory». Under the case-law of the HCR, a person who has duly presented an application for asylum is considered to be «lawfully within the territory» (Celepi v. Sweden, CCPR/C/51/D/456/1991).
4. Convention relating to the Status of Refugees (Geneva, 1951: «Refugee Convention»)
33. The Refugee Convention, which entered into force on 22 April 1954, together with its 1967 Protocol, generally prohibits Contracting States from expelling or returning a person with a well-founded fear of persecution to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatened on account of his race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion (Articles 1 and 33). Under Article 31:
«Refugees unlawfully in the country of refuge»
1. The Contracting States shall not impose penalties, on account of their illegal entry or presence, on refugees who, coming directly from a territory where their life or freedom in was threatened in the sense of article 1, enter or are present in their territory without authorization, provided they present themselves without delay to the authorities and show good cause for their illegal entry or presence.
2. The Contracting States shall not apply to the movements of such refugees restrictions other than those which are necessary and such restrictions shall only be applied until their status in the country is regularized or they obtain admission into another country. The Contracting States shall allow such refugees a reasonable period and all the necessary facilities to obtain admission into another country.»
34. On 13 October 1986, the Executive Committee of the United Nations High Commissioner for Refugees' Programme adopted the following Conclusion relating to the detention of asylum seekers (No. 44 (XXXVII) — 1986). The Conclusion was expressly approved by the General Assembly on 4 December 1986 (Resolution 41/124) and reads as follows:
Recalling Article 31 of the 1951 Convention relating to the Status of Refugees.
Recalling further its Conclusion No. 22 (XXXII) on the treatment of asylum-seekers in situations of large-scale influx, as well as Conclusion No. 7 (XXVIII), paragraph (e), on the question of custody or detention in relation to the expulsion of refugees lawfully in a country, and Conclusion No. 8(XXVIII), paragraph (e), on the determination of refugee status.
Noting that the term «refugee» in the present Conclusions has the same meaning as that in the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, and is without prejudice to wider definitions applicable in different regions.
(a) Noted with deep concern that large numbers of refugees and asylum-seekers in different areas of the world are currently the subject of detention or similar restrictive measures by reason of their illegal entry or presence in search of asylum, pending resolution of their situation;
(b) Expressed the opinion that in view of the hardship which it involves, detention should normally be avoided. If necessary, detention may be resorted to only on grounds prescribed by law to verify identity; to determine the elements on which the claim to refugee status or asylum is based; to deal with cases where refugees or asylum-seekers have destroyed their travel and/or identity documents or have used fraudulent documents in order to mislead the authorities of the State in which they intend to claim asylum; or to protect national security or public order;
(c) Recognized the importance of fair and expeditious procedures for determining refugee status or granting asylum in protecting refugees and asylum-seekers from unjustified or unduly prolonged detention;
(d) Stressed the importance for national legislation and/or administrative practice to make the necessary distinction between the situation of refugees and asylum-seekers, and that of other aliens;
(e) Recommended that detention measures taken in respect of refugees and asylum-seekers should be subject to judicial or administrative review;
(f) Stressed that conditions of detention of refugees and asylum seekers must be humane. In particular, refugees and asylum-seekers shall, whenever possible, not be accommodated with persons detained as common criminals, and shall not be located in areas where their physical safety is endangered;
(g) Recommended that refugees and asylum-seekers who are detained be provided with the opportunity to contact the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees or, in the absence of such office, available national refugee assistance agencies;
(h) Reaffirmed that refugees and asylum-seekers have duties to the country in which they find themselves, which require in particular that they conform to its laws and regulations as well as to measures taken for the maintenance of public order;
(i) Reaffirmed the fundamental importance of the observance of the principle of non-refoulement and in this context recalled the relevance of Conclusion No. 6 (XXVIII).»
35. To give effect to the above Conclusion, UNHCR published Guidelines in 1995, which it revised and reissued on 10 February 1999. The Guidelines made it clear that the detention of asylum seekers was «inherently undesirable». Guideline 3 provides that such detention:
«may exceptionally be resorted to for the reasons set out below... as long as this is... in conformity with general norms and principles of international human rights law (including Article 9 ICCPR)... Where there are monitoring mechanisms which can be employed as viable alternatives to detention, (such as reporting obligations or guarantor requirements)... these should be applied first unless there is evidence to suggest that such an alternative will not be effective in the individual case. Detention should therefore only take place after a full consideration of all possible alternatives, or when monitoring mechanisms have been demonstrated not to have achieved the lawful and legitimate purpose.»
«...detention of asylum-seekers may only be resorted to, if necessary: (i) to verify identity. This relates to those cases where identity may be undetermined or in dispute; (ii) to determine the elements on which the claim for refugee status or asylum is based. This statement means that the asylum-seeker may be detained exclusively for the purpose of a preliminary interview to identify the basis of the asylum claim. This would involve obtaining the essential facts from the asylum-seeker as to why asylum is being sought and would not extend to a determination of the merits or otherwise of the claim. This exception to the general principle cannot be used to justify detention for the entire status determination procedure, or for an unlimited period of time; (iii) in cases where asylum-seekers have destroyed their travel and/or identity documents or have used fraudulent documents in order to mislead the authorities of the State in which they intend to claim asylum. What must be established is the absence of good faith on the part of the applicant to comply with the verification of identity process... Asylum-seekers who arrive without documentation because they are unable to obtain any in their country of origin should not be detained solely for that reason...»
36. On 18 December 1999 the UN Working Group on Arbitrary Detention, reporting on its visit to the United Kingdom (E/CN.4/1999/63/Add.3) recommended that the Government should:
«ensure that detention of asylum seekers is resorted to only for reasons recognised as legitimate under international standards and only when other measures will not suffice...»
Alternative and non-custodial measures, such as reporting requirements, should always be considered before resorting to detention.
The detaining authorities must assess a compelling need to detain that is based on the personal history of each asylum seeker...»
B. Council of Europe texts
37. In 2003 the Committee of Ministers of the Council of Europe adopted a Recommendation (Rec (2003) 5) that stated, inter alia:
«The aim of detention is not to punish asylum seekers. Measures of detention... may be resorted to only in the following situations: (a) when their identity, including nationality, has in case of doubt to be verified, in particular when asylum seekers have destroyed their travel or identity documents or used fraudulent documents in order to mislead the authorities of the host state; (b) when elements on which the asylum claim is based have to be determined which, in the absence of detention, could not be obtained; (c) when a decision needs to be taken on their right to enter the territory of the state concerned; or (d) when protection of national security and public order so requires... Measures of detention of asylum seekers should be applied only after a careful examination of their necessity in each individual case. Those measures should be specific, temporary and non-arbitrary and should be applied for the shortest possible time. Such measures are to be implemented as prescribed by law and in conformity with standards established by the relevant international instruments and by the case-law of the European Court of Human Rights... Alternative and non-custodial measures, feasible in the individual case, should be considered before resorting to measures of detention...»
