Постановление ЕСПЧ от 22.07.2021
Актуально на 04.11.2026.
Как цитировать: Постановление ЕСПЧ от 22.07.2021. 11423/19. 22.07.2021. https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1142319
«Дело „Гуменюк и другие (Gumenyuk and Others) против Украины“ (жалоба № 11423/19) [рус., англ.]»
(Вместе со «Списком заявителей»)
[неофициальный перевод] <1>
ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
ДЕЛО «ГУМЕНЮК И ДРУГИЕ (GUMENYUK AND OTHERS) ПРОТИВ
УКРАИНЫ» <1>
(Жалоба № 11423/19)
ПОСТАНОВЛЕНИЕ <2>
<1> Перевод с английского ООО «Развитие правовых систем».
<2> Настоящее Постановление вступило в силу 23 ноября 2021 г. в соответствии с положениями пункта 2 статьи 44 Конвенции (примеч. редактора).
По делу «Гуменюк и другие против Украины» Европейский Суд по правам человека (Пятая Секция), заседая Палатой в составе:
Шиофры О'Лири, Председателя Палаты Суда,
а также при участии Виктора Соловейчика, Секретаря Секции Суда,
жалобу (N 11423/19) против властей Украины, поданную в Европейский Суд по правам человека (далее — Европейский Суд) в соответствии со статьей 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) восемью гражданами Украины (далее — заявители), сведения о которых указаны в прилагаемой таблице;
решение коммуницировать жалобу властям Украины;
рассмотрев дело в закрытом заседании 25 мая и 29 июня 2021 г.,
вынес в указанный день следующее Постановление:
ВВЕДЕНИЕ
1. Настоящее дело касается судей Верховного суда Украины, которые жалуются в Европейский Суд на то, что им в результате судебной реформы и изменений законодательства, произведенных в 2016 году, незаконно помешали исполнять свои судебные полномочия. В этой связи заявители жалуются на то, что были нарушены их право на доступ к правосудию в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Конвенции и их право на уважение частной жизни в соответствии со статьей 8 Конвенции.
ФАКТЫ
2. Интересы заявителей представляла в Европейском Суде адвокат О. Лешенко, практикующая в г. Киеве.
3. Власти государства-ответчика были представлены Уполномоченным Украины при Европейском Суде по правам человека И. Лищиной.
4. Обстоятельства дела, как они представлены сторонами, можно кратко изложить следующим образом.
5. В период с 1994 по 2008 год заявители были избраны на должности судей Верховного Суда Украины на неопределенный срок.
I. Поправки, внесенные в законодательство в 2016 году с целью реформирования системы высших судов Украины
6. Предпосылки настоящего дела восходят к акциям протеста на Майдане в 2013 — 2014 годах, которые привели к уходу бывшего президента и смене власти на Украине. В конце ноября 2013 года крупные антиправительственные демонстрации начались в г. Киеве, а затем распространились на другие города Украины. К концу февраля 2014 года демонстрации переросли в серьезные столкновения между протестующими и сотрудниками правоохранительных органов, что привело к ранениям и гибели большого числа лиц (подробнее см. Постановление Европейского Суда по делу «Шморгунов и другие против Украины» (Shmorgunov and Others v. Ukraine) от 21 января 2021 г., жалоба № 15367/14 и 13 других жалоб, §§ 9 — 17). Во время этих событий некоторые судьи нижестоящих судебных инстанций приняли произвольные решения о задержании протестующих (см. там же, §§ 468 — 470 и 477). Эти решения являлись частью более широкой стратегии действий в отношении протестующих, начавших акции протеста мирным образом, и коснулись многих мирных протестующих (см. там же, § 476). Как утверждали власти государства-ответчика, к окончанию вышеописанных событий судебная система стала публичным институтом, более не вызывавшим доверия, и поэтому судебная реформа была одной из самых ожидаемых в обществе.
7. Власти государства-ответчика также утверждали, что в 2015 году Президент Украины инициировал работу над стратегией реформирования судебной системы, которая включала как модернизацию законодательства, так и принятие поправок к Конституции Украины. Проект поправок к Конституции обсуждался с Венецианской комиссией. В своем Заключении CDL-AD(2015)027 от 26 октября 2015 г. Венецианская комиссия поддержала предложенные поправки к Конституции, касающиеся судебной системы (см. ниже § 34).
8. Верховная Рада приняла поправки к Конституции Украины 2 июня 2016 г. в отношении правил, регулирующих организацию и работу судебной системы Украины (Закон № 1401, который вступил в силу 30 сентября 2016 г.). Согласно новой редакции части 3 статьи 125 Конституции, «Верховный суд» является высшей судебной инстанцией в судебной системе Украины.
9. Одновременно с внесением поправок в Конституцию Верховная Рада приняла новый закон «О судоустройстве и статусе судей» от 2 июня 2016 г. (Закон № 1402, далее — Закон о судоустройстве от 2016 года), который вступил в силу 30 сентября 2016 г. В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту он был направлен, среди прочего, на оптимизацию судебной системы и введение соответствующих механизмов для обновления штата судебных органов с целью удовлетворения социальных потребностей в справедливой судебной системе на Украине. В пояснительной записке было указано, что, ограничивая неприкосновенность судей функциональной неприкосновенностью <1> и обеспечивая непрерывную и эффективную работу судебной системы в переходный период, законопроект имел целью повышение профессиональных стандартов судебной системы. Согласно пояснительной записке, Верховный суд должен был быть создан как новый орган, судьи которого должны были назначаться на конкурсной основе. Функция обеспечения стабильности и последовательности судебной практики должна была быть сосредоточена в едином высшем судебном органе. Уменьшение количества уровней судов в судебной системе должно было упростить и ускорить судебное разбирательство.
<1> Так в тексте. По-видимому, имеется в виду невозможность привлечения к ответственности судей за действия, которые они совершают в их официальном качестве (примеч. переводчика).
10. В отличие от ранее действовавшего законодательства, согласно которому Верховный суд Украины не имел полномочий рассматривать кассационные жалобы (эти полномочия были переданы высшим специализированным судам в результате ранее проведенной судебной реформы), Закон о судоустройстве от 2016 года предусматривает, что Верховный суд, среди прочих полномочий, снова уполномочен пересматривать дела в кассационном порядке (пункт 2 статьи 36) и включает Большую палату, Кассационный административный суд, Кассационный арбитражный суд, Кассационный уголовный суд и Кассационный гражданский суд (пункт 2 статьи 37). Закон о судоустройстве от 2016 года также ввел новый метод определения заработной платы судей, в результате чего заработная плата судей стала выше.
11. Раздел XII Закона о судоустройстве от 2016 года под названием «Заключительные и переходные положения» предусматривает, inter alia, что Верховный суд должен быть создан и что судьи Верховного суда должны быть назначены на основании результатов конкурса (пункт 4), что действующий Верховный суд Украины и три кассационных суда должны действовать в пределах их полномочий, определенных процессуальным законодательством, до тех пор, пока не начнет свою работу новый Верховный суд и не вступит в силу соответствующее процессуальное законодательство, регулирующее порядок рассмотрения дел Верховным судом (пункт 6), что действующий Верховный суд Украины и три кассационных суда прекращают свою деятельность и подлежат ликвидации в установленном законом порядке (пункт 7), а также что судьи судов, подлежащих ликвидации (включая действующий Верховный суд Украины), должны иметь статус, права и гарантии, определенные предыдущим законом о статусе судей (пункт 7), и право участвовать в конкурсе на должности судей Верховного суда (пункт 14).
12. 3 октября 2016 г. Пленум Верховного суда Украины обжаловал положения Закона о судоустройстве от 2016 года в Конституционном суде в части, касающейся прекращения деятельности действующего Верховного суда Украины и создания нового Верховного суда. Верховный суд Украины среди прочего, утверждал, что невозможность судей выполнять свои судебные полномочия путем ликвидации Верховного суда Украины противоречит Конституции.
13. 7 ноября 2016 г. Высшая квалификационная комиссия судей объявила конкурс на 120 должностей судей в Верховный суд. Среди 846 кандидатов, принявших участие в конкурсе, были 17 судей Верховного суда Украины (в то время Верховный суд Украины состоял из 21 судьи). Все заявители, за исключением второй заявительницы, приняли участие в конкурсе, но ни один из них не прошел конкурс.
14. По итогам конкурса были отобраны и назначены новые судьи в Верховный суд. 15 декабря 2017 г. Верховный суд начал свою работу.
15. 21 июня 2018 г. Отдел государственной регистрации внес в Государственный реестр юридических лиц информацию о том, что Верховный суд Украины находился в процессе ликвидации. Первый заявитель, действуя от имени Верховного Суда Украины, обжаловал эту меру, но 8 ноября 2018 г. Окружной административный суд г. Киева отказал в рассмотрении жалобы из-за отсутствия locus standi <1> первого заявителя и указал, что он мог обратиться в суд по своему усмотрению, то есть в качестве физического лица. 11 марта 2019 г. и 30 марта 2020 г. соответственно Шестой апелляционный административный суд и Верховный суд подтвердили это решение.
<1> Locus standi (лат.) — право на обращение в суд, процессуальная правосубъектность (примеч. переводчика).
16. 2 августа 2018 г. Высшая квалификационная комиссия судей объявила второй конкурс на другие 78 должностей судей в Верховный суд. Конкурс завершился в 2019 году. Пять членов Высшего совета правосудия участвовали в конкурсе и в конечном счете успешно прошли конкурс.
17. 18 февраля 2020 г. Конституционный суд рассмотрел жалобу, поданную 3 октября 2016 г. Пленумом Верховного суда Украины. Конституционный суд установил, что, согласно Конституции, существует только один высший судебный орган, и что он был переименован из «Верховного суда Украины» в «Верховный суд». Он также установил, что ввиду принципа несменяемости судей судьи «бывшего» Верховного суда Украины должны продолжать выполнять свои функции в качестве судей «нового» Верховного суда. В соответствующих выдержках судебного решения было сказано следующее:
«7. Системный анализ положений Конституции „высший судебный орган в системе судов общей юрисдикции“ и „высший суд в системе судебной власти Украины“ во взаимосвязи с положениями законов Украины о судоустройстве и судопроизводстве дает Конституционному суду основания утверждать, что удаление слова „Украина“ — названия государства — из словосочетания „Верховный суд Украины“ не повлияло на конституционный статус этого органа государственной власти....»
Системный анализ изменений в Конституцию, внесенных Законом № 1401, указывает на то, что они не были направлены на прекращение деятельности и ликвидацию Верховного суда Украины как органа государственной власти путем удаления слова «Украина» — названия государства — из словосочетания «Верховный суд Украины».
Конституционный суд считает, что Закон № 1401 не нарушил принцип институциональной преемственности высшего органа судебной власти, который после вступления в силу Закона № 1401, продолжает действовать под названием «Верховный суд».
13. Сравнительный анализ положений Конституции до и после внесения в нее поправок Законом № 1401, положений Закона «О судоустройстве и статусе судей» от 7 июля 2010 г. и Закона № 1402 дает Конституционному суду основания сделать вывод об отсутствии разницы между правовым статусом судьи Верховного суда Украины и судьи Верховного суда.
Конституционный суд отмечает, что переименование закрепленного в Конституции Украины органа — Верховного суда Украины — не может происходить без перевода судей Верховного суда Украины в должности судей Верховного суда, поскольку отсутствует разница между правовым статусом судьи Верховного суда Украины и судьи Верховного суда, удаление слова «Украина» — названия государства — из словосочетания «Верховный суд Украины» не может быть основанием для освобождения от должности всех судей Верховного суда Украины или их перевода в другой суд, тем более в суд нижестоящей инстанции.
Судьи Верховного суда Украины должны продолжать осуществлять свои полномочия судей Верховного суда. Таким образом, различие между судьями Верховного суда Украины и Верховного суда не соответствует принципу несменяемости судей, который является частью конституционной гарантии независимости судей.
Исходя из вышеизложенного... Конституционный суд Украины постановил:
2. Признать не соответствующими Конституции Украины (являются неконституционными) положения пункта 7 «и подлежат ликвидации» в отношении Верховного суда Украины, пункта 14 «судьи Верховного суда Украины»... раздела XII «Заключительные и переходные положения» Закона Украины «О судоустройстве и статусе судей» от 2 июня 2016 г....».
18. В июне 2020 года законопроект № 3711 был внесен в Верховную Раду с предложением зачислить судей Верховного суда Украины в штат Верховного суда. По состоянию на июнь 2021 года этот закон еще не принят, и заявители не смогли снова вернуться к исполнению своих полномочий в качестве судей Верховного суда. Венецианская комиссия и Генеральный директорат по правам человека и верховенству права (далее — Генеральный директорат) Совета Европы представили свои комментарии по законопроекту (см. ниже § 35).
19. Как утверждали власти государства-ответчика, Комиссия по ликвидации Верховного суда Украины регулярно предлагала выплатить заявителям все заработные платы в соответствии с суммами, определенными на основании предыдущего закона о статусе судей, как это предусмотрено переходными положениями Закона о судоустройстве от 2016 года. Комиссия по ликвидации Верховного суда Украины подготовила суммы заработных плат заявителей к выплате и проинформировала их об этом. Согласно имеющейся у Европейского Суда информации, заявители, по всей видимости, не получили эти суммы.
II. Попытка перевести заявителей в другие суды
20. 20 июня 2018 г. Высшая квалификационная комиссия судей издала рекомендации о переводе заявителей в различные апелляционные суды.
21. Одна из заявительниц (Г. Каныгина) подала жалобу против Высшей квалификационной комиссии судей с целью обжаловать рекомендацию о ее переводе. 27 августа 2018 г. Верховный суд, действуя в качестве суда первой инстанции, пришел к выводу о неприемлемости жалобы на основании того, что заявительница слишком рано обратилась в Верховный суд, так как Высший совет правосудия еще не принял решение в отношении данной рекомендации. 6 февраля 2019 г. Большая палата Верховного суда оставила это решение без изменений.
22. 20 и 29 ноября 2018 г. Высший совет правосудия отклонил вышеупомянутые рекомендации, не рассмотрев их по существу, отметив, что соответствующие апелляционные суды прекратили свою деятельность в связи с реструктуризацией судебной системы. В то время, когда было принято это решение, пять членов Высшего совета правосудия принимали участие во втором конкурсе в новый Верховный суд (см. выше § 16), а еще один член Высшего совета правосудия был председателем нового Верховного суда.
СООТВЕТСТВУЮЩИЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА
I. Правовые акты Украины
A. Конституция Украины 1996 года
23. Согласно Конституции, новые законы или внесение изменений в действующие законы не могут сужать содержание и объем существующих конституционных прав и свобод (часть 3 статьи 22). Каждый имеет право на труд, что включает возможность зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно избирает или на который свободно соглашается (часть 1 статьи 43). Каждому гарантируется право на обжалование в суде решений, действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц (часть 1 статьи 55).
24. Статья 126 Конституции (в редакции до внесения поправок 2016 года) предусматривала, что судьи занимают свои должности бессрочно, за исключением судей Конституционного суда и тех судей, которые были назначены впервые на пятилетний срок. Это же положение предусматривало следующий исчерпывающий перечень оснований для прекращения полномочий судей: 1) истечение срока, на который судья был избран или назначен; 2) достижение судьей шестидесяти пяти лет; 3) неспособность выполнять полномочия по состоянию здоровья; 4) нарушение судьей требований относительно несовместимости; 5) нарушение судебной присяги; 6) обвинительный приговор в отношении судьи за совершение им преступления; 7) прекращение гражданства; 8) смерть или решение об объявлении судьи безвестно отсутствующим или умершим; и 9) отставка.
25. После внесения поправок 2016 года статья 126 аналогичным образом провозглашает принцип, согласно которому судьи занимают свои должности бессрочно (часть 5 статьи 126), и предусматривает исчерпывающий перечень оснований для увольнения судей и прекращения их полномочий, который включает несогласие судьи на перевод в другой суд в случае ликвидации или реорганизации суда, в котором судья занимал должность (пункт 5 части 6 статьи 126).