38. On 8 June 2005, the Council of Europe Commissioner for Human Rights, in his report on his visit to the United Kingdom (CommDH (2005) 6), noted that:
«I would like to raise a number of points regarding [asylum] proceedings. The first concerns the frequent resort to detention for asylum seekers at the very outset of proceedings. Whilst detention is not automatic in such proceedings, there would appear to be a strong presumption in its favour; mooted plans to increase the asylum detention estate in precisely this area suggest that this is the direction in which the UK is headed. The UK authorities have indicated to me that the UK courts have approved detention for the sole purpose of processing asylum applications. I do not exclude the possibility of detention being appropriate in certain circumstances, but I do not believe that this would be an appropriate rule. Open processing centres providing on-site accommodation and proceedings are, I believe, a more appropriate solution for the vast majority of applicants whose requests are capable of being determined rapidly.»
C. European Union instruments
39. The EU Charter of Fundamental Rights (2000) proclaims in Article 18: «the right to asylum shall be guaranteed with due respect to the rules of the [Refugee Convention]».
40. Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005, on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status (OJ L 326), which must be transposed into member States' national law by 1 December 2008, provides in Article 7:
«Applicants shall be allowed to remain in the Member State, for the sole purpose of the procedure, until such time as the determining authority has made a decision in accordance with the procedures at first instance set out in Chapter III. This right to remain shall not constitute an entitlement to a residence permit.»
The Directive further provides in Article 18:
«1. Member States shall not hold a person in detention for the sole reason that he/she is an applicant for asylum.»
2. Where an applicant for asylum is held in detention, Member States shall ensure that there is a possibility of speedy judicial review.»
THE LAW
I. Alleged violation of Article 5 § 1 of the Convention
41. The applicant alleged that he had been detained at Oakington in breach of Article 5 § 1 of the Convention, which provides:
«1. Everyone has the right to liberty and security of person. No one shall be deprived of his liberty save in the following cases and in accordance with a procedure prescribed by law:»
(a) the lawful detention of a person after conviction by a competent court;
(b) the lawful arrest or detention of a person for non-compliance with the lawful order of a court or in order to secure the fulfilment of any obligation prescribed by law;
(c) the lawful arrest or detention of a person effected for the purpose of bringing him before the competent legal authority on reasonable suspicion of having committed an offence or when it is reasonably considered necessary to prevent his committing an offence or fleeing after having done so;
(d) the detention of a minor by lawful order for the purpose of educational supervision or his lawful detention for the purpose of bringing him before the competent legal authority;
(e) the lawful detention of persons for the prevention of the spreading of infectious diseases, of persons of unsound mind, alcoholics or drug addicts or vagrants;
(f) the lawful arrest or detention of a person to prevent his effecting an unauthorised entry into the country or of a person against whom action is being taken with a view to deportation or extradition.»
A. Whether the applicant was deprived of his liberty
42. It is not disputed by the Government that the applicant's detention at Oakington amounted to a deprivation of liberty within the meaning of Article 5 § 1. The Grand Chamber considers it clear that, given the degree of confinement at Oakington, Mr Saadi was deprived of his liberty within the meaning of Article 5 § 1 during the seven days he was held there (see, for example, Engel and Others v. the Netherlands, judgment of 8 June 1976, Series A No. 22, §§ 60 — 66).
43. Article 5 § 1 sub-paragraphs (a) to (f) contain an exhaustive list of permissible grounds of deprivation of liberty, and no deprivation of liberty will be lawful unless it falls within one of those grounds (see, inter alia, Witold Litwa v. Poland, No. 26629/95, § 49, ECHR 2000-III). In the present case the Government's principal contention is that the detention was justified under the first limb of Article 5 § 1 (f); although they argue in the alternative that it might also have been justified under the second limb of that sub-paragraph. The Court must accordingly first ascertain whether the applicant was lawfully detained «to prevent his effecting an unauthorised entry into the country».
B. Whether the deprivation of liberty was permissible under sub-paragraph (f) of Article 5 § 1
1. The Chamber judgment
44. In its judgment of 11 July 2006 the Chamber held, by four votes to three, that the detention fell within the first limb of Article 5 § 1 (f). The Chamber observed that it was a normal part of States' «undeniable right to control aliens' entry into and residence in their country» that States were permitted to detain would-be immigrants who had applied for permission to enter, whether by way of asylum or not. Until a potential immigrant had been granted leave to remain in the country, he had not effected a lawful entry, and detention could reasonably be considered to be aimed at preventing unlawful entry.
45. The Chamber continued that detention of a person was a major interference with personal liberty, and must always be subject to close scrutiny. Where individuals were lawfully at large in a country, the authorities might detain only if a «reasonable balance» was struck between the requirements of society and the individual's freedom. The position regarding potential immigrants, whether they were applying for asylum or not, was different to the extent that, until their application for immigration clearance and/or asylum had been dealt with, they were not «authorised» to be on the territory. Subject, as always, to the rule against arbitrariness, the Chamber accepted that the State had a broader discretion to decide whether to detain potential immigrants than was the case for other interferences with the right to liberty. Accordingly, there was no requirement in Article 5 § 1 (f) that the detention of a person to prevent his effecting an unauthorised entry into the country be reasonably considered necessary, for example to prevent his committing an offence or fleeing. All that was required was that the detention should be a genuine part of the process to determine whether the individual should be granted immigration clearance and/or asylum, and that it should not otherwise be arbitrary, for example on account of its length.
46. It was plain that in the present case the applicant's detention at Oakington was a bona fide application of the policy on «fast-track» immigration decisions. As to the question of arbitrariness, the Chamber noted that the applicant was released once his asylum claim had been refused, leave to enter the United Kingdom had been refused, and he had submitted a notice of appeal. The detention lasted a total of seven days, which the Court found not to be excessive in the circumstances. It therefore found no violation of Article 5 § 1.
2. The parties' submissions
47. Before the Grand Chamber the Government emphasised several factual aspects of the case. First, the applicant had been detained for only seven days, in a relaxed regime, with access to legal advice and other facilities at the Centre. Secondly, in common with all others detained at the Centre, the applicant was seeking authorisation to enter the United Kingdom on the basis of asylum and human rights grounds, under the Refugee Convention (see paragraph 33 above) and the European Convention on Human Rights. The fact that he had earlier been granted temporary admission for a short period, as an alternative to detention, did not affect his position as a person requiring authorisation to effect entry into the country. Third, he was detained to enable speedy examination of his claim and a quick decision as to whether to give or refuse leave to enter. The domestic courts had referred to the increasingly high numbers of individuals seeking asylum in the United Kingdom at the time of the applicant's detention (see paragraphs 17 and 18 above) and had recognised that the Oakington system was central to the Government's procedure for processing such applications fairly and without undue delay.
48. The Government reasoned that the phrase «to prevent his effecting an unauthorised entry» was describing the factual situation that the person was seeking to effect an entry, but had no authorisation. Article 5 § 1 (f) recognised that there might be detention in conjunction with the State's deciding whether or not to grant authorisation, in the exercise of its sovereign role to control the entry into, and presence of aliens in its territory; a role which, as the national courts had observed, had long been recognised by international law.
49. The Government relied on Chahal v. the United Kingdom (cited in paragraph 17 above, § 112), where the Grand Chamber had held, in connection with the second limb of Article 5 § 1 (f), that «Article 5 § 1 (f) does not demand that the detention of a person against whom action is being taken with a view to deportation be reasonably considered necessary, for example to prevent his committing an offence or fleeing...». They argued that there was no good reason for distinguishing between the two limbs of the sub-paragraph, so that a person who had been living within the community could be detained in conjunction with a deportation even though this was not necessary to prevent his absconding, but a person who had newly arrived could be detained in conjunction with his arrival only where this was necessary to prevent his absconding.
50. The Government further denied that the applicant's detention had been unlawful or arbitrary. It was clear, as the national courts at three instances unanimously confirmed, that the detention had complied with the substantive and procedural rules of national law (see paragraphs 16 — 18 above). The detention was not arbitrary, since, as the Chamber had held, it had been a genuine part of the process to determine whether the individual should be granted immigration clearance and/or asylum, and its duration had been limited to that which was reasonably necessary for that purpose. To argue, as did the applicant, that the detention had been arbitrary because it might have been possible to achieve the same purpose by use of an «accommodation centre», with similar conditions of residence but no confinement, was misplaced, since it involved seeking to reintroduce the «necessity» requirement through the requirement of lack of arbitrariness. In any event, the House of Lords had found that, given the tight schedule of interviews, any arrangement short of detention would not have been as effective (see paragraph 18 above).
51. The applicant submitted that the Convention had to be interpreted in accordance with Articles 31 — 33 of the Vienna Convention on the Law of Treaties (see paragraphs 26 — 28 above). He did not dispute the State's sovereign right to control the entry and presence of aliens on its territory, but emphasised that this right had to be exercised consistently with the State's international obligations, in particular those contained in the Convention, including Article 5. The purpose defined by Article 5 § 1 (f) first limb was to prevent unlawful immigration, that is, entry and residence in a country by the circumvention of immigration control. There had to be a direct and precise causal relationship between the detention and the risk of unauthorised entry. This purpose was underlined by the words «his effecting», indicating that the focus was upon whether the particular individual, if not detained, would otherwise effect an entry that was unauthorised. It was clear from the facts of the applicant's case that, if he had not been detained, he would have been lawfully present in the United Kingdom with «temporary admission», an «authorised» status in fact and law (see, inter alia, the House of Lords' judgment in Szoma, paragraph 21 above). The interpretation he advanced would allow for initial detention for the purposes of verification and assessment of the individual risk of unauthorised entry; such procedure formed part of the ordinary process of immigration control, and was plainly detention for the purpose of preventing the individual effecting an unauthorised entry. It was not, however, permissible under Article 5 § 1 (f) to detain someone purely for administrative convenience.
52. The applicant referred to the Court's case-law under other sub-paragraphs of Article 5 § 1, requiring an objective need for the detention of the particular individual to be demonstrated, and to the case-law of the Human Rights Committee (see paragraph 31 above), and reasoned that similar principles should apply under Article 5 § 1 (f). Although the Court in Chahal v. the United Kingdom (cited above) did not require a necessity test in respect of Mr Chahal's detention under the second part of Article 5 § 1 (f), there was good reason for distinguishing between the two limbs. First, as was clear from paragraph 112 of the Chahal judgment, the contrast made with the other sub-paragraphs of Article 5 § 1 was based on the language of the provision under which Mr Chahal was detained, which required only that «action [was] being taken with a view to deportation», whereas the first limb of Article 5 § 1 (f) stipulated that detention had to be for the purpose of preventing unauthorised entry. Secondly, on the facts of the Chahal case, it was evident that release on bail would have been inappropriate since it was alleged that Mr Chahal constituted a national security threat. In contrast, a necessity test should apply to those like the present applicant who «have [not] committed criminal offences but... who, often fearing for their lives, have fled from their own country» (Amuur, cited above, § 43).
53. In common with all other Oakington detainees, the applicant had been assessed as presenting no risk of absconding, and the sole purpose of the deprivation of liberty was to enable a quick decision to be made on his asylum claim. This was a manifestly insufficient reason for the purposes of Article 5 § 1 (f), which required that there be a risk, in the particular case, of the subject making an unauthorised entry into the country. Detention at Oakington was not proportionate, since no lesser measure (for example, an accommodation centre) had first been tried. Moreover there was evidence to suggest that the decision to opt for detention at Oakington was led by the reaction of local residents and planning committees rather than a clear need for detention to enable speedy processing of asylum applications.
3. The third parties' submissions
54. UNHCR was concerned that the Chamber judgment, which (1) assimilated the position of asylum seekers to ordinary immigrants, (2) considered that an asylum seeker effectively had no lawful or authorised status prior to the successful determination of the claim and (3) rejected the application of a necessity test to the question whether detention was arbitrary, permitted States to detain asylum seekers on grounds of expediency in wide circumstances that were incompatible with general principles of international refugee and human rights law. Properly construed, Article 5 § 1 (f) should confer robust protection against detention for asylum seekers. The sub-paragraph stipulated a purpose, the effecting of an unauthorised entry, which detention must prevent. Asylum seekers had to be distinguished from general classes of illegal entrants or those facing deportation, and in order to detain an asylum seeker under Article 5 § 1 (f), there had to be something more than the mere absence of a decision on the claim; the detention had to be necessary, in the sense that less intrusive measures would not suffice, and proportionate to the aim pursued.
55. UNHCR reminded the Court that, as with the Refugee Convention, the European Convention on Human Rights had to be interpreted in harmony with other rules of international law of which it formed part, particularly where such rules were found in human rights treaties which State Parties to the Convention had ratified and were therefore willing to accept (see Al-Adsani v. the United Kingdom, [GC] No. 35763/97, § 55, ECHR 2001-XI). It further had to be interpreted in a manner which ensured that rights were given a broad construction and that limitations were narrowly construed, in a manner which gave practical and effective protection to human rights, and as a living instrument, in light of present day conditions and in accordance with developments in international law so as to reflect the increasingly high standard being required in the area of the protection of human rights.