26. Согласно статье 131 Конституции (в редакции с поправками, внесенными в 2016 году), Высший совет правосудия состоит из двадцати одного члена, из которых десять — избирает съезд судей Украины из числа судей или судей в отставке, двух — назначает Президент Украины, двух — избирает Верховная Рада Украины, двух — избирает съезд адвокатов Украины, двух — избирает всеукраинская конференция прокуроров, двух — избирает съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений. Глава Верховного Суда является членом Высшего совета правосудия ex officio.
B. Кодекс административного судопроизводства 2005 года
27. Статья 5 Кодекса административного судопроизводства предусматривает, что каждый имеет право в порядке, установленном настоящим Кодексом, обратиться в административный суд, если считает, что решением, действием или бездействием субъекта властных полномочий нарушены его права, свободы или законные интересы.
C. Закон о судоустройстве и статусе судей 2016 года (Закон о судоустройстве 2016 года)
28. Статья 53 Закона о судоустройстве 2016 года предусматривает, что судья не может быть переведен в другой суд без его согласия, кроме перевода (1) в случае реорганизации, ликвидации или прекращения работы суда; (2) в порядке дисциплинарного взыскания.
D. Закон о Высшем совете правосудия 2016 года
29. Согласно Закону о Высшем совете правосудия, вопрос о переводе судьи из одного суда в другой решается Высшим советом правосудия: (1) на основании и в пределах рекомендации Высшей квалификационной комиссии судей Украины и приложенных к ней материалов; или (2) на основании представления Дисциплинарной палаты Высшего совета правосудия о переводе судьи в суд низшего уровня в порядке дисциплинарного взыскания (статья 70). Вопрос о переводе судьи из одного суда в другой должен рассматриваться на заседании Высшего совета правосудия (пункт 1 статьи 71), на которое должен быть приглашен судья, в отношении которого рассматривается вопрос о переводе из одного суда в другой. Однако неявка соответствующего судьи на заседание независимо от причин не препятствует рассмотрению вопроса в его отсутствие (пункт 2 статьи 71). Рассмотрение вопроса о переводе судьи из одного суда в другой начинается с объявления рекомендации Высшей квалификационной комиссии судей Украины или представления Дисциплинарной палаты (пункт 3 статьи 71). Высший совет правосудия принимает мотивированное решение (пункт 4 статьи 71), которое может быть обжаловано. Суд, рассматривающий жалобу, отменяет решение Высшего совета правосудия в случае, если, среди прочего, решение не содержит ссылок на определенные законом основания для перевода судьи и мотивов, на основании которых Высший совет правосудия пришел к соответствующим выводам (статья 72).
II. Международные документы
30. В своем Замечании общего порядка № 32 в отношении статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах (право на равенство перед судами и трибуналами и на справедливое судебное разбирательство), опубликованном 23 августа 2007 г., Комитет ООН по правам человека пришел к следующим выводам (сноски опущены):
«20. Полномочия судей могут быть прекращены только по серьезным основаниям ненадлежащего поведения или некомпетентности в соответствии со справедливыми процедурами, обеспечивающими объективность и беспристрастность и установленными в конституции или в законе. Увольнение судей органами исполнительной власти, например, до истечения срока их полномочий, установленного при их назначении, без сообщаемых им любых конкретных причин и при отсутствии эффективных средств судебной защиты, позволяющих оспорить увольнение, несовместимо с принципом независимости судебной власти. Это же верно, например, и в случае увольнения органами исполнительной власти судей, которым предъявляются обвинения в коррупции без соблюдения любых процессуальных гарантий, устанавливаемых в законе».
31. Соответствующие выдержки из Европейской хартии о статусе судей (Департамент по юридическим вопросам Совета Европы, 8 — 10 июля 1998 г., DAJ/DOC (98)23) предусматривают следующее:
«1.1. Целью статуса судей является обеспечение компетентности, независимости и беспристрастности, которых каждый гражданин вправе ожидать от судебных инстанций и от каждого судьи, которому доверена защита его прав. Статус исключает возможность принятия и применения любых нормативных положений или процедур, способных поколебать доверие к их компетентности, независимости и беспристрастности. Настоящая Хартия содержит положения, наилучшим образом гарантирующие достижение ее целей. Эти положения направлены на повышение уровня гарантий в различных европейских странах. Они не могут служить основанием для таких изменений национального статуса в отдельных странах, которые способны привести к снижению уровня уже обеспеченных гарантий.»
1.2. В каждом европейском государстве основополагающие принципы статуса судей устанавливаются внутренними правовыми нормами на максимально высоком уровне, а регламентирующие его правила — в соответствующих нормах, принятых как минимум на законодательном уровне.
1.3. Для принятия любого решения по вопросу об отборе, принятии на работу, назначении, прохождении службы или прекращении функций любого судьи статусом предусматривается участие независимой от исполнительной и законодательной власти инстанции, не менее половины членов которой составляют судьи, избранные своими коллегами в соответствии с правилами, гарантирующими самое широкое представительство.
1.4. Статус предоставляет любому судье, считающему, что принадлежащие ему по статусу права или в более широком плане его независимость или независимость правосудия находятся под угрозой или каким-либо образом нарушаются, возможность обратиться в указанную независимую инстанцию, располагающую действенными средствами для исправления положения или внесения предложений по его исправлению.
3.4. Работающий в суде судья в принципе не может быть назначен на должность или направлен на другую работу, даже в случае должностного повышения, без свободного выраженного на то своего согласия. Исключения из этого принципа допускаются только в случае, когда перемещение предусмотрено в качестве вынесенной в соответствии с законом дисциплинарной меры, в случае законного изменения организации судебной системы и в случае направления на другую работу временного характера в целях усиления соседнего суда, причем максимальный срок такого перевода строго ограничивается по статусу, без ущерба применению положений, содержащихся в пункте 1.4«.»
32. Соответствующая выдержка из Пояснительной записки к Европейской хартии о статусе судей (упомянутой выше) предусматривает следующее:
«3.4. Хартия закрепляет принцип несменяемости судей, рассматриваемой как невозможность предоставления судье нового назначения или новых функций, заменяющих предыдущие, без его свободного на то согласия. Необходимо, однако, допустить исключения: в случае, если на основании национального статуса судей перевод судьи предусмотрен в качестве дисциплинарной меры и осуществляется в ее рамках, в случае проведения по закону реформы системы судебной организации, предусматривающей, в частности, упразднение одного из судов или когда судья направляется в испытывающий трудности соседний суд для его укрепления. В этом последнем случае прикомандирование должно быть, в соответствии со статусом, ограничено по времени. Однако с учетом весьма деликатного вопроса о переводе судьи без его согласия в Хартии напоминается, что на основании пункта 1.4 он имеет право на обжалование перед независимой инстанцией, от которой может потребоваться проведение проверки законности осуществляемого перемещения. Право на обжалование может также послужить решением в ситуациях, которые в положениях Хартии непосредственно не отражены, и в случаях, когда судья оказывается перегруженным делами, что на практике препятствует нормальному ведению возложенных на него судебных процедур».
33. Соответствующие выдержки из приложения к Рекомендации CM Rec(2010)12 <1> Комитета Министров Совета Европы государствам-членам «О судьях: независимость, эффективность и ответственность», принятой 17 ноября 2010 г., предусматривают следующее:
<1> См.: Рекомендации Комитета Министров Совета Европы в европейском правовом пространстве / пер. с англ. И.В. Артамонова [и др.]; ред. Н.С. Степанов. М.: Развитие правовых систем, 2021. С. 653 — 661 (примеч. редактора).
«Сроки пребывания в должности и несменяемость»
49. Обеспечение срока пребывания в должности и несменяемость являются ключевыми элементами независимости судей. Соответственно, судьи должны иметь гарантированный срок пребывания в должности до достижения ими предельного возраста, если таковой существует.
52. Судья не может получить новое назначение или быть переведен на другую должность без его согласия, за исключением случаев применения к нему дисциплинарных санкций или реформирования организации судебной системы...».
34. Ниже приведены выдержки из Заключения Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), принятого ею на 104-м пленарном заседании (Венеция, 23 — 24 октября 2015 г.), о предлагаемых поправках к Конституции Украины в отношении судебной системы, одобренных Конституционной комиссией 4 сентября 2015 г.:
«36. В своем совместном заключении „О законе о судоустройстве и статусе судей и поправках к Закону о Высшем совете правосудия Украины“ Венецианская комиссия и Директорат по правам человека Генерального директората по правам человека и верховенству права прислушались к объяснению властей Украины, согласно которому необходимо было сделать выбор между тем, чтобы уволить всех судей и предложить им повторно стать кандидатами на их должности или оценить их в соответствии с предложенным законом способом. Венецианская комиссия и Директорат выразили мнение, что „может быть как необходимым, так и оправданным принятие чрезвычайных мер“ для устранения „коррупции и некомпетентности в судебной системе, которые являются результатом политического влияния на назначения судей в предыдущий период“, но что „увольнение каждого члена судебной власти, назначенного в течение определенного периода, не будет подходящим решением проблем, указанных властями“. Кроме того, они подчеркнули, что даже „квалификационное оценивание, предусмотренное статьей 6 переходных положений, должно рассматриваться как полностью исключительное и подлежать чрезвычайно строгим гарантиям для защиты тех судей, которые соответствуют занимаемой ими должности“, и что „этот вопрос должен быть более подробно рассмотрен в материально-правовых нормах и требует конституционных оснований“. Наконец, Венецианская комиссия и Директорат призвали к „согласованности с процессом люстрации“.»
39. По мнению Венецианской комиссии, последняя версия конституционных поправок, подготовленная Рабочей группой по судоустройству Конституционной комиссии Украины, является очень позитивной и хорошо подготовленной и заслуживает полной поддержки».
35. Венецианская комиссия и Генеральный директорат по правам человека и верховенству права (далее — Генеральный директорат) Совета Европы в своем совместном Заключении о проекте поправок к закону «О судоустройстве и статусе судей» и некоторым законам о деятельности Верховного суда и судебных органов (законопроект № 3711), принятом Венецианской комиссией на ее 124-м пленарном заседании онлайн (8 — 9 октября 2020 г.), отметили следующее:
58. Пункт 7 раздела XII «Заключительные и переходные положения» законопроекта № 3711 переводит восемь оставшихся судей «старого» Верховного суда Украины в Верховный суд.
59. Для реализации решения Конституционного суда от 18 февраля 2020 г. № 2-р/2020 действительно необходимо срочно решить вопрос об урегулировании ситуации Верховного суда. Конституционный суд постановил, что в ходе реформы 2016 года старый «Верховный суд Украины» был лишь переименован в «Верховный суд» и что никакой новый суд не был создан. Это последовательный аргумент, позволяющий избежать существования двух параллельных судов. Действительно, должна существовать преемственность между «старым» и «новым» судами, не в последнюю очередь для обеспечения того, чтобы Верховный суд мог ссылаться на прецедентную практику бывшего Верховного суда Украины. Отсутствие отмены регистрации прежнего Верховного суда Украины явно не являлось полезным шагом. Решение Конституционного суда исправляет эту ошибку. В целом важна ситуация, изложенная в законе, а не формальная регистрация юридического лица, которая, тем не менее, должна быть исправлена. Власти Украины должны найти выход из положения в рамках решения Конституционного Суда, согласно которому существует один Верховный суд».
36. Другие соответствующие международные документы, в том числе Основные принципы ООН о независимости судебных органов, решения <1> Комитета ООН по правам человека, заключения Консультативного совета европейских судей, заключения Венецианской комиссии, прецедентная практика Межамериканского суда по правам человека, Всемирная хартия судьи, одобренная Международной ассоциацией судей, и Минимальные стандарты независимости судей Международной ассоциации адвокатов можно найти в Постановлении Большой Палаты Европейского Суда по делу «Бака против Венгрии» (Baka v. Hungary) от 23 июня 2016 г., жалоба № 20261/12 <2>, §§ 72, 74 — 76, 79 — 87.
<1> Так в тексте. По-видимому, имеются в виду соображения Комитета по правам человека (примеч. переводчика).
<2> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Специальный выпуск. 2017. № 10 (примеч. редактора).
ПРАВО
I. Предполагаемое нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции
37. Заявители подали две жалобы в соответствии с пунктом 1 статьи 6 Конвенции. Во-первых, они жаловались в Европейский Суд на то, что у них не было доступа к правосудию, чтобы обжаловать предполагаемую незаконную невозможность осуществлять ими свои судебные полномочия в результате принятия законодательных поправок от 2016 года. Во-вторых, они жаловались в Европейский Суд на то, что в 2018 году, когда рассматривался вопрос о попытке их перевода на другие судебные должности, Высший совет правосудия не действовал как «независимый и беспристрастный суд».
38. Заявители ссылались на пункт 1 статьи 6 Конвенции, который в соответствующей части предусматривает следующее:
«Каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях... имеет право на справедливое... разбирательство дела... независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона».
A. Предполагаемое нарушение права на доступ к правосудию в результате внесения изменений в законодательство 2016 года
1. Приемлемость жалобы для рассмотрения дела по существу
39. Власти государства-ответчика утверждали, что статья 6 Конвенции не применима к жалобе заявителей на отсутствие доступа к правосудию, потому что речь не может идти о гражданском праве ввиду публичного характера их работы. Кроме того, отсутствие средств правовой защиты для обжалования отстранения заявителей от исполнения судебных полномочий было оправданно в соответствии с тестом Эскелинена <3>. В этой связи власти государства-ответчика отметили, что законодательные поправки, предусматривающие ликвидацию Верховного суда Украины, были приняты с целью проведения общей судебной реформы и что все судьи нового Верховного суда должны были пройти строгий конкурсный отбор.
<3> Так в тексте. Имеется в виду Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии» (Vilho Eskelinen and Others v. Finland) от 19 апреля 2007 г., жалоба № 63235/00 (примеч. переводчика).
40. Власти государства-ответчика также утверждали, что все заявители не исчерпали внутренние средства правовой защиты в отношении своей жалобы на отсутствие доступа к правосудию, поскольку они не обжаловали процедуру ликвидации Верховного суда Украины. Судебное разбирательство, инициированное первым заявителем от имени Верховного суда Украины, а не от своего собственного имени (см. выше § 15), не имело каких-либо шансов на успех и не имело отношения к делу. Власти государства-ответчика, однако, утверждали, что, поскольку жалоба заявителей касалась законодательных мер, заявители не имели средств правовой защиты от парламентского закона.
41. Затем власти государства-ответчика утверждали, что вторая заявительница не соблюла правило шестимесячного срока в соответствии с пунктом 1 статьи 35 Конвенции. Они отметили, что вторая заявительница не участвовала в конкурсе на должность судьи в новом Верховном суде, который начал свою работу 15 декабря 2017 г. (см. выше § 14). Если бы она считала, что создание нового Верховного суда нарушило ее права, ей следовало бы обратиться в Европейский Суд в течение шести месяцев с даты предполагаемого нарушения.
42. Заявители подчеркнули, что намерены добиваться рассмотрения своих жалоб, и утверждали, что обжалуемая ситуация носит длящийся характер и что у них нет эффективных средств правовой защиты. Соответственно, их жалобы не могут быть отклонены на основании несоблюдения правила шестимесячного срока или правила исчерпания внутригосударственных средств правовой защиты.
43. Европейский Суд считает необходимым с самого начала пояснить, что Конвенция не препятствует государствам принимать законные и необходимые решения по реформированию судебной системы. Европейский Суд осознает сложную подоплеку и контекст обжалуемой судебной реформы в Украине и считает, что в его обязанности не входит высказывать мнение о ее целях и целесообразности или определять, была ли она оправданна в соответствии с конституционным правом Украины. Как подчеркнула Венецианская комиссия (см. выше § 34), принятие чрезвычайных мер для устранения коррупции и некомпетентности в судебной системе может быть необходимой и оправданной мерой. Однако Европейский Суд должен изучить, были ли затронуты права заявителей, предусмотренные Конвенцией, тем, как реформа была фактически осуществлена. В связи с этим возникает первый вопрос: применима ли статья 6 Конвенции в настоящем деле.