56. Under international law, there was an obligation on States not to refoule persons who had accessed the jurisdiction or territorial frontier and claimed the fundamental right to seek and enjoy asylum. There was a further duty, except in mass influx situations, to admit such persons to fair and efficient determination procedures (see Articles 3 — 31 of the Refugee Convention, paragraph 33 above). Where a State admitted an asylum seeker to procedures, and the asylum seeker complied with national law, his temporary entry into and presence on the territory could not be considered as «unauthorised»; the grant of temporary admission was precisely an authorisation by the State temporarily to allow the individual to enter its territory consistent with the law. In such a situation, the asylum seeker was not seeking unauthorised entry, but rather, had been granted temporary but authorised entry for the purpose of having the asylum claim considered (see Article 31 of the Refugee Convention, paragraph 33 above; Szoma, paragraph 21 above; EU Council Directive 2005/85/EC, Article 7, paragraph 40 above).
57. UNHCR referred to a number of international instruments relating to the detention of asylum seekers, including Article 9 of the ICCPR as interpreted by the Human Rights Committee in cases such as A. v. Australia, Article 31 of the Refugee Convention, the Executive Committee's Conclusion No. 44 and the UNHCR's Guidelines on detention of asylum seekers (see paragraphs 31 and 33 — 35 above). It concluded that while the process of examining those who are seeking asylum might involve necessary and incidental interference with liberty, where detention was resorted to for permitted purposes but on a fact-insensitive blanket basis, or effected purely for reasons of expediency or administrative convenience, it failed the necessity test required by international refugee and human rights law.
b) Liberty, ECRE and the AIRE Centre
58. The above three non-governmental organisations pointed out that this would be the first case in which the Court had to decide on the meaning of the first limb of Article 5 § 1 (f). They asked the Grand Chamber to hold, as a matter of general principle, (1) that in the absence of evidence that an individual asylum seeker would, but for being detained, effect or attempt to effect an unauthorised entry into the country, such detention does not fall within Article 5 § 1 (f); and (2) that the detention of asylum seekers under Article 5 § 1 (f), like detention under the other sub-paragraphs of Article 5 § 1 and the lesser restriction imposed on their freedom of movement under Article 2 of Protocol No. 4, must be subject to the test of necessity and proportionality.
59. The Chamber's approach, based on the finding that the detention of an asylum seeker was covered by the second limb of Article 5 § 1 (f) where no positive decision on his or her claim had yet been made, sat uncomfortably with the principle that asylum seekers who had duly presented a claim for international protection were ipso facto lawfully within the territory for the purposes of Article 2 of Protocol No. 4 and also Article 12 of the ICCPR (see paragraph 32 above). Whilst it was true, as the Chamber had held, that prolonged duration might render arbitrary a detention which was not so at the outset, the reverse was not the case; the brevity of the period could not justify unnecessary detention. Article 5 § 1 (f) of the Convention should be interpreted consistently with Article 9 of the ICCPR (see paragraph 31 above), which required that any deprivation of liberty imposed in an immigration context should be lawful, necessary and proportionate. Moreover, it would be inappropriate for the Court, in the first Grand Chamber judgment on the first limb of Article 5 § 1 (f), to adopt a lower level of protection than that which had already been agreed by the Member States through the Committee of Ministers (see paragraph 37 above) or than that which applied to mere restrictions on freedom of movement under Article 2 of Protocol No. 4.
60. In many States, the precise legal basis for the detention of asylum seekers was unclear, but cases were unlikely to reach the courts because of language difficulties, lack of legal representation and fear on the part of asylum seekers that complaints about detention might prejudice the outcome of their claims. The arbitrary nature of such detention would be exacerbated if the Grand Chamber were to uphold the Chamber's view and give States complete freedom to deprive all asylum seekers of their liberty whilst their claims were being processed, without any requirement to show that the detention was necessary for the purpose specified in Article 5 § 1 (f), namely to prevent the making of an unauthorised entry.
4. The Court's assessment
a) The meaning of the phrase «...to prevent his effecting an unauthorised entry into the country»
61. In the present case the Court is called upon for the first time to interpret the meaning of the words in the first limb of Article 5 § 1 (f), «...lawful... detention of a person to prevent his effecting an unauthorised entry into the country...» (in French: «la {detention [reguliere]} d'une personne pour {l'empecher de penetrer irregulierement} dans le territoire»). In ascertaining the Convention meaning of this phrase, it will, as always, be guided by Articles 31 to 33 of the Vienna Convention on the Law of Treaties (paragraphs 26 — 28 above, and see, for example, Golder v. the United Kingdom, judgment of 21 February 1975, Series A No. 18, § 29; Johnston and Others v. Ireland, judgment of 18 December 1986, Series A No. 112, § 51 et seq.; Lithgow and Others v. the United Kingdom, judgment of 8 July 1986, Series A No. 102, §§ 114 and 17; Witold Litwa v. Poland, cited above, §§ 57 — 59).
62. Under the Vienna Convention on the Law of Treaties, the Court is required to ascertain the ordinary meaning to be given to the words in their context and in the light of the object and purpose of the provision from which they are drawn (see the Golder judgment, § 29; the Johnston judgment, § 51; and Article 31 § 1 of the Vienna Convention). The Court must have regard to the fact that the context of the provision is a treaty for the effective protection of individual human rights and that the Convention must be read as a whole, and interpreted in such a way as to promote internal consistency and harmony between its various provisions (Stec and Others v. the United Kingdom (dec.) [GC], Nos. 65731/01 and 65900/01, § 48, ECHR 2005-X). The Court must also take into account any relevant rules and principles of international law applicable in relations between the Contracting Parties (see Al-Adsani v. the United Kingdom, cited above, § 55; Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Sirketi v. Ireland [GC], No. 45036/98, § 150, ECHR 2005-III; and Article 31 § 3 (c) of the Vienna Convention). Recourse may also be had to supplementary means of interpretation, including the preparatory works to the Convention, either to confirm a meaning determined in accordance with the above steps, or to establish the meaning where it would otherwise be ambiguous, obscure or manifestly absurd or unreasonable (Article 32 of the Vienna Convention).
63. When considering the object and purpose of the provision within its context, and the international law background, the Court has regard to the importance of Article 5 in the Convention system: it enshrines a fundamental human right, namely the protection of the individual against arbitrary interferences by the State with his right to liberty (see, inter alia, Winterwerp v. the Netherlands, judgment of 24 October 1979, Series A No. 33, § 37 and Brogan and Others v. the United Kingdom, judgment of 29 November 1988, Series A No. 145-B, § 58).
64. Whilst the general rule set out in Article 5 § 1 is that everyone has the right to liberty, Article 5 § 1 (f) provides an exception to that general rule, permitting States to control the liberty of aliens in an immigration context. As the Court has remarked before, subject to their obligations under the Convention, States enjoy an «undeniable sovereign right to control aliens' entry into and residence in their territory» (see the Amuur judgment cited above, § 41; the Chahal judgment cited above, § 73; Abdulaziz, Cabales and Balkandali v. the United Kingdom, judgment of 28 May 1985, Series A No. 94, §§ 67 — 68). It is a necessary adjunct to this right that States are permitted to detain would-be immigrants who have applied for permission to enter, whether by way of asylum or not. It is evident from the tenor of the judgment in Amuur that the detention of potential immigrants, including asylum seekers, is capable of being compatible with Article 5 § 1 (f).