(i) Применимость статьи 6 Конвенции
44. Европейский Суд напоминает, что условием применимости пункта 1 статьи 6 Конвенции в гражданско-процессуальном аспекте является наличие «спора» о «праве», которое, пусть даже и с оговорками, можно считать признанным в законодательстве государства — участника Конвенции, вне зависимости от того, охраняется это право Конвенцией или нет. Необходимо, чтобы подобный спор был «серьезным» и «подлинным». Он может относиться не только к вопросу о фактическом существовании этого права, но и к сфере его применения и способу его осуществления, и, наконец, результат рассмотрения дела должен иметь «непосредственно решающее значение» для права, поскольку недостаточно просто иллюзорных связей или отдаленных последствий для применения пункта 1 статьи 6 Конвенции (см. упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Бака против Венгрии» (Baka v. Hungary), § 100; и Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Денисов против Украины» (Denisov v. Ukraine) от 25 сентября 2018 г., жалоба № 76639/11 <1>, § 44).
<1> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Специальный выпуск. 2018. № 11 (примеч. редактора).
45. Пункт 1 статьи 6 Конвенции не гарантирует, что (гражданские) «права и обязанности» будут иметь в материальном законодательстве государств-участников какое-то конкретное содержание. Европейский Суд не может путем толкования пункта 1 статьи 6 Конвенции создать материальное право, не имеющее правовой основы в соответствующем государстве (см., например, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Роч против Соединенного Королевства» (Roche v. United Kingdom), жалоба № 32555/96, § 117, ECHR 2005-X). Отправной точкой должны быть положения соответствующего законодательства государства-ответчика и их толкование судами этой страны (см. там же, § 120; см. также Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Карой Надь против Венгрии» ( Károly Nagy v. Hungary), жалоба № 56665/09 <2>, § 62, ECHR 2017; и Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Регнер против Чешской Республики» (Regner v. Czech Republic) от 19 сентября 2017 г., жалоба № 35289/11 <3>, § 100). Европейскому Суду следует представить веские причины, чтобы отойти от выводов, к которым пришли высшие внутригосударственные суды, и установить, что, вопреки их мнению, имело место право, которое было, пусть даже и с оговорками, признано внутригосударственным законодательством (см. упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Карой Надь против Венгрии» ( Károly Nagy v. Hungary), § 62).
<2> См.: Там же. 2018. № 1 (примеч. редактора).
<3> См.: там же. № 4 (примеч. редактора).
46. Традиционный подход Европейского Суда к определению наличия «права», влекущего за собой применение статьи 6 Конвенции, основан на различии между материальным содержанием упомянутого права и возможными процессуальными препятствиями для получения его судебной защиты (см. упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Роч против Соединенного Королевства» (Roche v. United Kingdom), § 119). Существование возможности подачи гражданского иска может зависеть не только от содержания, собственно говоря, соответствующего гражданского права, определенного внутригосударственным законодательством, но и от наличия процессуальных барьеров, препятствующих или ограничивающих возможности подачи потенциальных исков в суд (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Приход греко-католической церкви г. Лупени и другие против Румынии» (Lupeni Greek Catholic Parish and Others v. Romania) от 29 ноября 2016 г., жалоба № 76943/11 <4>, § 87). В последнем случае пункт 1 статьи 6 Конвенции может применяться (см. Постановление Европейского Суда по делу «Петко Петков против Болгарии» (Petko Petkov v. Bulgaria) от 19 февраля 2013 г., жалоба № 2834/06, § 26, с дальнейшей ссылкой на Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Аль-Адсани против Соединенного Королевства» (Al-Adsani v. United Kingdom), жалоба № 35763/97, § 47, ECHR 2001-XII).
<4> См.: там же. 2017. № 9 (примеч. редактора).
47. Следовательно, подразумевается, что статья 6 Конвенции не применяется в тех случаях, когда бесспорно ясно, что не существует какого-либо права в законодательстве государства — участника Конвенции (см. Решение Европейского Суда по делу «Султана против Мальты» (Sultana v. Malta) от 11 декабря 2007 г., жалоба № 970/04). Так происходит в случае, когда права человека, предусмотренные законодательством государства — участника Конвенции, сводятся к простой надежде получить право, тогда как фактическое получение этого права зависит от решения, которое органы власти принимают исключительно по своему усмотрению и не обязаны мотивировать его (см. упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Регнер против Чешской Республики» (Regner v. Czech Republic), § 103).
48. При определении того, существовало ли «право» по смыслу пункта 1 статьи 6 Конвенции, Европейскому Суду необходимо удостовериться только в том, были ли доводы заявителей достаточно убедительными, а не в том, обязательно ли они выиграли бы дело в суде, если бы имели к нему доступ (см., inter alia, Постановление Европейского Суда по делу «Невеш и Сильва против Португалии» (Neves e Silva v. Portugal) от 27 апреля 1989 г., § 37, Series A, № 153-A). При этом Суд должен учитывать формулировки соответствующих правовых положений и их толкование, если таковое имеется, судами страны (см. Постановление Европейского Суда по делу «Янакиев против Болгарии» (Yanakiev v. Bulgaria) от 10 августа 2006 г., жалоба № 40476/98, § 58). Тем не менее термин «гражданские права и обязанности» является автономным понятием, вытекающим из положений Конвенции, которое нельзя толковать исключительно со ссылкой на законодательство государства-ответчика (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Наит-Лиман против Швейцарии» ( Naït — Liman v. Switzerland) от 15 марта 2018 г., жалоба № 51357/07 <1>, § 106). В этой связи при оценке того, существовало ли «право», на которое заявитель может претендовать, пусть и с оговорками, положения законодательства служат для Европейского Суда лишь в качестве отправной точки (см., в числе прочих источников, упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Денисов против Украины» (Denisov v. Ukraine), § 45), и Суд может полагаться на международные нормы для оценки или расширения толкования существования права (см., например, Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Энеа против Италии» (Enea v. Italy), жалоба № 74912/01, § 101, ECHR 2009; Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Булуа против Люксембурга» (Boulois v. Luxembourg), жалоба № 37575/04, § 102, ECHR 2012; и упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Наит-Лиман против Швейцарии» ( Naït — Liman v. Switzerland), § 108).
<1> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Специальный выпуск. 2018. № 7 (примеч. редактора).
49. Европейский Суд напоминает, что, несмотря на то что Конвенция не гарантирует право занимать государственную должность, предполагающую отправление правосудия (см. Решение Европейского Суда по делу «Джиджева-Трендафилова против Болгарии» (Dzhidzheva-Trendafilova v. Bulgaria) от 9 октября 2012 г., жалоба № 12628/09, § 38; и в отношении занимаемых судебных должностей, см. упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Бака против Венгрии» (Baka v. Hungary), § 107; упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Денисов против Украины» (Denisov v. Ukraine), § 47; и Постановление Европейского Суда по делу «Кевеши против Румынии» ( Kövesi v. Romania) от 5 мая 2020 г., жалоба № 3594/19, § 113), такое право может существовать в законодательстве государства — участника Конвенции.
50. В настоящем деле не оспаривается, что все заявители, при условии отсутствия одного из исключительных оснований для досрочного прекращения полномочий, изложенных в статье 126 Конституции, имели право оставаться судьями до выхода на пенсию в соответствии с законодательством Украины. Однако в соответствии с «Заключительными и переходными положениями» Закона о судоустройстве 2016 года, предписывающего ликвидацию Верховного суда Украины и учреждение нового Верховного суда, а также в результате дальнейших мер, принятых для проведения судебной реформы, заявители хотя формально и не были уволены, но фактически они были лишены возможности исполнять свои судебные полномочия, по крайней мере, в течение определенного периода времени, несмотря на то, что Конституционный суд также подтвердил законность их пребывания в должности.
51. Формулировка правовых норм, касающихся статуса заявителей (см. выше §§ 23 и 24), позволяет истолковать их по-разному, в том числе и таким образом, что заявители имели право лишь оставаться действующими судьями, а не обязательно сохранять свои должности в конкретном суде. В 2016 году, когда имели место события настоящего дела, не существовало судебной практики, разъясняющей точную сферу применения и значение рассматриваемых конституционных гарантий. Однако не ставился под сомнение тот факт, что соответствующие конституционные принципы предоставляли заявителям, хоть и с оговорками, права на защиту от произвольного отстранения от исполнения судебных полномочий (см., mutatis mutandis, Постановление Европейского Суда по делу «Билген против Турции» (Bilgen v. Turkey) от 9 марта 2021 г., жалоба № 1571/07, § 57 in fine <2>).
<2> In fine (лат.) — в конце (примеч. переводчика).
52. Европейский Суд не усматривает причин сомневаться в существовании такого права на внутригосударственном уровне. В этой связи Суд напоминает, что он неоднократно подчеркивал особую роль в обществе судебной власти, которая, в качестве гаранта справедливости являясь основополагающей ценностью в государстве с верховенством права, должна пользоваться доверием общества для успешного выполнения возложенных на нее обязанностей (см. упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Бака против Венгрии» (Baka v. Hungary), § 165; и указанные там источники). Принимая во внимание особое место судебной власти среди государственных органов в демократическом обществе и растущее значение, придаваемое разделению властей и необходимости защиты независимости судебной власти (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Рамос Нуньес де Карвальо э Са против Португалии» (Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugal) от 6 ноября 2018 г., жалобы № 55391/13, 57728/13 и 74041/13 <1>, § 196), Европейский Суд должен быть особенно внимателен к защите представителей судебной власти от мер, влияющих на их статус или карьеру, которые могут угрожать их судебной независимости.
<1> См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. 2019. № 4 (примеч. редактора).
53. В этой связи можно полагаться на принципы международного права или общие ценности Совета Европы для расширения толкования законодательства государства — участника Конвенции в отношении существования такого права (см. упомянутое выше Постановление Европейского Суда по делу «Билген против Турции» (Bilgen v. Turkey), § 62). Европейский Суд напоминает, что консенсус, вытекающий из специализированных международных документов и практики государств-участников, может представлять собой уместное соображение при толковании положений Конвенции в конкретных делах (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Демир и Байкара против Турции» (Demir and Baykara v. Turkey), жалоба № 34503/97, § 85, ECHR 2008). Суд также отмечает, что в ряде Постановлений он использовал для целей толкования Конвенции не имеющие обязательной силы документы органов Совета Европы, в частности рекомендации и резолюции Комитета Министров и Парламентской ассамблеи, а также нормы, разработанные другими органами Совета Европы, будь то надзорные механизмы или экспертные органы, которые не имеют функции представления государств — участников Конвенции (см. там же, §§ 74 - 75, и упомянутые в них дела).
54. Принимая во внимание документы Совета Европы, приведенные в параграфах 31 и 33 настоящего Постановления, не являющиеся исчерпывающими, у Суда не остается сомнений в том, что заявители могут утверждать на основании предоставленных им профессиональных гарантий, что принципы независимости судебной власти и гарантии пребывания судей в должности должны полностью соблюдаться при принятии мер, влияющих на их статус или карьеру. Кроме того, Европейская хартия о статусе судей, несмотря на то что она не является обязательной для государств-участников, предоставляет любому судье право обжаловать решение в случае, когда он считает, что его или ее права в соответствии со статусом или, в более широком смысле, независимость, или права на судебный процесс находятся под угрозой или нарушаются.
55. Европейский Суд также отмечает, что после того, как Конституционный суд вынес постановления от 18 февраля 2020 г., точная сфера применения «права» заявителей в этом контексте была достаточно установлена и сформулирована в соответствии с законодательством Украины. По мнению Конституционного суда, обжалуемые законодательные меры «[не могли] быть основанием для освобождения от должности всех судей Верховного суда Украины или их перевода в другой суд, тем более в суд нижестоящей инстанции». Конституционный суд пришел к выводу, что «судьи Верховного суда Украины должны [были] продолжать осуществлять свои полномочия судей Верховного суда» (см. выше § 17). Предоставляя такое точное толкование конституционных гарантий, Конституционный суд ясно дал понять, что заявители имеют право оставаться судьями высшего судебного органа.
56. При таких обстоятельствах Европейский Суд находит, что спор заявителей касался «права» по смыслу статьи 6 Конвенции. Более того, спор заявителей был «подлинным» и «серьезным» ввиду роли судебных полномочий, которые заявители не могли исполнять. Аналогичным образом спор имел «непосредственно решающее значение» для прав заявителей потому, что он касался невозможности заявителей осуществлять свою судебную деятельность.
(бета) Гражданский характер права
57. Сфера применения понятия «гражданские права» в статье 6 Конвенции не ограничивается непосредственным предметом спора. Вместо этого Европейский Суд разработал более широкий подход, в соответствии с которым «гражданско-процессуальный» аспект охватывал дела, которые, как казалось изначально, не могли относиться к гражданскому праву, но которые могут иметь прямые и существенные последствия для частного индивидуального материального или нематериального права. Посредством этого подхода гражданско-процессуальный аспект статьи 6 Конвенции применялся к множеству споров, которые могли быть классифицированы в законодательстве государства-участника как публично-правовые споры (см. упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Денисов против Украины» (Denisov v. Ukraine), § 51).
58. В случаях трудовых споров, касающихся государственных служащих, состоящих на гражданской службе, Европейский Суд применяет двухуровневый тест, сформулированный в Постановлении Большой Палаты по делу Вильхо Эскелинена (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии» (Vilho Eskelinen and Others v. Finland) от 19 апреля 2007 г., жалоба № 63235/00; далее — тест Эскелинена). Для того чтобы власти государства-ответчика могли ссылаться в Европейском Суде на то, что на заявителя не распространяется защита статьи 6 Конвенции, поскольку он имеет статус гражданского служащего, должны быть выполнены два условия. Во-первых, необходимо, чтобы государство в своем законодательстве прямо исключало доступ к правосудию лиц, занимающих соответствующую должность или относящихся к соответствующей категории служащих. Во-вторых, нужно, чтобы это исключение было оправдано объективными основаниями, отвечающими интересам государства. Тот факт, что заявитель работает в секторе или ведомстве, который осуществляет полномочия, предоставленные публичным правом, сам по себе не является решающим. Для того чтобы исключение было оправданным, властям государства-ответчика недостаточно установить, что соответствующий гражданский служащий участвует в осуществлении публичных полномочий или что этого гражданского служащего и государство как его работодателя связывают «особые узы доверия и лояльности». Помимо этого, власти государства-ответчика должны доказать, что предмет спора связан с осуществлением государственных полномочий или что он поставил под сомнение существование этих особых уз. Таким образом, в принципе не может быть оправдания тому, что гарантии, предусмотренные статьей 6 Конвенции, ввиду особого характера отношений между конкретным государственным служащим и государством не применяются к обычным трудовым спорам, относящимся, например, к заработной плате, пособиям или аналогичным выплатам. Практически это означает презумпцию применимости статьи 6 Конвенции. Именно власти государства-ответчика должны доказать, во-первых, что внутригосударственное законодательство не наделяет гражданского служащего, выступающего в качестве заявителя, правом на доступ к правосудию и, во-вторых, что лишение этого гражданского служащего прав, предусмотренных статьей 6 Конвенции, является оправданным (см. там же, § 62).
59. Европейский Суд напоминает, что на заявителя не может не распространяться защита статьи 6 Конвенции только на основании его или ее статуса судьи. Суд напоминает, что в деле Бака (см. упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Бака против Венгрии» (Baka v. Hungary)) Большая Палата подтвердила подход, примененный в ряде Постановлений Палаты Европейского Суда, согласно которому критерий Эскелинена применяется к спорам, касающимся судей (см. там же, § 104). Речь идет обо всех видах споров, включая споры о приеме на работу, назначении, карьерном росте, продвижении по службе, переводе, прекращении службы или увольнении (см. там же, § 105).