65. On this point, the Grand Chamber agrees with the Court of Appeal, the House of Lords and the Chamber, that until a State has «authorised» entry to the country, any entry is «unauthorised» and the detention of a person who wishes to effect entry and who needs but does not yet have authorisation to do so, can be, without any distortion of language, to «prevent his effecting an unauthorised entry». It does not accept that, as soon as an asylum seeker has surrendered himself to the immigration authorities, he is seeking to effect an «authorised» entry, with the result that detention cannot be justified under the first limb of Article 5 § 1 (f). To interpret the first limb of Article 5 § 1 (f) as permitting detention only of a person who is shown to be trying to evade entry restrictions would be to place too narrow a construction on the terms of the provision and on the power of the State to exercise its undeniable right of control referred to above. Such an interpretation would, moreover, be inconsistent with Conclusion No. 44 of the Executive Committee of the United Nations High Commissioner for Refugees' Programme, the UNHCR's Guidelines and the Committee of Ministers' Recommendation (see paragraphs 34 — 35 and 37 above), all of which envisage the detention of asylum seekers in certain circumstances, for example while identity checks are taking place or when elements on which the asylum claim is based have to be determined.
66. While holding, however, that the first limb of Article 5 § 1 (f) permits the detention of an asylum seeker or other immigrant prior to the State's grant of authorisation to enter, the Court emphasises that such detention must be compatible with the overall purpose of Article 5, which is to safeguard the right to liberty and ensure that no-one should be dispossessed of his or her liberty in an arbitrary fashion.
The Court must now consider what is meant by «freedom from arbitrariness» in the context of the first limb of Article 5 § 1 (f) and whether, in all the circumstances, the applicant's detention was compatible with that provision.
b) The notion of arbitrary detention in the context of Article 5
67. It is well established in the Court's case-law under the sub-paragraphs of Article 5 § 1 that any deprivation of liberty must, in addition to falling within one of the exceptions set out in sub-paragraphs (a) — (f), be «lawful». Where the «lawfulness» of detention is in issue, including the question whether «a procedure prescribed by law» has been followed, the Convention refers essentially to national law and lays down the obligation to conform to the substantive and procedural rules of national law. Compliance with national law is not, however, sufficient: Article 5 § 1 requires in addition that any deprivation of liberty should be in keeping with the purpose of protecting the individual from arbitrariness (see, among many other authorities, Winterwerp, cited above § 37; Amuur, cited above, § 50; Chahal, cited above, § 118, and Witold Litwa, cited above, § 78). It is a fundamental principle that no detention which is arbitrary can be compatible with Article 5 § 1 and the notion of «arbitrariness» in Article 5 § 1 extends beyond lack of conformity with national law, so that a deprivation of liberty may be lawful in terms of domestic law but still arbitrary and thus contrary to the Convention.
68. While the Court has not previously formulated a global definition as to what types of conduct on the part of the authorities might constitute «arbitrariness» for the purposes of Article 5 § 1, key principles have been developed on a case-by-case basis. It is moreover clear from the case-law that the notion of arbitrariness in the context of Article 5 varies to a certain extent depending on the type of detention involved (see further below).
69. One general principle established in the case-law is that detention will be «arbitrary» where, despite complying with the letter of national law, there has been an element of bad faith or deception on the part of the authorities (see, for example, Bozano v. France, judgment of 18 December 1986, Series A No. 111; {Conka} v. Belgium, No. 51564/99, ECHR 2002-I). The condition that there be no arbitrariness further demands that both the order to detain and the execution of the detention must genuinely conform with the purpose of the restrictions permitted by the relevant sub-paragraph of Article 5 § 1 (Winterwerp, cited above, § 39; Bouamar v. Belgium, judgment of 29 February 1988, Series A No. 129, § 50; O'Hara v. the United Kingdom, No. 37555/97, § 34, ECHR 2001-X). There must in addition be some relationship between the ground of permitted deprivation of liberty relied on and the place and conditions of detention (see the above-mentioned Bouamar judgment, § 50; Aerts v. Belgium, judgment of 30 July 1998, Reports 1998-V, § 46; Enhorn v. Sweden, No. 56529/00, § 42, ECHR 2005-I).
70. The notion of arbitrariness in the contexts of sub-paragraphs (b), (d) and (e) also includes an assessment whether detention was necessary to achieve the stated aim. The detention of an individual is such a serious measure that it is justified only as a last resort where other, less severe measures have been considered and found to be insufficient to safeguard the individual or public interest which might require that the person concerned be detained (see Witold Litwa, cited above, § 78; Hilda {Hafsteinsdottir} v. Iceland, No. 40905/98, § 51, 8 June 2004; Enhorn v. Sweden, cited above, § 44). The principle of proportionality further dictates that where detention is to secure the fulfilment of an obligation provided by law, a balance must be struck between the importance in a democratic society of securing the immediate fulfilment of the obligation in question, and the importance of the right to liberty (see Vasileva v. Denmark, No. 52792/99, § 37, 25 September 2003). The duration of the detention is a relevant factor in striking such a balance (ibid., and see also McVeigh and Others v. the United Kingdom, applications Nos. 8022/77, 8025/77, 8027/77, Commission decision of 18 March 1981, DR 25, pp. 37 — 38 and 42).
71. The Court applies a different approach towards the principle that there should be no arbitrariness in cases of detention under Article 5 § 1 (a), where, in the absence of bad faith or one of the other grounds set out in paragraph 69 above, as long as the detention follows and has a sufficient causal connection with a lawful conviction, the decision to impose a sentence of detention and the length of that sentence are matters for the national authorities rather than for the Court under Article 5 § 1 (see T. v. the United Kingdom [GC], No. 24724/94, § 103, ECHR 2000-I; and also Stafford v. the United Kingdom [GC], No. 46295/99, § 64, ECHR 2002-IV).
72. Similarly, where a person has been detained under Article 5 § 1 (f), the Grand Chamber, interpreting the second limb of this sub-paragraph, held that, as long as a person was being detained «with a view to deportation», that is, as long as «action [was] being taken with a view to deportation», there was no requirement that the detention be reasonably considered necessary, for example to prevent the person concerned from committing an offence or fleeing (Chahal, cited above, § 112). The Grand Chamber further held in Chahal that the principle of proportionality applied to detention under Article 5 § 1 (f) only to the extent that the detention should not continue for an unreasonable length of time; thus, it held (§ 113) that «any deprivation of liberty under Article 5 § 1 (f) will be justified only for as long as deportation proceedings are in progress. If such proceedings are not prosecuted with due diligence, the detention will cease to be permissible...» (and see also Gebremedhin [Gaberamadine] v. France, No. 25389/05, § 74, ECHR 2007-...).
73. With regard to the foregoing, the Court considers that the principle that detention should not be arbitrary must apply to detention under the first limb of Article 5 § 1 (f) in the same manner as it applies to detention under the second limb. Since States enjoy the right to control equally an alien's entry into and residence in their country (see the cases cited in paragraph 63 above), it would be artificial to apply a different proportionality test to cases of detention at the point of entry than that which applies to deportation, extradition or expulsion of a person already in the country.
74. To avoid being branded as arbitrary, therefore, such detention must be carried out in good faith; it must be closely connected to the purpose of preventing unauthorised entry of the person to the country; the place and conditions of detention should be appropriate, bearing in mind that «the measure is applicable not to those who have committed criminal offences but to aliens who, often fearing for their lives, have fled from their own country» (see Amuur, § 43); and the length of the detention should not exceed that reasonably required for the purpose pursued.
c) Was the applicant's detention arbitrary?
75. Before examining whether the applicant's detention at Oakington was arbitrary in the sense outlined above, the Court observes that the national courts at three levels found that it had a basis in national law, and the applicant does not contend that this conclusion was incorrect.
76. In examining whether the applicant's detention was compatible with the criteria set out in paragraph 74 above, the Court further recalls the following findings of the Court of Appeal and House of Lords (see paragraphs 17 — 18 above), which it accepts. The national courts found that the purpose of the Oakington detention regime was to ensure the speedy resolution of some 13,000 of the approximately 84,000 asylum applications made in the United Kingdom per year at that time. In order to achieve this objective it was necessary to schedule up to 150 interviews a day and even small delays might disrupt the entire programme. The applicant was selected for detention on the basis that his case was suited for fast track processing.
77. In these circumstances, the Court finds that the national authorities acted in good faith in detaining the applicant. Indeed the policy behind the creation of the Oakington regime was generally to benefit asylum seekers; as Lord Slynn put it, «getting a speedy decision is in the interests not only of the applicants but of those increasingly in the queue» (see paragraph 18 above). Moreover, since the purpose of the deprivation of liberty was to enable the authorities quickly and efficiently to determine the applicant's claim to asylum, his detention was closely connected to the purpose of preventing unauthorised entry.
78. As regards the third criterion, the place and conditions of detention, the Court notes that the Oakington Centre was specifically adapted to hold asylum seekers and that various facilities, for recreation, religious observance, medical care and, importantly, legal assistance, were provided (see paragraph 25 above). While there was, undoubtedly, an interference with the applicant's liberty and comfort, he makes no complaint regarding the conditions in which he was held and the Court holds that the detention was free from arbitrariness under this head.
79. Finally, as regards the length of the detention, the Court recalls that the applicant was held for seven days at Oakington, and released the day after his claim to asylum had been refused at first instance. This period of detention cannot be said to have exceeded that reasonably required for the purpose pursued.
80. In conclusion, therefore, the Court finds that, given the difficult administrative problems with which the United Kingdom was confronted during the period in question, with an escalating flow of huge numbers of asylum-seekers (and see also Amuur, cited above, § 41), it was not incompatible with Article 5 § 1 (f) of the Convention to detain the applicant for seven days in suitable conditions to enable his claim to asylum to be processed speedily. Moreover, regard must be had to the fact that the provision of a more efficient system of determining large numbers of asylum claims rendered unnecessary recourse to a broader and more extensive use of detention powers.
It follows that there has been no violation of Article 5 § 1 in the present case.
II. Alleged violation of Article 5 § 2 of the Convention
81. The applicant contended that he was not informed of the genuine reason for his detention until some 76 hours after his arrest, when the information was given orally to his legal representative in response to that person's enquiry. He alleged a violation of Article 5 § 2 of the Convention, which provides as follows:
«Everyone who is arrested shall be informed promptly, in a language which he understands, of the reasons for his arrest and of any charge against him.»
82. The Government pointed to the general statements of intent regarding the Oakington detention regime. They accepted that the forms in use at the time of the applicant's detention were deficient, but contended that the reasons given orally to the applicant's on-site representative (who knew the general reasons) on 5 January 2001 were sufficient to enable the applicant to challenge the lawfulness of his detention under Article 5 § 4 if he wished.
83. The applicant underlined that unsolicited reasons were not given at any stage, and that solicited reasons were given orally in the afternoon of 5 January 2001, some 76 hours after the arrest and detention. Mere reference to policy announcements could not displace the requirement to provide sufficiently prompt, adequate reasons to the applicant in relation to his detention.
84. The Chamber found a violation of this provision, on the ground that the reason for detention was not given sufficiently «promptly». It found that general statements — such as the parliamentary announcements in the present case — could not replace the need under Article 5 § 2 for the individual to be informed of the reasons for his arrest or detention. The first time the applicant was told of the real reason for his detention was through his representative on 5 January 2001 (see paragraph 14 above), when the applicant had already been in detention for 76 hours. Assuming that the giving of oral reasons to a representative met the requirements of Article 5 § 2 of the Convention, the Chamber found that a delay of 76 hours in providing reasons for detention was not compatible with the requirement of the provision that such reasons should be given «promptly».
85. The Grand Chamber agrees with the Chamber's reasoning and conclusion. It follows that there has been a violation of Article 5 § 2 of the Convention.
III. Application of Article 41 of the Convention
86. Article 41 of the Convention provides:
«If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.»
A. Damage
87. The Court notes that before the Chamber the applicant claimed EUR 5,000 compensation for non-pecuniary damage in respect of the seven days he spent in detention in Oakington. The Chamber, which, like the Grand Chamber, found a violation of Article 5 § 2 of the Convention but not of Article 5 § 1, held that the finding of the violation provided sufficient just satisfaction.
88. The applicant did not contest this award, neither in his request that the case be referred to the Grand Chamber nor in his written observations before the Grand Chamber.
89. In all the circumstances, the Grand Chamber decides to maintain the Chamber's decision that the finding of a violation provided sufficient just satisfaction for the failure promptly to inform the applicant of the reasons for his detention.
B. Costs and expenses
90. The applicant claimed costs and expenses before the Grand Chamber of GBP 28,676.51 plus value-added tax («VAT»), in addition to GBP 15,305.56 for costs incurred before the Chamber.
91. The Government endorsed the approach taken by the Chamber under Article 41. They considered the costs before the Grand Chamber to be excessive, in particular the rate of GBP 200 per hour charged by each of the two counsel and the number of hours claimed. If the Court were to find a violation of Article 5 § 1, no more than GBP 10,000 should be allowed for counsels' fees. If only a violation of Article 5 § 2 were found, only a small proportion of the costs claimed should be awarded.