60. В настоящем деле власти государства-ответчика оспорили квалификацию спора заявителей как «гражданского» по смыслу статьи 6 Конвенции. Они утверждали, что Комиссия по ликвидации Верховного суда Украины предложила заявителям их обычную заработную плату после их отстранения от исполнения судебных полномочий, однако заявители не получили ее. Эти факты не являются решающими для Европейского Суда. Спор заявителей касался не вознаграждения, а их неспособности исполнять свои полномочия в качестве судей, что имело прямое отношение к профессиональному и личному развитию заявителей и возможности установить отношения с другими людьми. Данные понятия относятся в основном к сфере частной жизни в соответствии с Конвенцией (их происхождение можно найти в Постановлении Европейского Суда по делу «Претти против Соединенного Королевства» (Pretty v. United Kingdom), жалоба № 2346/02, § 61, ECHR 2002-III; и в Постановлении Европейского Суда по делу «Нимиц против Германии» (Niemietz v. Germany) от 16 декабря 1992 г., § 29, Series A, № 251-B). Эти частноправовые аспекты дела являются существенными и не могут быть ущемлены публичным характером работы заявителей (см. упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Денисов против Украины» (Denisov v. Ukraine), § 53; и упомянутое выше Постановление Европейского Суда по делу «Билген против Турции» (Bilgen v. Turkey), § 69). Более того, принимая во внимание значительное влияние, которое обжалуемая мера оказала на профессиональную жизнь заявителей и исполнение ими своих полномочий в качестве судей, а также односторонний характер меры, которая не являлась простой формальностью или незначительным элементом, Европейский Суд полагает, что неприменение статьи 6 Конвенции к настоящему спору не только было бы искусственно, но также подорвало бы защиту особой роли судебной власти в обществе.
61. Далее Европейский Суд должен рассмотреть вопрос о том, можно ли прийти к выводу о неприменимости статьи 6 Конвенции к спору заявителей на основании двух условий, изложенных в тесте Эскелинена. Что касается первого условия, а именно исключения доступа к правосудию для данной должности или категории служащих, не оспаривается, что заявители, как правило, имеют доступ к правосудию в отношении своих требований, связанных с их пребыванием в должности, включая жалобы о незаконном отстранении от должности или невозможности исполнять свои полномочия (см. выше § 27). Однако факты настоящего дела могут не совсем соответствовать общей схеме, поскольку заявители были фактически лишены возможности выполнять свои судебные полномочия посредством закона о реформе судебной системы. Европейский Суд ранее указывал в ряде дел против Украины, что суды общей юрисдикции на Украине не имели полномочий отменять законы ввиду их несоответствия Конституции, и в соответствующее время физическое лицо не имело права подавать индивидуальные жалобы в Конституционный суд — единственный суд, уполномоченный отменять положение закона. Таким образом, если жалоба заявителя непосредственно касалась положения закона, Суд приходил к выводу, что в его распоряжении не было средства правовой защиты, которое можно было бы считать эффективным (см., например, Постановление Европейского Суда по делу «Зайченко против Украины (N 2)» (Zaichenko v. Ukraine (N 2)) от 26 февраля 2015 г., жалоба № 45797/09, § 112 и указанные там источники; а также Постановление Европейского Суда по делу «Александр Волков против Украины» (Oleksandr Volkov v. Ukraine), жалоба № 21722/11, § 128, ECHR 2013). Эти соображения в равной степени уместны и в настоящем деле.
62. В этом контексте Европейский Суд отмечает, что существо спора было рассмотрено Конституционным судом по инициативе Пленума Верховного суда Украины. Конституционный суд рассмотрел дело и впоследствии вынес решение по существу в пользу заявителей (см. выше § 17). Однако решение Конституционного суда не могло подлежать принудительному исполнению, и заявители не являлись стороной в судебном разбирательстве в этом суде. Производство в Конституционном суде было открыто по инициативе Пленума Верховного суда Украины, действовавшего в качестве государственного органа, когда он еще не прекратил свою работу. Тот факт, что конституционное производство, непосредственно касающееся существа требований заявителей, было инициировано Пленумом Верховного суда Украины в рамках публично-правового иска, не имеет решающего значения, поскольку заявители не могли обратиться в Конституционный суд по своему усмотрению, то есть в качестве судей.
63. В своем возражении относительно неисчерпания внутригосударственных средств правовой защиты власти государства-ответчика утверждали, что заявители должны были оспорить процедуру ликвидации Верховного суда Украины (см. выше § 40). Европейский Суд считает, что довод властей государства-ответчика не является убедительным, поскольку не было доказано, что обжалование процесса ликвидации юридического лица в суде могло восстановить судебные полномочия заявителей, которые были фактически прекращены законодательным актом, а не решениями или мерами, принятыми в ходе ликвидационного производства.
64. Вышеупомянутые соображения свидетельствуют о том, что заявители не имели права на доступ к правосудию в соответствии с законодательством государства-ответчика в отношении их жалобы, которая является предметом рассмотрения в настоящем деле. Даже если этот вывод может привести Европейский Суд к принятию решения о том, что первое условие теста Эскелинена, касающееся «прямого исключения» доступа к правосудию, может быть выполнено, Суд не считает необходимым давать окончательное заключение в отношении первого условия, поскольку в любом случае есть основания полагать, что второе условие теста Эскелинена не было выполнено.
65. При оценке того, было ли исключение доступа к правосудию оправдано объективными основаниями, отвечающими интересам государства, недостаточно установить, что соответствующий гражданский служащий участвует в осуществлении публичных полномочий или что этого гражданского служащего и государство как его работодателя связывают «особые узы доверия и лояльности». Власти государства-ответчика должны доказать, что предмет спора связан с осуществлением государственных полномочий или что он поставил под сомнение существование этих «особых уз доверия и лояльности» между гражданским служащим и государством как работодателем (см. упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Вильхо Эскелинен и другие против Финляндии» (Vilho Eskelinen and Others v. Finland), § 62).
66. С учетом того что настоящее дело касается представителей судебной власти, второй критерий теста Эскелинена, касающийся особых уз доверия и лояльности, должен рассматриваться в свете гарантий независимости судебной власти. Эти два понятия, а именно особые узы доверия и лояльности, требуемые от государственных служащих, и независимость судебной власти, нелегко согласовать. В то время как трудовые отношения между государственным служащим и государством традиционно можно определить как отношения, основанные на узах доверия и лояльности к исполнительной власти, поскольку служащие государства обязаны реализовывать политику правительства, этот вывод не относится к представителям судебных органов, которые играют иную и более независимую роль ввиду их долга осуществлять проверку противоправных деяний правительства и злоупотребления должностными полномочиями. Поэтому их функциональную роль для государства следует понимать в свете конкретных гарантий, необходимых для независимости судебной системы. Таким образом, когда речь идет об узах особого доверия и лояльности, имеется в виду лояльность к верховенству права и демократии, а не к представителям государственной власти. Этот сложный аспект трудовых отношений между судьей и государством требует, чтобы представители судебной власти находились на достаточном удалении от других ветвей власти государства при исполнении своих полномочий, чтобы они могли принимать решения a fortiori на основе требований закона и справедливости, без страха или предпочтения. Было бы ошибкой полагать, что судьи могут поддерживать верховенство права и имплементировать Конвенцию, если право государства-участника лишает их гарантий статей Конвенции по вопросам, непосредственно затрагивающим их индивидуальную независимость и беспристрастность. Ввиду вышеуказанных причин Европейский Суд не считает оправданным исключение представителей судебных органов из-под защиты статьи 6 Конвенции в вопросах, касающихся условий их занятости, на основе критерия особых уз доверия и лояльности к государству (см. упомянутое выше Постановление Европейского Суда по делу «Билген против Турции» (Bilgen v. Turkey), § 79; и, mutatis mutandis, упомянутое выше Постановление Европейского Суда по делу «Кевеши против Румынии» ( Kövesi v. Romania), § 124).
67. Следовательно, второе условие теста Эскелинена не было выполнено. Таким образом, пункт 1 статьи 6 Конвенции применяется в настоящем деле, и предварительное возражение властей государства-ответчика по этому поводу должно быть отклонено.
(ii) Иные основания неприемлемости жалобы
68. Европейский Суд рассмотрел аспекты предварительных возражения властей государства-ответчика относительно исчерпания внутренних средств правовой защиты (см. выше § 63). На основании изложенных соображений Европейский Суд полагает, что средство правовой защиты, предложенное властями государства-ответчика, касающееся обжалования процедуры ликвидации Верховного суда Украины по собственному усмотрению заявителей, не являлось эффективным для целей Конвенции, поскольку оно не могло обеспечить рассмотрение по существу жалобы заявителей, возникшей в результате законодательной реформы, и обеспечить соответствующую компенсацию (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Де Томмазо против Италии» (De Tommaso v. Italy) от 23 февраля 2017 г., жалоба № 43395/09 <1>, § 179). Следовательно, заявители не были обязаны исчерпать это средство правовой защиты. Отмечая далее, что власти государства-ответчика не предложили никаких других средств правовой защиты, которые заявители должны были исчерпать, Европейский Суд отклоняет предварительное возражение властей государства-ответчика в отношении правила исчерпания внутригосударственных средств правовой защиты. Европейский Суд также полагает, что предварительное возражение властей государства-ответчика в отношении правила шестимесячного срока тесно связано с существом жалобы заявителей на доступ к правосудию с целью обжаловать невозможность исполнения ими своих судебных полномочий в качестве судей Верховного суда. Таким образом, Европейский Суд рассмотрит это предварительное возражение властей государства-ответчика вместе с существом жалобы.
<1> Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Специальный выпуск. 2018. № 1 (примеч. редактора).
69. Европейский Суд отмечает, что жалоба заявителей на отсутствие доступа к правосудию не является явно необоснованной или неприемлемой по каким-либо другим основаниям, перечисленным в статье 35 Конвенции. Следовательно, жалоба должна быть объявлена приемлемой для рассмотрения по существу.
2. Существо жалобы
70. Европейский Суд напоминает, что право на доступ к правосудию не является абсолютным и может быть ограничено. Допустимы лишь такие ограничения и сужения права на доступ к правосудию, которые не затрагивают саму суть данного права. Кроме того, ограничение не будет совместимо с пунктом 1 статьи 6 Конвенции в случае, если оно не преследует законную цель и если не существует разумной соразмерности между используемыми средствами и преследуемой целью (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Маркович и другие против Италии» (Markovic and Others v. Italy), жалоба № 1398/03, § 99, ECHR 2006 XIV; Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Станев против Болгарии» (Stanev v. Bulgaria), жалоба № 36760/06 <2>, § 230, ECHR 2012; и упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Бака против Венгрии» (Baka v. Hungary), § 120).
<2> См.: там же. 2020. № 6 (примеч. редактора).
71. Как указывалось ранее (см. выше § 52), принимая во внимание особое место судебной власти среди государственных органов в демократическом обществе и растущее значение, придаваемое разделению властей и необходимости защиты независимости судебной власти, Европейский Суд должен быть особенно внимателен к защите представителей судебной власти от мер, влияющих на их статус или карьеру, которые могут угрожать их судебной независимости.
72. Кроме того, широко признается необходимость наличия процессуальных гарантий и возможности обжалования решений, влияющих на карьеру судей, в том числе на их статус, поскольку на карту поставлено доверие общества к работе судебной системы (см. упомянутое выше Постановление Европейского Суда по делу «Билген против Турции» (Bilgen v. Turkey), § 96 и указанные там источники). Ограничение права представителя судебной власти на обжалование его досрочного увольнения или меры, которая равносильна подразумеваемому увольнению, может быть несовместимо с независимостью судебной власти, если такая мера применяется без какой-либо особой причины (см. выше § 30).
73. Европейский Суд полагает, что право на доступ к суду является одним из основных процессуальных прав для защиты представителей судебной власти. Таким образом, заявители в принципе должны были иметь прямой доступ к правосудию в отношении утверждений о незаконной невозможности осуществлять свои судебные полномочия. Как следствие, возможность обратиться в суд с институциональной жалобой, подобной той, которая была подана по инициативе Пленума Верховного суда Украины в настоящем деле, может являться дополнительной гарантией, но не может заменить право представителя судебной власти обратиться в суд с иском по своему усмотрению.
74. В соответствии с пояснительной запиской к законопроекту о судебной реформе реорганизация высших судов в Украине преследовала общие цели обеспечения справедливой судебной системы и ускорения судопроизводства (см. выше § 9). Трудно представить, как эти цели могут быть достигнуты путем ограничения доступа заявителей к правосудию в связи с их жалобами о невозможности исполнения ими своих судебных полномочий. В этих обстоятельствах Европейский Суд полагает, что не существовало разумной соразмерности между отсутствием доступа к правосудию и преследуемой законной цели.
75. Европейский Суд также отмечает, что поправки к закону и институциональные изменения, которые лежат в основе настоящего дела, оставались в силе в тот момент, когда заявители обратились в Европейский Суд. Следовательно, жалоба заявителей касалась длящейся ситуации, которая сохранялась на момент их обращения в Европейский Суд (см. Постановление Европейского Суда по делу «Наталия Михайленко против Украины» (Nataliya Mikhaylenko v. Ukraine) от 30 мая 2013 г., жалоба № 49069/11, § 25). Таким образом, правило шестимесячного срока не применяется в настоящем деле. Предварительное возражение властей государства-ответчика, основанное на правиле шести месяцев, должно быть отклонено.
76. В заключение Европейский Суд приходит к выводу, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в отношении права заявителей на доступ к правосудию.
B. Предполагаемое нарушение права на независимый и беспристрастный суд в отношении решений Высшего совета правосудия от 2018 года
77. Власти государства-ответчика утверждали, что непонятно, почему заявители считали, что отказ Высшего совета правосудия рассмотреть рекомендации Высшей квалификационной комиссии судей об их переводе в суды нижестоящей инстанции был для них неблагоприятным. В любом случае Высший совет правосудия действовал в соответствии с принципами независимости и беспристрастности. Власти государства-ответчика утверждали, что на основании вышеперечисленными аргументов, жалоба заявителей является явно необоснованной.
78. Заявители подчеркнули, что намерены добиваться рассмотрения их жалобы на то, что Высший совет правосудия не мог быть беспристрастным ввиду участия его членов в конкурсе на должность судей в новый Верховный суд, который имел место в соответствующий период времени.
79. Европейский Суд должен определить, применима ли статья 6 Конвенции к административному разбирательству в Высшем совете правосудия. Суд напоминает, что статья 6 Конвенции не применяется к неконфликтной и односторонней процедуре, которая не предполагает спора между сторонами о гражданских правах (см. Решение Европейского Суда по делу «Алавердян против Армении» (Alaverdyan v. Armenia) от 24 августа 2010 г., жалоба № 4523/04, §§ 34 — 37, и указанные там источники).
80. В настоящем деле Высший совет правосудия действовал не в порядке дисциплинарного производства (в отличие от упомянутого выше Постановления Европейского Суда по делу «Александр Волков против Украины» (Oleksandr Volkov v. Ukraine), §§ 89 и 90; а также упомянутого выше Постановления Большой Палаты Европейского Суда по делу «Денисов против Украины» (Denisov v. Ukraine), §§ 66 и 67), но в рамках своих административных полномочий, позволяющих принять решение о переводе судей в контексте реорганизации судебной системы. Соответствующее производство было главным образом неконфликтным и односторонним, и оно не предполагало разрешения какого-либо «спора» для целей статьи 6 Конвенции. Уместно отметить, что любое решение, принятое Высшим советом правосудия в рамках этого производства, может быть обжаловано в суде (см. выше § 29). По мнению Суда, только в случае такого обжалования мог возникнуть «спор», который может повлечь за собой применимость статьи 6 Конвенции (для сравнения см. упомянутое выше Решение Европейского Суда по делу «Джиджева-Трендафилова против Болгарии» (Dzhidzheva-Trendafilova v. Bulgaria), §§ 39 и 49). Однако в настоящем деле производство, о котором идет речь, так и не достигло стадии «спора», так как Высший совет правосудия отказался рассматривать рекомендации Высшей квалификационной комиссии судей относительно перевода заявителей по той причине, что суды, в которые этот перевод должен был быть осуществлен, больше не существовали (см. выше § 22), и заявители не обжаловали это постановление.
81. Таким образом, Европейский Суд приходит к выводу, что разбирательство в Высшем совете правосудия не являлось «спором» по смыслу статьи 6 Конвенции, которая, соответственно, не применима в настоящем деле. Как следствие, жалоба является неприемлемой ratione materiae и должна быть отклонена в соответствии с подпунктом «a» пункта 3 и пунктом 4 статьи 35 Конвенции.
II. Предполагаемое нарушение статьи 8 Конвенции
82. Заявители жаловались в Европейский Суд на нарушение статьи 8 Конвенции в связи с тем, что невозможность исполнения ими своих судебных полномочий равносильна незаконному и необоснованному вмешательству в их право на уважение частной жизни.