92. In connection with the Chamber costs, the Grand Chamber recalls the Chamber's decision to award only EUR 1,500, since it had found a violation of only Article 5 § 2 and since the major part of the work on the case had been directed at establishing a violation of Article 5 § 1. The Grand Chamber maintains this award in respect of the costs and expenses incurred up to the delivery of the Chamber's judgment. Given that it, too, has found only a violation of Article 5 § 2, and that almost the entirety of the written and oral pleadings before it concerned Article 5 § 1, the Grand Chamber awards a further EUR 1,500 in respect of the proceedings subsequent to the Chamber's judgment of 11 July 2006, bringing the total costs and expenses awarded to EUR 3,000 plus any VAT that might be payable.
C. Default interest
93. The Court considers it appropriate that the default interest should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Holds by eleven votes to six that there has been no violation of Article 5 § 1 of the Convention;
2. Holds unanimously that there has been a violation of Article 5 § 2 of the Convention;
3. Holds unanimously that the finding of a violation constitutes in itself sufficient just satisfaction for the non-pecuniary damage sustained by the applicant;
(a) that the respondent State is to pay the applicant, within three months, EUR 3,000 (three thousand euros) in respect of costs and expenses, to be converted into the national currency of the respondent State at the rate applicable at the date of settlement, plus any tax that may be chargeable;
(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amount at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;
5. Dismisses unanimously the remainder of the applicant's claim for just satisfaction.
Done in English and in French, and delivered at a public hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 29 January 2008.
Michael O'BOYLE Deputy Registrar
In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the following joint partly dissenting opinion of Judges Rozakis, Tulkens, Kovler, Hajiyev, Spielmann and {Hirvela} is annexed to this judgment.
JOINT PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGES ROZAKIS, TULKENS, KOVLER, HAJIYEV, SPIELMANN AND {HIRVELA}
We do not share the majority's conclusion that there has been no violation of Article 5 § 1 (f) of the Convention in the instant case, in a situation where it is not disputed that the applicant's detention for seven days in the Oakington reception centre amounted to a deprivation of liberty for the purposes of the Convention. The issues at stake in this case are important on two counts. Firstly, the case concerns asylum seekers' rights under the Convention and the increasingly worrying situation regarding their detention. Secondly, this is the first case in which the Court has been called upon to provide an interpretation of the first part of Article 5 § 1 (f), which authorises «the lawful arrest or detention of a person to prevent his effecting an unauthorised entry into the country» and, in particular, of the requirement of necessity imposed by that provision.
It is generally accepted that the aim of the first limb of Article 5 § 1 (f) of the Convention is to prevent illegal immigration, that is, entry into or residence in a country based on circumvention of the immigration control procedures. In the instant case the applicant fled the Kurdish Autonomous Region of Iraq after treating members of the Iraqi Workers' Communist Party in the course of his duties as a doctor, and claimed asylum on his arrival at London Heathrow airport. The majority attach no importance to this fact, assimilating the situation of asylum seekers to that of ordinary immigrants. Paragraph 64 of the judgment is very clear in this regard and from the outset situates the exception provided for by Article 5 § 1 (f) in the overall context of immigration control. After reiterating that States enjoy «an 'undeniable sovereign right to control aliens' entry into and residence in their territory'», the majority state that «[i]t is a necessary adjunct to this right that States are permitted to detain would-be immigrants who have applied for permission to enter, whether by way of asylum or not».
In such a radical form, this statement sits uncomfortably with the principle that asylum seekers who have presented a claim for international protection are ipso facto lawfully within the territory of a State, in particular for the purposes of Article 12 of the International Covenant on Civil and Political Rights (liberty of movement) and the case-law of the Human Rights Committee, according to which a person who has duly presented an application for asylum is considered to be «lawfully within the territory» (see paragraph 32 of the judgment). The particular circumstances of this case, moreover, demonstrate this implicitly but with certainty. On his arrival at the airport on 30 December 2000 the applicant was granted temporary admission (see paragraphs 20 — 21 of the judgment), under the terms of which he could spend the night in the hotel of his choice but had to return to the airport the following morning. On 31 December 2000 the applicant reported as required and was again granted temporary admission until the next day. When he again reported to the airport as agreed he was granted temporary admission for the third time until 10 a.m. the following day, 2 January 2001. It was not until 2 January, after reporting as required, that he was detained and transferred to the Oakington reception centre, where there is a prison-like atmosphere. In any event, the theoretical debate as to whether a person is unlawfully present within a country's territory until he or she has been granted leave to enter is of no real relevance in this case, given that the applicant was in fact given permission to enter for three days.
When considering the context, object and purpose of Article 5 of the Convention, the judgment rightly stresses «the importance of Article 5 in the Convention system», which «enshrines a fundamental human right, namely the protection of the individual against arbitrary interferences by the State with his right to liberty» (see paragraph 63). However, the majority deem it necessary to consider what is meant by «protection against arbitrariness» in the present case, and take the view that «the principle that detention should not be arbitrary must apply to detention under the first limb of Article 5 § 1 (f) in the same manner as it applies to detention under the second limb. Since States enjoy the right to control equally an alien's entry into and residence in their country..., it would be artificial to apply a different proportionality test to cases of detention at the point of entry than that which applies to deportation, extradition or expulsion of a person already in the country» (see paragraph 73). Hence, the judgment does not hesitate to treat completely without distinction all categories of non-nationals in all situations — illegal immigrants, persons liable to be deported and those who have committed offences — including them without qualification under the general heading of immigration control, which falls within the scope of States' unlimited sovereignty.
In the context of migration, according to the judgment, the only requirement which the detention measure must satisfy to avoid being branded as arbitrary is that it must have been carried out «in good faith». It must also «be closely connected to the purpose of preventing unauthorised entry of the person to the country» (see paragraph 74). Are these requirements met in the instant case?
With regard first of all to the question of good faith, the Court has no hesitation in subscribing to the observations of the domestic courts, which found that the detention regime in Oakington was designed to ensure the speedy resolution «of some 13,000 of the approximately 84,000 asylum applications made in the United Kingdom per year at that time. In order to achieve this objective it was necessary to schedule up to 150 interviews a day and even small delays might disrupt the entire programme. The applicant was selected for detention on the basis that his case was suited for fast track processing» (see paragraph 76). In these circumstances, the Court found that the national authorities acted in «good faith» in detaining the applicant. Indeed, the policy behind the creation of the Oakington regime was generally to benefit asylum seekers; detention was therefore in their best interests.
If even «small delays» were considered to disrupt the entire programme, it is difficult to discern why, on arriving at the airport and lodging his asylum claim, the applicant was first allowed to remain at liberty and was requested to go to a hotel and report of his own accord on the following days to the authorities responsible for his case (which he duly did).
More fundamentally, not just in the context of asylum but also in other situations involving deprivation of liberty, to maintain that detention is in the interests of the person concerned appears to us an exceedingly dangerous stance to adopt. Furthermore, to contend in the present case that detention is in the interests not merely of the asylum seekers themselves «but of those increasingly in the queue» is equally unacceptable. In no circumstances can the end justify the means; no person, no human being may be used as a means towards an end.
Next, as regards the purpose of detention, in stating that «since the purpose of the deprivation of liberty was to enable the authorities quickly and efficiently to determine the applicant's claim to asylum, his detention was closely connected to the purpose of preventing unauthorised entry» (see paragraph 77 in fine), the Court does not hesitate to go a step further and assimilate all asylum seekers to potential illegal immigrants.
In the interests of rigour we believe that for detention to be authorised the authorities must satisfy themselves in concreto that it has been ordered exclusively in pursuit of one of the aims referred to in the Convention, in this instance to prevent the person's effecting unauthorised entry into the country. This has in no sense been established in the present case, as the applicant did not enter or attempt to enter the country unlawfully. On the other hand, if the authorities had objectively verifiable grounds to believe that the applicant was liable to abscond before his claim for asylum had been determined, they could have made use of detention in accordance with Article 5 § 1 (f) of the Convention. In that case, the detention would have been aimed at preventing the asylum seeker from entering or remaining in the country for a purpose other than that for which he had been granted temporary admission. Conversely, it is not permissible to detain refugees on the sole ground that they have made a claim for asylum.
It is not disputed in the present case that the applicant's detention was aimed at ensuring the speedy resolution of his claim for asylum and hence the adoption of a decision on the subject at the earliest date possible. His detention therefore pursued a purely bureaucratic and administrative goal, unrelated to any need to prevent his unauthorised entry into the country. As Judges Casadevall, Traja and {Sikuta} rightly observed in their dissenting opinion annexed to the Chamber judgment of 11 July 2006, such a situation creates great legal uncertainty for asylum seekers, stemming from the fact that they could be detained at any time during examination of their application without their being able to take the necessary action to avoid detention. Hence, the asylum seeker becomes an object rather than a subject of law.
Lastly, following the same line of thinking, the Court accepts in the instant case that a seven-day period of detention «cannot be said to have exceeded that reasonably required for the purpose pursued» (see paragraph 79). In so doing, it is accepting a period of detention which it does not generally sanction in the other cases of deprivation of liberty contemplated by Article 5 of the Convention. Granted, it is understandable that in certain situations, for example concerning extradition, the State must be allowed greater latitude than in the case of other interferences with the right to liberty. However, we can see no justification for adopting such an approach in relation to asylum seekers, with the attendant risk that the scrutiny of deprivations of liberty under the European Convention on Human Rights will be substantially weakened as a result. Moreover, if a seven-day period of detention is not considered excessive, where and how do we draw the line for what is unacceptable?
As regards detention generally, the requirements of necessity and proportionality oblige the State to furnish relevant and sufficient grounds for the measure taken and to consider other less coercive measures, and also to give reasons why those measures are deemed insufficient to safeguard the private or public interests underlying the deprivation of liberty. Mere administrative expediency or convenience will not suffice. We fail to see what value or higher interest can justify the notion that these fundamental guarantees of individual liberty in a State governed by the rule of law cannot or should not apply to the detention of asylum seekers.
Hence, to the extent that these requirements must be encompassed in the notion of arbitrariness, the question of alternatives to detention should have been considered by the majority. They make no mention of it until the closing paragraphs of their reasoning where, paradoxically, they recognise that «the provision of a more efficient system of determining large numbers of asylum claims rendered unnecessary recourse to a broader and more extensive use of detention powers» (see paragraph 80). It is thus clearly acknowledged that an alternative to detention might have existed enabling the problem to be dealt with at source, in other words at the level of the management of asylum applications; this further underscores the fact that detention was the wrong answer to the right question.
The European Convention on Human Rights does not apply in a vacuum, but in conjunction with the other international fundamental rights protection instruments. In that regard, with reference to the United Nations, Article 9 of the International Covenant on Civil and Political Rights — which prohibits arbitrary arrest or detention and applies to all cases of deprivation of liberty, including in the context of immigration controls — has been interpreted by the Human Rights Committee's case-law to mean that detention must not simply be lawful, but must also not have been imposed on grounds of administrative expediency (see Van Alphen v. the Netherlands, Communication No. 305/1988, UN Doc. CCPR/C/39/D/305/1988 (1990)). In addition, it must satisfy the requirements of necessity and proportionality. Lastly, the review of a detention by the courts must not be confined to assessing whether it complies with domestic law, but must also make it possible to determine, even in cases of illegal entry, whether factors particular to the individual (likelihood of absconding, lack of cooperation, and so on) justify his or her detention (see A. v. Australia, Communication No. 560/1993, UN Doc. CCPR/C/59/D/560/1993 (1997)). In its decision in Bakhtiyari v. Australia, the Committee confirms that a court review which does not allow the courts to reexamine the justification of the detention in substantive terms will not satisfy the requirements of Article 9 of the Covenant (see Bakhtiyari v. Australia, Communication No. 1069/2002, UN Doc. CCPR/C/79/D/1069/2002 (2003)).
With reference to the European Union, mention should be made of Article 18 of the European Union Charter of Fundamental Rights, which recognises the right to asylum of refugees within the meaning of the Geneva Convention. Article 18 (1) of Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status (OJEC L 326 of 13 December 2005, p. 13) provides that «Member States shall not hold a person in detention for the sole reason that he/she is an applicant for asylum». This, in our view, is the minimum guarantee, and the assertion made in this provision provides a useful adjunct to the rules set forth in Article 7 of Council Directive 2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the reception of asylum seekers (OJEC L 31 of 6 February 2003, p. 18). Article 23 (3) and (4) of Directive 2005/85/EC also makes provision for priority or accelerated examination procedures.
As to the Council of Europe, Committee of Ministers Recommendation Rec (2003) 5 of 16 April 2003 on measures of detention of asylum seekers states that the persons falling within the scope of the first limb of Article 5 § 1 (f) do not include «asylum seekers on criminal charges or rejected asylum seekers detained pending their removal from the host country» (point 2). It further states that measures of detention of asylum seekers «should be applied only after a careful examination of their necessity in each individual case. These measures should be specific, temporary and non-arbitrary and should be applied for the shortest possible time. Such measures are to be implemented as prescribed by law and in conformity with standards established by the relevant international instruments...» (point 4). Finally, «[a]lternative and non-custodial measures, feasible in the individual case, should be considered before resorting to measures of detention» (point 6).
The crux of the matter here is whether it is permissible today for the European Convention on Human Rights to provide a lower level of protection than that which is recognised and accepted in the other organisations.
Ultimately, are we now also to accept that Article 5 of the Convention, which has played a major role in ensuring controls of arbitrary detention, should afford a lower level of protection as regards asylum and immigration which, in social and human terms, are the most crucial issues facing us in the years to come? Is it a crime to be a foreigner? We do not think so.