83. Статья 8 Конвенции предусматривает следующее:
«1. Каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.»
2. Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц».
A. Приемлемость жалобы для рассмотрения дела по существу
84. Власти государства-ответчика утверждали, что обжалуемые меры были приняты в контексте общей реформы судебной системы без каких-либо личных мотивов в отношении заявителей. Таким образом, именно подход, основанный на последствиях, мог обусловить применение статьи 8 Конвенции в настоящем деле (см. упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Денисов против Украины» (Denisov v. Ukraine), § 102). Однако обжалуемые меры не привели к потере заработной платы заявителей, поскольку Комиссия по ликвидации Верховного суда Украины предложила выплатить заявителям их заработную плату, а они не получили ее. Нельзя сказать, что заявители были лишены возможности установить связи с внешним миром или что пострадала их репутация. В этих обстоятельствах статья 8 Конвенции не применяется, так как минимальный уровень тяжести не был достигнут.
85. Заявители утверждали, что их жалоба является приемлемой.
86. Европейский Суд напоминает, что трудовые споры в силу своей природы не исключены из сферы применения понятия «частная жизнь» по смыслу статьи 8 Конвенции. В подобных спорах увольнение, понижение в должности, отказ в доступе к профессии или другие столь же неблагоприятные меры могут отразиться на некоторых типичных аспектах частной жизни. К этим аспектам относятся: i) «ближний круг» заявителя, ii) его возможность по установлению и развитию отношений с другими людьми, а также iii) его социальная и профессиональная репутация. Проблема применительно к частной жизни в рамках споров этого типа возникает, как правило, по двум направлениям: либо из-за принятия соответствующей меры (в этом случае Европейский Суд следует подходу, основанному на причинах), либо в некоторых случаях из-за последствий для частной жизни (тогда Европейский Суд использует подход, основанный на последствиях) (см. упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Денисов против Украины» (Denisov v. Ukraine), § 115). Если речь идет о подходе, основанном на последствиях, Европейский Суд признает, что статья 8 Конвенции применима только в том случае, если эти последствия являются весьма серьезными и весьма существенно затрагивают частную жизнь заявителя (см. там же, § 116).
87. В настоящем деле поправки к законодательству 2016 года и их последующая имплементация привели к тому, что заявители, хотя и не были уволены, по сути не имели возможности исполнять свои судебные полномочия в качестве судей Верховного суда. Причины, лежащие в основе этих мер, не имели прямого отношения к заявителям, не говоря уже об их частной жизни. Таким образом, именно подход, основанный на последствиях, может обеспечить применение статьи 8 Конвенции.
88. Европейский Суд принимает во внимание довод властей государства-ответчика, согласно которому выплата заработной платы продолжалась после принятия обжалуемых мер, и репутация заявителей не пострадала с учетом общих целей проводимой судебной реформы. Однако основным негативным последствием, на которое ссылались заявители, было то, что они больше не могли исполнять свои полномочия судей Верховного суда вследствие принятия обжалуемых мер. В этой связи Европейский Суд отмечает, что, даже если предположить, что заявители не пострадали в финансовом отношении, принятие обжалуемых мер лишило их возможности продолжать свою работу в суде и существовать в профессиональной среде, где они могли бы реализовать свои цели, связанные с профессиональным и личностным развитием. После принятия Конституционным судом постановления, подтверждающего применимость принципа несменяемости в отношении заявителей (см. выше § 17), и вплоть до момента рассмотрения настоящего дела Европейским Судом вышеупомянутые существенные последствия для частной жизни заявителей не были устранены.
89. Принимая во внимание характер и продолжительность негативных последствий, Европейский Суд полагает, что обжалуемые меры в весьма значительной степени повлияли на личную жизнь заявителей, поэтому они подпадают под действие статьи 8 Конвенции. Таким образом, предварительное возражение властей государства-ответчика отклоняется.
90. Европейский Суд отмечает, что данная жалоба не является ни явно необоснованной, ни неприемлемой по каким-либо другим основаниям, перечисленным в статье 35 Конвенции. Следовательно, она должна быть объявлена приемлемой.
B. Существо жалобы
1. Доводы сторон
91. Заявители утверждали, что имело место нарушение статьи 8 Конвенции и что, несмотря на положительное решение Конституционного суда, им не было разрешено вернуться к исполнению своих судебных полномочий.
92. Власти государства-ответчика утверждали, что обжалуемые меры были законными и преследовали законную цель реформирования судебной системы страны. Более того, рассматриваемые меры не являлись несоразмерными в отношении заявителей, у которых была возможность участвовать в конкурсе на должность судей в новом Верховном суде или перевестись в другие суды страны.
2. Мнение Европейского Суда
93. Как отмечалось выше, невозможность исполнять судебные полномочия значительно повлияла на личную жизнь заявителей. Таким образом, обжалуемые меры представляют собой вмешательство в право заявителей на уважение частной жизни (см. также упомянутое выше Постановление Европейского Суда по делу «Александр Волков против Украины» (Oleksandr Volkov v. Ukraine), §§ 165 — 167 и указанные в нем источники).
94. Вмешательство является нарушением статьи 8 Конвенции в случае, когда оно не может быть оправдано в соответствии с пунктом 2 статьи 8 Конвенции. Для этого вмешательство должно быть «предусмотрено законом», преследовать одну или несколько правомерных целей, перечисленных в пункте 2 статьи 8 Конвенции, и являться «необходимым в демократическом обществе» для достижения поставленной цели или поставленных целей.
95. Выражение «предусмотрено законом» в пункте 2 статьи 8 Конвенции, по сути, относится к законодательству государства-участника и устанавливает обязательство соблюдать его материально-правовые и процессуальные нормы (см. Постановление Европейского Суда по делу «Акопян против Украины» (Akopyan v. Ukraine) от 5 июня 2014 г., жалоба № 12317/06, § 109). Если оказывается, что вмешательство не было предусмотрено законом, вывод о нарушении статьи 8 Конвенции обычно не требует рассмотрения вопроса о том, преследовало ли вмешательство «правомерную цель» или было ли оно «необходимым в демократическом обществе» (см., например, Постановление Европейского Суда по делу «Чорап против Молдовы» (Ciorap v. Moldova) от 19 июня 2007 г., жалоба № 12066/02, § 104; Постановление Европейского Суда по делу «Халикова против Азербайджана» (Khalikova v. Azerbaijan) от 22 октября 2015 г., жалоба № 42883/11, § 128; Постановление Европейского Суда по делу «Чукаев против Российской Федерации» (Chukayev v. Russia) от 5 ноября 2015 г., жалоба № 36814/06, § 137; и Постановление Европейского Суда по делу «Поровский против Польши» (Porowski v. Poland) от 21 марта 2017 г., жалоба № 34458/03, § 171).
96. Выражение «предусмотрено законом» также относится к качеству рассматриваемого закона. Необходимо, чтобы закон был доступен для заинтересованного лица, чтобы это лицо имело возможность предвидеть последствия данного закона, и чтобы закон соответствовал верховенству права. Таким образом, выражение «предусмотрено законом» подразумевает, inter alia, что законодательство должно использовать достаточно предсказуемые термины, с помощью которых каждый может иметь соответствующее указание на обстоятельства и условия, при которых органы власти имеют право прибегать к мерам, затрагивающим права, гарантируемые Конвенцией (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Фернандес Мартинес против Испании» ( Fernández Martínez v. Spain), жалоба № 56030/07, § 117, ECHR 2014 (извлечения), с указанными там источниками).
97. В настоящем деле, даже несмотря на то, что обжалуемое вмешательство было предусмотрено законом, возникает вопрос, было ли оно законным для целей Конвенции, в частности, была ли соответствующая правовая база предсказуемой при ее применении и соответствовала ли она верховенству права.
98. В этой связи Европейский Суд обращает внимание на постановление Конституционного суда Украины от 18 февраля 2020 г., в котором соответствующие законодательные меры были объявлены не соответствующими Конституции Украины. Конституционный суд отметил, что поправки к Конституции от 2016 года не нарушили принципа институциональной преемственности высшего судебного органа, который продолжал действовать под названием «Верховный суд». По мнению Конституционного суда, переименование судебного органа, предусмотренное Конституцией, не могло иметь место без перевода судей Верховного суда Украины в должности судей Верховного суда, поскольку не существовало разницы между правовым статусом судьи Верховного суда Украины и судьи Верховного суда. Удаление слова «Украина» из словосочетания «Верховный суд Украины» не могло быть основанием для увольнения всех судей Верховного суда Украины или их перевода в другой суд, тем более в суд нижестоящей инстанции. Таким образом, Конституционный суд постановил, что судьи Верховного суда Украины должны продолжать осуществлять свои полномочия в качестве судей Верховного суда и что различие между судьями Верховного суда Украины и судьями Верховного суда не соответствует принципу несменяемости судей, который является частью конституционной гарантии независимости судей (см. выше § 17).
99. Европейский Суд не находит причин не соглашаться с вышеуказанными соображениями. Власти государства-ответчика не продемонстрировали, что участие заявителей в конкурсе с целью сохранить их право выполнять свои судебные полномочия и, в частности, способ организации конкурса, включая выбор экспертов и отсутствие институциональных и процессуальных гарантий, могли соответствовать общему конституционному принципу защиты прав человека и особым гарантиям, касающимся пребывания судьи в должности (см. выше §§ 23 и 24). Эти особые гарантии включают принцип несменяемости судей, который в соответствии с прецедентной практикой Суда, международными документами и документами Совета Европы является ключевым элементом для поддержания независимости судебной системы и доверия общества к судебной системе (см. упомянутое выше Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу «Бака против Венгрии» (Baka v. Hungary), § 172).
100. Тем не менее, несмотря на постановление Конституционного суда, вопрос о возобновлении заявителями своих судебных полномочий все еще находился на рассмотрении Верховной Рады по состоянию на июнь 2021 года (см. выше § 18). Рассматривая дело заявителей, Европейский Суд отмечает, что с декабря 2017 года, когда Верховный суд начал работу (см. выше § 14), заявители не могли исполнять свои судебные полномочия в качестве судей Верховного суда. Таким образом, в течение значительного периода времени наблюдалось явное отсутствие координации при рассмотрении ситуации заявителей, что серьезно подорвало правовую определенность и предсказуемость конституционных принципов независимости судебных органов.
101. С учетом вышеизложенного Европейский Суд приходит к выводу, что обжалуемое вмешательство не отвечало требованиям законности для целей Конвенции. Следовательно, было допущено нарушение статьи 8 Конвенции.
III. Применение статьи 41 Конвенции
102. Статья 41 Конвенции предусматривает следующее:
«Если Суд объявляет, что имело место нарушение Конвенции или Протоколов к ней, а внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, Суд, в случае необходимости, присуждает справедливую компенсацию потерпевшей стороне.»
A. Материальный ущерб и моральный вред
103. Заявители представили расчеты предполагаемого материального ущерба, заключавшегося в потере заработной платы за период, в течение которого они не могли исполнять свои судебные полномочия в качестве судей Верховного суда. Заявители также требовали выплатить каждому из них 10 000 евро в качестве компенсации морального вреда.
104. Власти государства-ответчика утверждали, что требования о возмещении материального ущерба были необоснованными, поскольку Комиссия по ликвидации Верховного суда Украины предложила заявителям выплату заработной платы, но они не явились и не забрали ее. Власти государства-ответчика также подчеркивали, что отсутствовала причинно-следственная связь между предполагаемыми нарушениями и заявленным материальным ущербом. Они также утверждали, что требование о компенсации морального вреда было полностью необоснованным.
105. Европейский Суд принимает к сведению доводы властей государства-ответчика и полагает, что заявители не смогли доказать, что они понесли какой-либо материальный ущерб в результате установленных нарушений. Следовательно, он отклоняет требование о возмещении материального ущерба.
106. Европейский Суд также признает, что заявителям был причинен моральный вред, который нельзя компенсировать лишь путем объявления нарушений Конвенции. Принимая во внимание обстоятельства дела и принимая решение на основе принципа справедливости, Европейский Суд присуждает каждому заявителю 5 000 евро в качестве компенсации морального вреда, а также любой налог, который может быть начислен на указанную сумму.
B. Судебные расходы и издержки
107. Заявители не потребовали возмещения судебных расходов и издержек. Следовательно, Европейский Суд не присуждает компенсацию по данному основанию.
C. Процентная ставка при просрочке платежей
108. Европейский Суд полагает, что процентная ставка при просрочке платежей должна определяться исходя из предельной кредитной ставки Европейского центрального банка плюс три процентных пункта.
-
решил объединить рассмотрение возражения властей государства-ответчика относительно несоблюдения правила шестимесячного срока, которое касалось приемлемости жалобы заявителей на предполагаемое отсутствие доступа к правосудию (пункт 1 статьи 6 Конвенции), с рассмотрением жалобы по существу и отклонил это предварительное возражение;
-
объявил жалобы относительно доступа к правосудию (пункт 1 статьи 6 Конвенции) и права на уважение частной жизни (статья 8 Конвенции) приемлемыми для рассмотрения по существу, а оставшуюся часть жалобы заявителей неприемлемой;
-
постановил, что имело место нарушение пункта 1 статьи 6 Конвенции в отношении права заявителей на доступ к правосудию;
-
постановил, что имело место нарушение статьи 8 Конвенции;
a) что власти государства-ответчика обязаны в течение трех месяцев со дня вступления Постановления в силу в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конвенции выплатить каждому заявителю 5 000 (пять тысяч) евро в качестве компенсации морального вреда, подлежащие переводу в национальную валюту государства-ответчика по курсу на дату выплаты, плюс любые налоги, подлежащие уплате с этой суммы;
b) что по истечении указанного трехмесячного срока и до произведения окончательной выплаты на указанные суммы начисляется простой процент в размере предельной годовой кредитной ставки Европейского центрального банка, существующей на период невыплаты, плюс три процентных пункта;
Совершено на английском языке, и уведомление о Постановлении направлено в письменном виде 22 июля 2021 г. в соответствии с пунктами 2 и 3 правила 77 Регламента Европейского Суда.
Прилагаемая таблица
EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS
CASE OF GUMENYUK AND OTHERS v. UKRAINE
(Application no. 11423/19)
JUDGMENT <*>
Art 6 § 1 (civil) — Disproportionate restriction on access
to a court of former Supreme Court of Ukraine judges unable
to contest the prevention from exercising their judicial
functions after legislative reform — Art 6 applicable under
its civil head — Second condition of the Eskelinen test not
met — Impossibility for judges to uphold the rule of law and
give effect to the Convention if domestic law deprived them
of its guarantees on matters directly touching their
individual independence and impartiality — Unjustified
exclusion of judiciary members from the protection of Art 6
in matters concerning employment conditions on the basis
of special bond of loyalty and trust to the State
- Possibility of institutional action not a replacement for
a judge's right to bring action in personal capacity
Art 8 — Private life — Unlawful interference with the
applicants' exercise of judicial functions as Supreme Court
judges after liquidation of the Supreme Court of Ukraine
- Constitutional Court's findings as to unconstitutionality
of legislative measures and their inconsistency with
principle of irremovability of judges of significant weight
- Clear lack of coordination in addressing applicants'
situation for a considerable period seriously undermined
legal certainty and predictability of constitutional
principles on judicial independence
<*> This judgment has become final under Article 44 § 2 of the Convention. It may be subject to editorial revision.
In the case of Gumenyuk and others v. Ukraine,
The European Court of Human Rights (Fifth Section), sitting as a Chamber composed of:
and Victor Soloveytchik, Section Registrar,
the application (no. 11423/19) against Ukraine lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms («the Convention») by eight Ukrainian nationals («the applicants»), whose particulars are set out in the appended table;
the decision to give notice of the application to the Ukrainian Government («the Government»);
Having deliberated in private on 25 May and 29 June 2021,
Delivers the following judgment, which was adopted on that date:
INTRODUCTION
1. The present case concerns judges of the Supreme Court of Ukraine who complain that they were unlawfully prevented from exercising their judicial functions as a result of the judicial reform and legislative amendments in 2016. In this connection the applicants complain that their right of access to a court under Article 6 § 1 and their right to respect for private life under Article 8 were violated.
THE FACTS
2. The applicants were represented by Ms O. Lyoshenko, a lawyer practising in Kyiv.
3. The Government were represented by their Agent, Mr I. Lishchyna.
4. The facts of the case, as submitted by the parties, may be summarised as follows.
5. On dates between 1994 and 2008, the applicants were elected to the posts of judges of the Supreme Court of Ukraine (hereafter «the SCU») for an indefinite period.
I. Legislative amendments in 2016 restructuring the system of high courts in Ukraine
6. The background to this case are the Maidan protests in 2013 — 2014 which resulted in the departure of the former President and change of power in Ukraine. In late November 2013 large anti-government demonstrations commenced in Kyiv and then spread to other cities in Ukraine. By late February 2014 the demonstrations had escalated to serious clashes between protesters and law-enforcement authorities, causing numerous injuries and deaths (for further details, see Shmorgunov and Others v. Ukraine, nos. 15367/14 and 13 others, §§ 9 — 17, 21 January 2021). During these events certain judges of lower level jurisdictions were considered to have taken arbitrary decisions to detain demonstrators (ibid, §§ 468 — 470 and 477), decisions which were part of a larger strategy in relation to protesters which had started peacefully and which involved many peaceful protesters (ibid., § 476). According to the Government, by the end of those events, the judiciary turned into the least trusted public institution and the judicial reform was therefore one of the most expected in the society.
7. The Government further submitted that in 2015 the President of Ukraine initiated the work on a strategy for reform of the judiciary which included both modernisation of legislation and adoption of amendments to the Constitution of Ukraine. The draft amendments to the Constitution were discussed with the Venice Commission. In their Opinion CDL-AD(2015)027 of 26 October 2015 the Venice Commission upheld the proposed amendments to the Constitution regarding the judiciary (see paragraph 34 below).
8. On 2 June 2016 Parliament adopted amendments to the Constitution of Ukraine with regard to the rules governing the organisation and functioning of the domestic judiciary (Act no. 1401 which came into effect on 30 September 2016). According to the new wording of Article 125 § 3 of the Constitution, «the Supreme Court» (hereafter «the SC») is the highest court in the Ukrainian judicial system.
9. Simultaneously with the amendments to the Constitution, Parliament adopted a new law «On Judiciary and Status of Judges» on 2 June 2016 (Act no. 1402, «the Judiciary Act 2016») which came into effect on 30 September 2016. According to the explanatory note to the draft law, the bill was intended, among other things, to optimise the judicial system and to introduce appropriate mechanisms for renewing judicial staff in order to meet the social demand for the fair judiciary in Ukraine. The explanatory note specified that the draft law sought to increase the professional standards of the judiciary, limiting the immunity of judges to the functional one, ensuring continuous and efficient operation of the judiciary for the transition period. According to the explanatory note, the Supreme Court would be established as a new body where judges would be appointed on a competitive basis. The function of ensuring the stability and coherence of judicial practice would be concentrated in a single supreme judicial authority. Reducing the number of court levels in the judicial system would simplify and speed up court proceedings.
10. In contrast to the previous legislation, according to which the SCU did not have the powers of cassation review (those had been transferred to the higher specialised courts as a result of earlier judicial reform), the Judiciary Act 2016 provides that the SC shall, among other powers, again exercise the function of cassation review (section 36 § 2) and that it shall be composed of the Grand Chamber, the Administrative Cassation Court, the Commercial Cassation Court, the Criminal Cassation Court and the Civil Cassation Court (section 37 § 2). The Judiciary Act 2016 also introduced a new method for determining judicial salaries which resulted in higher salaries for judges.
11. Chapter XII of the Judiciary Act 2016, entitled «Final and transitional provisions», provides inter alia that the SC shall be established and that the judges of the SC shall be appointed based on the results of a competition (§ 4); the existing SCU and three courts of cassation shall operate within their powers defined by procedural law until the SC starts functioning and the relevant procedural legislation governing the proceedings at the SC takes effect (§ 6); the existing SCU and three courts of cassation shall cease operating and shall be subject to liquidation in accordance with the procedure established by law (§ 7); and the judges of the courts that are subject to liquidation (including the SCU) shall have the status, the rights and the guarantees as determined by the previous law on the status of judges (§ 7) and the right to participate in the competition for the SC (§ 14).
12. On 3 October 2016 the plenary SCU challenged the provisions of the Judiciary Act 2016 before the Constitutional Court, in so far as the termination of SCU's activity and the establishment of the new SC were concerned. The SCU argued, among other things, that prevention of judges from exercising their judicial functions by way of liquidation of the SCU would be contrary to the Constitution.
13. On 7 November 2016 the Higher Qualification Commission of Judges («the HQCJ») announced a competition for 120 judges' posts for the SC. 846 candidates participated in the competition. Among the candidates, there were 17 judges of the SCU (at the relevant time there were 21 judges at the SCU). All the applicants, except for the second applicant, participated in the competition but none of them succeeded.
14. Following the competition, new judges were selected and appointed to the SC. On 15 December 2017 the SC started functioning.
15. On 21 June 2018 the State registrar entered information in the State register on legal entities that the SCU was in the process of being liquidated. The first applicant, acting on behalf of the SCU, challenged that measure but on 8 November 2018 the Kyiv Circuit Administrative Court refused to entertain the claim for lack of the first applicant's standing and suggested that he was free to initiate proceedings in his personal capacity. On 11 March 2019 and 30 March 2020 respectively, the Sixth Administrative Court of Appeal and the SC upheld that ruling.
16. On 2 August 2018 the HQCJ announced a second competition for another seventy-eight judges' posts for the SC. The competition was concluded in 2019. Five members of the High Council of Justice (hereafter «the HCJ») applied and four of them eventually succeeded.
17. On 18 February 2020 the Constitutional Court examined the case initiated on 3 October 2016 by the plenary SCU. The Constitutional Court found that under the Constitution only one supreme judicial body existed and that it had been renamed from the «Supreme Court of Ukraine» to «Supreme Court». It further found that, in view of the principle of the irremovability of judges, the judges of the «old» SCU should continue performing their functions as judges of the «new» SC. The relevant extracts from the judgment read as follows:
«7. The systemic analysis of the Constitutional provisions „the highest judicial body in the system of courts of general jurisdiction“ and „the highest court in the system of Ukrainian judiciary“ in conjunction with the provisions of the laws of Ukraine on judiciary and judicial procedure gives the Constitutional Court grounds to assert that the removal of the word „Ukraine“ — the name of the State — from the phrase „Supreme Court of Ukraine“ did not affect the constitutional status of this body of state power....»
The systemic analysis of the amendments to the Constitution, introduced by the Act no. 1401, indicates that they were not aimed at terminating the activity and liquidation of the Supreme Court of Ukraine as a body of state power by removing the word «Ukraine» — the name of the State — from the phrase «Supreme Court of Ukraine».
The Constitutional Court considers that the Act no. 1401 did not violate the principle of the institutional continuity of the highest body in the judiciary, which, after the entry into force of the Act no. 1401, continues to operate under the name «Supreme Court».
13. Comparative analysis of the provisions of the Constitution before and after the amendments of the Act no. 1401, the provisions of the Law «On the Judiciary and Status of Judges» dated July 7, 2010, and the Act no. 1402 gives the Constitutional Court grounds to conclude that there is no difference between the legal status of a judge of the Supreme Court of Ukraine and a judge of the Supreme Court.
The Constitutional Court notes that renaming of a body envisaged in the Constitution of Ukraine — the Supreme Court of Ukraine — cannot take place without the transfer of judges of the Supreme Court of Ukraine to the offices of judges of the Supreme Court, since there is no difference between the legal status of a judge of the Supreme Court of Ukraine and a judge of the Supreme Court, the removal of the word «Ukraine» — the name of the State — from the phrase «the Supreme Court of Ukraine» cannot be the grounds for dismissal of all judges of the Supreme Court of Ukraine or their transfer to another court, all the more so to a lower court.
Judges of the Supreme Court of Ukraine must continue to exercise their powers as judges of the Supreme Court. Therefore, making a difference between judges of the Supreme Court of Ukraine and those of the Supreme Court is not consistent with the principle of irremovability of judges, which is a part of the constitutional guarantee of the independence of judges.
Thus, ... the Constitutional Court of Ukraine rules that:
2. The provisions of paragraph 7 «and shall be liquidated» as regards the Supreme Court of Ukraine, paragraph 14 «judges of the Supreme Court of Ukraine»... of Section XII «Final and transitional provisions» of the Law of Ukraine «On the Judiciary and Status of Judges» of 2 June 2016, are not in conformity with the Constitution of Ukraine (unconstitutional).
18. In June 2020, draft law no. 3711 was introduced in Parliament proposing that the judges of the SCU be enrolled in the staff of the SC. As of June 2021, this law has not yet been adopted and the applicants have not been able to resume their duties as Supreme Court judges. The Venice Commission and the Directorate General of Human Rights and Rule of Law (DGI) of the Council of Europe provided their comments on the draft law (see paragraph 35 below).
19. According to the Government, the Liquidation Commission of the SCU regularly offered to pay all the salaries to the applicants according to the amounts determined on the basis of the previous law on the status of judges, as prescribed by transitional provisions of the Judiciary Act 2016. The Liquidation Commission made the amounts of their salaries available to the applicants and informed them about that. According to the information available to the Court, the applicants however did not appear to collect those amounts.
II. Attempted transfer of the applicants to the other courts
20. On 20 June 2018 the HQCJ issued recommendations for transferring the applicants to various appellate courts.
21. One of the applicants (Ms G. Kanygina) lodged a claim against the HQCJ, challenging the recommendation concerning her transfer. On 27 August 2018 the SC, acting as the first-instance court, rejected the claim as inadmissible considering that it had not been open to Ms Kanygina to appeal against the recommendation in view of the fact that the High Council of Justice («the HCJ») had not yet taken its decision on the basis of that recommendation. On 6 February 2019 the Grand Chamber of the SC upheld that ruling.
22. On 20 and 29 November 2018 the HCJ rejected the above-mentioned recommendations without considering them on the merits, noting that the appellate courts in question had ceased to operate due to restructuring. At the time when that decision was taken, five members of the HCJ were taking part in the second competition to the new SC (see paragraph 16 above) and another member of the HCJ was the President of the new SC.
RELEVANT LEGAL FRAMEWORK
I. Relevant domestic law
A. Constitution of Ukraine, 1996
23. According to the Constitution, new laws or acts amending existing laws may not narrow the content and scope of existing Constitutional rights and freedoms (Article 22 § 3). Everyone has the right to work, which includes earning a living by performing work of one's free choice or free will (Article 43 § 1). Everyone is guaranteed the right to appeal in court against decisions, actions or omissions of public authorities, local governments and officials (Article 55 § 2).
24. Article 126 of the Constitution (in the wording before the amendments of 2016) provided that judges held their posts for an indefinite term except for the judges of the Constitutional Court and those judges who were appointed for the first time for the period of five years. The same provision provided for the following exhaustive list of grounds for the dismissal of judges: (1) expiration of the term for which the judge was elected or appointed; (2) reaching the age of sixty-five; (3) inability to perform judicial duties resulting from health problems; (4) violation by a judge of the incompatibility requirements; (5) breach of the judicial oath; (6) criminal conviction; (7) termination of citizenship; (8) death or a decision declaring a judge missing or dead; and (9) resignation.
25. After the amendments of 2016, Article 126 similarly proclaims the principle that judges hold their posts for an indefinite term (Article 126 § 5) and provides for an exhaustive list of grounds for the dismissal of judges and the termination of their office which includes a refusal by a judge to be transferred to a different court in the event of the liquidation or reorganisation of the court where the judge was employed (Article 126 § 6 (5)).
26. According to Article 131 of the Constitution (as amended in 2016), the HCJ shall consist of twenty-one members, elected or appointed as follows: ten by the Congress of Judges from among judges or retired judges, two by the President of Ukraine, two by the Parliament, two by the Congress of Advocates of Ukraine, two by the All-Ukrainian Conference of Prosecutors, and the remaining two by the Congress of representatives of legal higher education institutions and scientific institutions. The Head of the SC shall be an ex officio member of the HCJ.
B. Code of Administrative Justice, 2005
27. Article 5 of the Code of Administrative Justice provides that everyone claiming that a decision, action or inaction of a public authority violates his or her rights, freedoms or legitimate interests has the right to apply to the administrative courts in accordance with the procedure established by that Code.
C. Judiciary and Status of Judges Act, 2016 («the Judiciary Act 2016»)
28. Section 53 of the Judiciary Act 2016 provides that a judge may not be transferred to another court without his or her consent, except for (1) transfers in case of reorganisation, liquidation or cessation of the functioning of a court; (2) transfer as a disciplinary sanction.
D. High Council of Justice Act, 2016
29. According to the High Council of Justice Act, the question of transfer of a judge from one court to another shall be decided by the HCJ: (1) on the basis and within the limits of a recommendation by the HQCJ and the materials attached to it; or (2) on the basis of a report of the Disciplinary Chamber of the HCJ on the transfer of a judge to a lower court by way of disciplinary sanction (section 70). The issue of transferring a judge from one court to another shall be considered at a hearing of the HCJ (section 71 § 1) to which the judge concerned shall be invited. However, the absence of the judge concerned from the hearing, regardless of the reasons, does not preclude consideration of the issue in their absence (section 71 § 2). The recommendation of the HQCJ or the report of the Disciplinary Chamber of the HCJ must be read out at the beginning of the hearing (section 71 § 3). The HCJ shall adopt a reasoned decision (section 71 § 4) that can be appealed against. The court examining the appeal shall annul HCJ's decision if, among other grounds, it does not state the grounds for the transfer, as determined by law, or the reasons for the HCJ's conclusions (section 72).
II. International material
30. In its General Comment No. 32 on Article 14 of the International Covenant on Civil and Political Rights (Right to equality before courts and tribunals and to a fair trial) published on 23 August 2007, the UN Human Rights Committee stated as follows (footnotes omitted):
«20. Judges may be dismissed only on serious grounds of misconduct or incompetence, in accordance with fair procedures ensuring objectivity and impartiality set out in the constitution or the law. The dismissal of judges by the executive, e.g. before the expiry of the term for which they have been appointed, without any specific reasons given to them and without effective judicial protection being available to contest the dismissal is incompatible with the independence of the judiciary. The same is true, for instance, for the dismissal by the executive of judges alleged to be corrupt, without following any of the procedures provided for by the law.»
31. The relevant extracts from the European Charter on the Statute for Judges (Department of Legal Affairs of the Council of Europe, 8 — 10 July 1998 DAJ/DOC (98)23) read as follows:
«1.1. The statute for judges aims at ensuring the competence, independence and impartiality which every individual legitimately expects from the courts of law and from every judge to whom is entrusted the protection of his or her rights. It excludes every provision and every procedure liable to impair confidence in such competence, such independence and such impartiality. The present Charter is composed hereafter of the provisions which are best able to guarantee the achievement of those objectives. Its provisions aim at raising the level of guarantees in the various European States. They cannot justify modifications in national statutes tending to decrease the level of guarantees already achieved in the countries concerned.»
1.2. In each European State, the fundamental principles of the statute for judges are set out in internal norms at the highest level, and its rules in norms at least at the legislative level.
1.3. In respect of every decision affecting the selection, recruitment, appointment, career progress or termination of office of a judge, the statute envisages the intervention of an authority independent of the executive and legislative powers within which at least one half of those who sit are judges elected by their peers following methods guaranteeing the widest representation of the judiciary.
1.4. The statute gives to every judge who considers that his or her rights under the statute, or more generally his or her independence, or that of the legal process, are threatened or ignored in any way whatsoever, the possibility of making a reference to such an independent authority, with effective means available to it of remedying or proposing a remedy.
3.4. A judge holding office at a court may not in principle be appointed to another judicial office or assigned elsewhere, even by way of promotion, without having freely consented thereto. An exception to this principle is permitted only in the case where transfer is provided for and has been pronounced by way of a disciplinary sanction, in the case of a lawful alteration of the court system, and in the case of a temporary assignment to reinforce a neighbouring court, the maximum duration of such assignment being strictly limited by the statute, without prejudice to the application of the provisions at paragraph 1.4 hereof.»
32. The relevant extract from the Explanatory Memorandum to the European Charter on the Statute for Judges (mentioned above) provides as follows:
«3.4 The Charter enshrines the irremovability of judges, which means that a judge cannot be assigned to another court or have his or her duties changed without his or her free consent. However, exceptions must be allowed where transfer is provided for within a disciplinary framework, when a lawful re-organization of the court system takes place involving for example the closing down of a court or a temporary transfer is required to assist a neighbouring court. In the latter case, the duration of the temporary transfer must be limited by the relevant statute. Nevertheless, since the problem of transferring a judge without his or her consent is highly sensitive, it is recalled that under the terms of paragraph 1.4 he or she has a general right of appeal before an independent authority, which can investigate the legitimacy of the transfer. In fact, this right of appeal can also remedy situations which have not been specifically catered for in the provisions of the Charter where a judge has such an excessive workload as to be unable in practice to carry out his or her responsibilities normally.»
33. The relevant extracts from the appendix to Recommendation CM Rec (2010)12 of the Committee of Ministers of the Council of Europe to member States on judges' independence, efficiency and responsibilities, adopted on 17 November 2010, read:
49. Security of tenure and irremovability are key elements of the independence of judges. Accordingly, judges should have guaranteed tenure until a mandatory retirement age, where such exists.
52. A judge should not receive a new appointment or be moved to another judicial office without consenting to it, except in cases of disciplinary sanctions or reform of the organisation of the judicial system.
34. The following are extracts from the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) Opinion on the proposed amendments to the Constitution of Ukraine regarding the judiciary as approved by the Constitutional Commission on 4 September 2015, adopted by the Venice Commission at its 104th Plenary Session (Venice, 23 — 24 October 2015):
«36. In their joint opinion „on the Law on the Judiciary and the Status of Judges and amendments to the Law on the High Council of Justice of Ukraine“, the Venice Commission and the Directorate of Human Rights of the Directorate General of Human Rights and the Rule of Law had indeed taken note of the Ukrainian authorities' explanation that a choice needed to be made between dismissing all the judges and inviting them to reapply for their position or assessing them in the manner proposed in the law. The Venice Commission and the Directorate expressed the view that „it may be both necessary and justified to take extraordinary measures“ to remedy „corruption and incompetence among the judiciary which are a result of political influence on judges' appointments in the previous period“ but that „dismissal of every member of the judiciary appointed during a particular period would not be an appropriate solution to the problems indicated by the authorities“. They stressed in addition that even „the qualification assessment as provided for in transitional Article 6 should be regarded as wholly exceptional and be made subject to extremely stringent safeguards to protect those judges who are fit to occupy their positions“ and that „the matter needs to be dealt with in a substantive legal provision in much more detail and requires constitutional underpinning“. Finally, the Venice Commission and the Directorate called for „harmonisation with the lustration process“.»
39. In the view of the Venice Commission, the latest version of the constitutional amendments prepared by the Working Group on the Judiciary of the Constitutional Commission of Ukraine is very positive and well-drafted, and deserves to be fully supported.»
35. The Venice Commission and the Directorate General of Human Rights and Rule of Law (DGI) of the Council of Europe, in their Joint Opinion on the draft amendments to the law 'On the Judiciary and the Status of Judges' and certain laws on the activities of the Supreme Court and judicial authorities (draft law no. 3711), adopted by the Venice Commission at its 124th online Plenary Session (8 — 9 October 2020) observed as follows:
«5. Integration of the Judges of the Supreme Court of Ukraine into the Supreme Court»
58. Clause 7 of Section XII «Final and transitional provisions» of draft Law no. 3711 transfers the remaining eight judges of the 'old' Supreme Court of Ukraine to the Supreme Court.
59. In order to implement the decision 2-p/2020 of Constitutional Court of 18 February 2020, there is indeed an urgent need to resolve the issue of the alignment of the Supreme Court. The Constitutional Court held that in the 2016 reform, the old «Supreme Court of Ukraine» was only renamed «Supreme Court» and no new court was created. This is a coherent argument avoiding the existence of two parallel courts. There must indeed be continuity between the 'old' and the 'new' Court, not least to ensure that the Supreme Court can refer to the case-law of the former Supreme Court of Ukraine. The lack of a de-registration of the old Supreme Court of Ukraine was clearly not a useful step. The decision of the Constitutional Court corrects that error. In general, what matters is the situation as set out in the law, not the formal registration of a legal entity, which nevertheless should be corrected. It is up to the Ukrainian authorities to find a solution within the framework of the decision of the Constitutional Court, according to which there is a single supreme court.»
36. Other relevant international material, including the UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary, the decisions of the UN Human Rights Committee, the Opinions of the Consultative Council of European Judges, the Opinions of the Venice Commission, the case-law of the Inter-American Court of Human Rights, the Universal Charter of the Judge approved by the International Association of Judges, and the International Bar Association's Minimum Standards of Judicial Independence can be found in the judgment in the case of Baka v. Hungary [GC] (no. 20261/12, §§ 72, 74 — 76, 79 — 87, 23 June 2016).
THE LAW
I. Alleged violation of Article 6 § 1 of the Convention
37. The applicants raised two complaints under that provision. First, they complained that they did not have access to a court to challenge their alleged unlawful prevention from exercising their judicial functions as a result of legislative amendments in 2016. Secondly, they complained that in 2018, when dealing with the issue of their attempted transfer to other judicial posts, the HCJ failed to act as an «independent and impartial tribunal».
38. The applicants relied on Article 6 § 1 of the Convention which reads, in so far as relevant, as follows:
«In the determination of his civil rights and obligations... everyone is entitled to a fair... hearing... by an independent and impartial tribunal established by law.»
A. Alleged violation of right of access to a court as a result of the 2016 legislative amendments
1. Admissibility
39. The Government submitted that Article 6 was not applicable to the applicants' complaint of lack of access to court because there was no civil right at stake in view of the public nature of their employment; moreover, the lack of a judicial remedy to challenge the applicants' removal from their judicial duties had been justified under the Eskelinen test. In that regard the Government noted that the legislative amendments providing for the liquidation of the SCU had been adopted in order to carry out an overall judicial reform and that all the judges of the new SC had had to go through the filter of a rigorous competition.
40. The Government further argued that all the applicants had failed to exhaust domestic remedies in respect of their complaint of lack of access to court since they had not challenged the liquidation procedure of the SCU. The proceedings initiated by the first applicant on behalf of the SCU, and not in his personal capacity (see paragraph 15 above), had been devoid of any prospect of success and were irrelevant. The Government submitted however that in so far as the applicants' complaint concerned legislative measures, the applicants had not had a remedy against a parliamentary law.
41. The Government then submitted that the second applicant had not complied with the six-month rule under Article 35 § 1 of the Convention. They noted that the second applicant had not participated in the competition for the new SC which had started to function on 15 December 2017 (see paragraph 14 above). If she had considered that the establishment of the new SC had been in violation of her rights, she should have applied to the Court within six months of the date when the alleged violation had taken place.
42. The applicants maintained their complaints and submitted that the situation complained of was of a long-term nature and that they had no effective remedy. Accordingly, their complaints could not be dismissed on the grounds of failure to comply with the six-month rule or the rule of exhaustion of domestic remedies.
43. The Court wishes to make it clear at the outset that Convention does not prevent States from taking legitimate and necessary decisions to reform the judiciary. The Court is aware of the complicated background and context of the impugned judicial reform in Ukraine and considers that it is not its role to pronounce on its goals and appropriateness or determine whether it was justified under Ukrainian constitutional law. As highlighted by the Venice Commission (see paragraph 34 above), it may be necessary and justified to take extraordinary measures in order to remedy corruption and incompetence among the judiciary. However, the Court must examine whether the applicants' rights under the Convention were affected by the manner in which the reform was actually implemented. In this regard, the first question arises whether Article 6 applies to the present case.
(i) Applicability of Article 6
44. The Court reiterates that for Article 6 § 1 in its civil limb to be applicable, there must be a «dispute» regarding a «right» which can be said, at least on arguable grounds, to be recognised under domestic law, irrespective of whether it is protected under the Convention. The dispute must be «genuine» and «serious»; it may relate not only to the actual existence of a right but also to its scope and the manner of its exercise and finally, the result of the proceedings must be «directly decisive» for the right in question, mere tenuous connections or remote consequences are not sufficient to bring Article 6 § 1 into play (see Baka, cited above, § 100 and Denisov v. Ukraine [GC], no. 76639/11, § 44, 25 September 2018).
45. Article 6 § 1 does not guarantee any particular content for (civil) «rights and obligations» in the substantive law of the Contracting States: the Court may not create by way of interpretation of Article 6 § 1 a substantive right which has no legal basis in the State concerned (see, for example, Roche v. the United Kingdom [GC], no. 32555/96, § 117, ECHR 2005-X). The starting-point must be the provisions of the relevant domestic law and their interpretation by the domestic courts (ibid., § 120; see also Károly Nagy v. Hungary [GC], no. 56665/09, § 62, ECHR 2017, and Regner v. the Czech Republic [GC], no. 35289/11, § 100, 19 September 2017). The Court would need strong reasons to differ from the conclusions reached by the superior national courts by finding, contrary to their view, that there was arguably a right recognised by domestic law (see Károly Nagy, cited above, § 62).
46. The Court's traditional approach to determining whether there is a «right» attracting the application of Article 6 is based on the distinction between the substantive content of the right invoked and possible procedural obstacles to obtaining judicial protection thereof (see Roche, cited above, § 119). Whether a person has an actionable domestic claim may depend not only on the content, properly speaking, of the relevant civil right as defined under national law, but also on the existence of procedural bars preventing or limiting the possibilities of bringing potential claims to court (see Lupeni Greek Catholic Parish and Others v. Romania [GC], no. 76943/11, § 87, 29 November 2016). In the latter kind of case Article 6 § 1 may be applicable (see Petko Petkov v. Bulgaria, no. 2834/06, § 26, 19 February 2013, with further reference to Al-Adsani v. the United Kingdom [GC], no. 35763/97, § 47, ECHR 2001-XII).
47. By implication, Article 6 remains inapplicable where it is clear beyond argument that no right exists in domestic law (see Sultana v. Malta (dec.), no. 970/04, 11 December 2007). Such is the case where a person's rights under the domestic legislation are limited to a mere hope of being granted a right, with the actual grant of that right depending on an entirely discretionary and unreasoned decision of the authorities (see Regner v. the Czech Republic [GC], no. 35289/11, § 103, 19 September 2017).
48. In determining whether there was a «right» within the meaning of Article 6 § 1, the Court needs to ascertain only if the applicants' arguments were sufficiently tenable, not whether they would necessarily have won had they had access to a court (see, inter alia, Neves e Silva v. Portugal, 27 April 1989, § 37, Series A no. 153-A). In so doing, the Court must have regard to the wording of the relevant legal provisions and to their interpretation, if any, by the domestic courts (see Yanakiev v. Bulgaria, no. 40476/98, § 58, 10 August 2006). Nevertheless, the concept of «civil rights and obligations» is an autonomous concept deriving from the Convention which cannot be interpreted solely by reference to the respondent State's domestic law (see Naït -Liman v. Switzerland [GC], no. 51357/07, § 106, 15 March 2018). In that connection, in its assessment of whether there existed a «right» that an applicant can rely on arguable grounds, the Court takes domestic provisions as a starting point only (see, among many other authorities, Denisov, cited above, § 45) and may rely on international norms to assess or enhance the interpretation of the existence of a right (see, for example, Enea v. Italy [GC], no. 74912/01, § 101, ECHR 2009; Boulois v. Luxembourg [GC], no. 37575/04, § 102, ECHR 2012; and Naït -Liman, cited above, § 108).
49. The Court reiterates that although there is in principle no right under the Convention to hold a public post entailing the administration of justice (see Dzhidzheva Trendafilova v. Bulgaria (dec.), no. 12628/09, § 38, 9 October 2012; and concerning tenured judicial positions, Baka, cited above, § 107; Denisov, cited above, § 47, and Kövesi v. Romania, no. 3594/19, § 113, 5 May 2020), such a right may exist at the domestic level.
50. In the present case it is not disputed that all the applicants were entitled under the domestic law to remain judges until their retirement if none of the exceptional grounds for early termination of office, as set out in Article 126 of the Constitution, materialised. However, as a result of the «final and transitional provisions» of the Judiciary Act 2016 ordering the liquidation of the SCU and the establishment of the new SC and also as a result of further measures taken in order to implement the judicial reform, the applicants, while not being formally dismissed, were in fact prevented from exercising their judicial functions, at least for a certain period of time, despite what the Constitutional Court also confirmed to be the validity of their tenure.
51. The wording of the domestic provisions relating to the applicants' status (see paragraphs 23 and 24 above), could give rise to various interpretations, including that the applicants were entitled solely to remain active judges, and not necessarily to keep their posts in a particular court of law. At the time of the impugned events in 2016, there was no case law making clear the precise scope and meaning of the constitutional guarantees at issue. However, it was not disputed that the relevant constitutional principles provided the applicants at least with an arguable basis on which the right to be protected against arbitrary removal from judicial duties could be claimed (see, matatis matandis, Bilgen, cited above, § 57 in fine).
52. The Court does not find any reason to doubt that such a right existed at the domestic level. In this regard, the Court recalls that it has on many occasions emphasised the special role in society of the judiciary which, as the guarantor of justice, a fundamental value in a State governed by the rule of law, must enjoy public confidence if it is to be successful in carrying out its duties (see Baka, cited above, § 165, with further references). Given the prominent place that the judiciary occupies among State organs in a democratic society and the growing importance attached to the separation of powers and to the necessity of safeguarding the independence of the judiciary (see Ramos Nunes de Carvalho e Sá v. Portugal [GC], nos. 55391/13 and 2 others, § 196, 6 November 2018), the Court must be particularly attentive to the protection of members of the judiciary against measures affecting their status or career that can threaten their judicial independence and autonomy.
53. In this connection, the principles of international law or common values of the Council of Europe can be relied on to enhance the interpretation of domestic law as to the existence of such a right (see Bilgen, cited above, § 62). The Court reiterates that the consensus emerging from specialised international instruments and the practice of Contracting States may constitute a relevant consideration when it interprets the provisions of the Convention in specific cases (see Demir and Baykara v. Turkey [GC], no. 34503/97, § 85, ECHR 2008). The Court further points out that in a number of judgments, it has used, for the purpose of interpreting the Convention, intrinsically non-binding instruments of Council of Europe organs, in particular recommendations and resolutions of the Committee of Ministers and the Parliamentary Assembly, as well as norms emanating from other organs of the Council of Europe, whether supervisory mechanisms or expert bodies which do not have the function of representing States Parties to the Convention (ibid., §§ 74 — 75, and the cases cited therein).
54. Having regard to the Council of Europe material cited in paragraphs 31 and 33 above in a non-exhaustive manner, there is no doubt that that judges may claim, on the basis of the professional guarantees afforded to them, that the principles of independence of the judiciary and the security of tenure of judges should be fully complied with in measures affecting their status or career. Furthermore, the European Charter on the Statute for Judges, despite being non-binding on the member States, provides for a right of appeal for any judge who considers that his or her rights under the statute, or more generally independence, or that of the legal process are threatened or infringed.
55. The Court further notes that after the ruling of the Constitutional Court of 18 February 2020 the exact scope of the applicants' «right» in this context was sufficiently established and articulated under the domestic law. According to the Constitutional Court, the impugned legislative measures «[could not] be the grounds for dismissal of all judges of the Supreme Court of Ukraine or their transfer to another court, all the more so to a lower court»; it ruled that «Judges of the Supreme Court of Ukraine [had to] continue to exercise their powers as judges of the Supreme Court» (see paragraph 17 above). In providing this specific interpretation of the Constitutional guarantees, the Constitutional Court made it clear that the applicants had a right to remain judges of the highest judicial body.
56. In such circumstances, the Court finds that the applicants' dispute concerned a «right» within the meaning of Article 6. Moreover, the applicant's dispute was «genuine» and it was «serious», having regard to the role of the judicial functions which the applicants were prevented from exercising. Likewise, the dispute was «directly decisive» for the applicants' rights because it was precisely about the impossibility for the applicants to exercise their judicial profession.
57. The scope of the «civil» concept in Article 6 is not limited by the immediate subject matter of the dispute. Instead, the Court has developed a wider approach, according to which the «civil» limb has covered cases which might not initially appear to concern a civil right but which may have direct and significant repercussions on a private pecuniary or non-pecuniary right belonging to an individual. Through this approach, the civil limb of Article 6 has been applied to a variety of disputes which may have been classified in domestic law as public-law disputes (see Denisov, cited above, § 51).
58. In cases of employment disputes concerning civil servants, the Court applies a two-tier test, which it established in its Grand Chamber judgment in Vilho Eskelinen (cited above — hereinafter referred to as the «Eskelinen test»). In order for the respondent State to be able to rely before the Court on the applicant's status as a civil servant in excluding the protection embodied in Article 6, two conditions must be fulfilled. Firstly, the State in its national law must have expressly excluded access to a court for the post or category of staff in question. Secondly, the exclusion must be justified on objective grounds in the State's interest. The mere fact that the applicant is in a sector or department which participates in the exercise of power conferred by public law is not in itself decisive. In order for the exclusion to be justified, it is not enough for the State to establish that the civil servant in question participates in the exercise of public power or that there exists a «special bond of trust and loyalty» between the civil servant and the State, as employer. It is also for the State to show that the subject matter of the dispute in issue is related to the exercise of State power or that it has called into question the special bond. Thus, there can in principle be no justification for the exclusion from the guarantees of Article 6 of ordinary labour disputes, such as those relating to salaries, allowances or similar entitlements, on the basis of the special nature of relationship between the particular civil servant and the State in question. There will, in effect, be a presumption that Article 6 applies. It will be for the respondent Government to demonstrate, firstly, that a civil-servant applicant does not have a right of access to a court under national law and, secondly, that the exclusion of the rights under Article 6 for the civil servant is justified (ibid., § 62).
59. The Court reiterates that an applicant may not be excluded from the protection of Article 6 of the Convention solely on account of his or her status as a judge. It recalls that in Baka (cited above), it confirmed the approach taken in a number of Chamber judgments that the Eskelinen test applied to disputes concerning judges (ibid., § 104). This covered all types of disputes, including those relating to recruitment/appointment, career/promotion, transfer and termination of service/dismissal (ibid., § 105).
60. In the present case the Government challenged the qualification of the applicants' dispute as «civil» within the meaning of Article 6 of the Convention. They submitted that the Liquidation Commission of the SCU had offered the applicants their usual salaries after their removal from their judicial duties, however the applicants had failed to collect them. For the Court, these facts are not decisive. The applicants' dispute was not about the renumeration but about their inability to exercise their mandate as judges which had direct bearing on the applicants' professional and personal development and the possibility to establish relationships with others, the concepts which largely fall in the area of private life under the Convention (see, for the origins, Pretty v. the United Kingdom, no. 2346/02, § 61, ECHR 2002-III, and Niemietz v. Germany, 16 December 1992, § 29, Series A no. 251-B). These private-law aspects of the matter are substantial and they cannot be overweighed by the public nature of the applicants' employment (see Denisov, cited above, § 53 and Bilgen v. Turkey, no. 1571/07, § 69, 9 March 2021). Moreover, taking into account that the impugned measure had considerable effects on the applicants' professional life and the exercise of their functions as judges and that it was a unilateral measure which was neither insignificant nor a mere formality, the Court considers that it would be not only artificial but would also undermine the protection of the special role of the judiciary in society to exclude the dispute at issue from the protection of Article 6.
61. The Court will next examine whether the applicants' dispute could be excluded from the protection of Article 6 of the Convention on the basis of two conditions set out in the Eskelinen test. As to the first condition, notably the exclusion of access to a court for the post or category of staff in question, it has not been disputed that the applicants would generally have access to a court in respect of their claims related to their tenure, including claims about unlawful removal from office or hindrance in the exercise of their duties (see paragraph 27 above). However, the facts of the present case may not exactly fit the general pattern since the applicants were effectively prevented from exercising their judicial functions by way of a parliamentary law reforming the judiciary. The Court has previously found in a number of cases against Ukraine that the courts of general jurisdiction in Ukraine did not have power to set aside laws as being unconstitutional and at the relevant time an individual had no right of individual petition to the Constitutional Court, which is the sole court empowered to repeal a statutory provision. Therefore, where an applicant's complaint directly concerned a statutory provision, the Court concluded that he or she had no remedy which could be considered effective (see, for example, Zaichenko v. Ukraine (no. 2), no. 45797/09, § 112, 26 February 2015 with further references; see also Oleksandr Volkov v. Ukraine, no. 21722/11, § 128, ECHR 2013). These considerations are equally pertinent in the present case.
62. In this context the Court notes that the substance of the applicants' dispute was raised by the plenary SCU in the proceedings before the Constitutional Court which took cognisance of the matter and subsequently delivered a judgment on the merits favourable to the applicants (see paragraph 17 above). However, the judgment of the Constitutional Court was not self-executing and the applicants were not parties to the proceedings before that court. The proceedings in the Constitutional Court were opened at the request of the plenary SCU, acting as a public authority, when it was still operational. The fact that the constitutional proceedings, directly touching the substance of the applicants' claims, were initiated by the plenary SCU in a public-law action is not therefore decisive since the applicants were unable to bring the matter to the Constitutional Court in their individual capacity as judges.
63. In their objection regarding the non-exhaustion of domestic remedies, the Government contended that the applicants should have challenged the liquidation procedure of the SCU (see paragraph 40 above). The Court considers that the Government's argument is not convincing because it has not been shown that challenging the liquidation process of a legal entity in court could restore the applicants' judicial functions which had been effectively terminated by a legislative act, not by the decisions or measures taken in the course of the liquidation proceedings.
64. The above considerations suggest that the applicants did not have a right of access to a court under national law in relation to their claim which is at issue in the present case. While this finding could prompt the Court to rule that the first condition of Eskelinen test referring to «express exclusion» of access to court might be satisfied, the Court does not consider it necessary to give a conclusive opinion under the first condition, since, in any event, there are grounds to rule that the second condition of Eskelinen test was not satisfied.
65. In assessing whether the exclusion of access to a court was based on objective grounds in the State's interest, it is not enough to establish that the civil servant in question participates in the exercise of public power or that there exists a «special bond of trust and loyalty» between the civil servant and the State, as employer. It is for the State to show that the subject of the dispute in issue is related to the exercise of State power or that it has called into question the «special bond of trust and loyalty» between the civil servant and the State, as employer (see Vilho Eskelinen, cited above, § 62).
66. Given that the present case concerns members of the judiciary, the second criterion of Eskelinen test referring to the special bond of trust and loyalty must be read in the light of the guarantees for the independence of the judiciary. Those two notions, namely the special bond of trust and loyalty required from civil servants and the independence of the judiciary, cannot be easily reconciled. While the employment relationship between a civil servant and the State can traditionally be defined as one based on trust and loyalty to the executive branch in so far as employees of the State are required to implement government policies, the same does not hold true for the members of the judiciary, who play a different and more independent role because of their duty to provide checks on government wrong-doing and abuse of power. Their functional role for the State must therefore be understood in the light of the specific guarantees essential for judicial independence. Thus, when referring to the special trust and loyalty that they must observe, it is loyalty to the rule of law and democracy and not to holders of State power. This complex aspect of the employment relationship between a judge and the State makes it necessary for members of the judiciary to be sufficiently distanced from other branches of the State in the performance of their duties, so that they can render decisions a fortiori based on the requirements of law and justice, without fear or favour. It would be a fallacy to assume that judges can uphold the rule of law and give effect to the Convention if domestic law deprives them of the guarantees of the Articles of the Convention on matters directly touching their individual independence and impartiality. For these reasons, the Court does not consider it justified to exclude members of the judiciary from the protection of Article 6 of the Convention in matters concerning the conditions of their employment on the basis of the special bond of loyalty and trust to the State (see Bilgen, cited above, § 79 and, mutatis mutandis, Kövesi , cited above, § 124).
67. It follows that the second condition of the Eskelinen test has not been met. Article 6 § 1 of the Convention is therefore applicable and the Government's objection to this effect must be dismissed.
(ii) Other grounds for inadmissibility
68. The Court has dealt above with aspects of the Government's objection regarding the exhaustion of domestic remedies (see paragraph 63 above). On the basis of the considerations set out there, the Court considers that the remedy proposed by the Government — challenging the liquidation procedure in the applicants' individual capacities — was not effective for the purpose of the Convention because it could not address the substance of the applicants' complaint which resulted from a legislative reform and provide appropriate relief (see De Tommaso v. Italy [GC], no. 43395/09, § 179, 23 February 2017). It follows that the applicants were not obliged to exhaust that remedy. Further noting that the Government did not suggest any other remedy which the applicants should have used, the Court dismisses the Government's objection based on the rule of exhaustion of domestic remedies. The Court further considers that the Government's objection on the grounds of six-month rule is closely linked to the substance of the applicants' complaint about access to court in respect of their claims concerning their prevention from exercising judicial functions as Supreme Court judges. The Court therefore joins the Government's objection to the merits.
69. The Court notes that the applicants' complaint concerning lack of access to court is neither manifestly ill-founded nor inadmissible on any other grounds listed in Article 35 of the Convention. It must therefore be declared admissible.
2. Merits
70. The Court reiterates that the right of access to the courts is not absolute and may be subject to limitations that do not restrict or reduce the access left to the individual in such a way or to such an extent that the very essence of the right is impaired. Furthermore, a limitation will not be compatible with Article 6 § 1 if it does not pursue a legitimate aim and if there is not a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be achieved (see Markovic and Others v. Italy [GC], no. 1398/03, § 99, ECHR 2006-XIV, and Stanev v. Bulgaria [GC], no. 36760/06, § 230, ECHR 2012 and Baka, cited above, § 120).
71. As stated above (see paragraph 52 above), given the prominent place that the judiciary occupies among State organs in a democratic society and the growing importance attached to the separation of powers and to the necessity of safeguarding the independence of the judiciary, the Court must be particularly attentive to the protection of members of the judiciary against measures affecting their status or career that can threaten their judicial independence and autonomy.
72. Moreover, the necessity to have in place procedural safeguards and the possibility of appeal against decisions affecting the career, including the status, of a judge is widely acknowledged because what is at stake is public trust in the functioning of the judiciary (see Bilgen, cited above, § 96 with further references). Restriction of the right of a member of the judiciary to contest their premature dismissal or a measure which amounts to constructive dismissal may be incompatible with the independence of the judiciary, where such measure is without any specific reason (see paragraph 30 above).
73. The Court considers that the right of access to a court is one of the fundamental procedural rights for the protection of members of the judiciary and the applicants should have in principle enjoyed the direct access to court in respect of their allegations of unlawful prevention from exercising their judicial functions. For these reasons, the possibility of institutional action, like the one which was initiated by the plenary SCU in the present case, could be a supplementary guarantee but it could not replace the right of a member of the judiciary to bring a court action in his or her personal capacity.
74. The explanatory note to the draft law on judicial reform provided that the reorganisation of high courts in Ukraine pursued the general aims of securing fair domestic judiciary and speeding up the domestic proceedings (see paragraph 9 above). It is hard to see how these aims could be achieved by restricting the applicants' access to court in relation to their claims regarding their prevention from exercising their judicial functions. In these circumstances, the Court finds that the absence of access to court was not reasonably proportionate to the legitimate aim sought.
75. The Court further notes that the legislative amendments and the institutional changes giving rise to the present dispute remained in force on the date on which the applicants lodged their application with the Court. It follows that the applicants' complaint concerned a continuing situation which persisted at the time of application (see Nataliya Mikhaylenko v. Ukraine, no. 49069/11, § 25, 30 May 2013) with the result that the six-month time-limit does not apply. The Government's objection based on the rule of six months should be dismissed.
76. In conclusion, the Court holds that there has been a violation of Article 6 § 1 of the Convention as regards the applicants' right of access to a court.
B. Alleged violation of the right to an independent and impartial tribunal in relation to the decisions of the HCJ of 2018
77. The Government submitted that it was unclear why the applicants considered that the refusal by the HCJ to examine the recommendations of the HQCJ to transfer them to lower courts was unfavourable. In any event, the HCJ had acted in accordance with the principles of independence and impartiality. The Government argued on these grounds that the complaint was manifestly ill-founded.
78. The applicants maintained their complaint that the HCJ could not be impartial in view of the involvement of its members in the competition for the new SC, which was ongoing at the relevant time.
79. The Court must determine whether Article 6 is applicable to the administrative proceedings before the HCJ. It recalls that Article 6 does not apply to a non-contentious and unilateral procedure which does not involve opposing parties disputing over civil rights (see Alaverdyan v. Armenia (dec.), no. 4523/04, §§ 34 — 37, 24 August 2010, with further references).
80. In the present case the HCJ was not acting by way of disciplinary proceedings (contrast Oleksandr Volkov, cited above, §§ 89 and 90; and Denisov, cited above, §§ 66 and 67) but in the exercise of its administrative power to decide on the transfer of judges in the context of a reorganisation of the judiciary. The procedure at issue was essentially non-contentious and unilateral and it did not involve the determination of any «dispute» for the purpose of Article 6. It is relevant to observe that any decision taken by the HCJ in this procedure could be challenged before a court (see paragraph 29 above). In the Court's view, only in case of such a challenge, a «dispute» possibly attracting the applicability of Article 6 could have arisen (compare Dzhidzheva-Trendafilova, cited above, §§ 39 and 49). However, in the present case the domestic procedure at issue never evolved to the stage of «dispute»: the HCJ refused to examine the recommendations of the HQCJ on the applicants' transfers for the reason that the courts of destination had no longer existed (see paragraph 22 above) and the applicants did not challenge those rulings.
81. The Court therefore concludes that the proceedings before the HCJ did not involve a «dispute» and consequently Article 6 was not applicable. The complaint is therefore incompatible ratione materiae with the Convention and must be rejected in accordance with Article 35 §§ 3 (a) and 4.
II. Alleged violation of Article 8 of the Convention
82. The applicants complained under Article 8 of the Convention that their prevention from exercising their judicial functions amounted to an unlawful and groundless interference with their right to respect for private life.
83. Article 8 of the Convention reads as follows:
«1. Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence.»
2. There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.»
A. Admissibility
84. The Government submitted that the measures complained of were taken in the context of a general reform of the judiciary without any personal reasons given against the applicants. It was therefore the consequence-based approach that could bring the matter within the ambit of Article 8 (see Denisov, cited above, § 102). However, the impugned measures did not result in the loss of the applicants' salaries as the Liquidation Commission of the SCU had offered to pay their salaries to the applicants and they had failed to collect them. Neither were the applicants seriously cut off from their circle of communication with the outer world, nor had their personal reputation been affected. In these circumstances the requisite level of severity had not been reached and Article 8 had not been applicable.
85. The applicants maintained that their complaint was admissible.
86. The Court reiterates that employment-related disputes are not per se excluded from the scope of «private life» within the meaning of Article 8 of the Convention. There are some typical aspects of private life which may be affected in such disputes by dismissal, demotion, non-admission to a profession or other similarly unfavourable measures. These aspects include (i) the applicant's «inner circle», (ii) the applicant's opportunity to establish and develop relationships with others, and (iii) the applicant's social and professional reputation. There are two ways in which a private-life issue would usually arise in such a dispute: either because of the underlying reasons for the impugned measure (in that event the Court employs the reason-based approach) or — in certain cases — because of the consequences for private life (in that event the Court employs the consequence-based approach) (see Denisov v. Ukraine [GC], no. 76639/11, § 115, 25 September 2018). If the consequence-based approach is at stake, the Court will only accept that Article 8 is applicable where these consequences are very serious and affect an individual's private life to a very significant degree (ibid., § 116).
87. In the present case the legislative amendments in 2016 and their subsequent implementation resulted in effective prevention of the applicants from exercising their judicial functions as Supreme Court judges without their formal dismissal. The reasons underpinning those measures were not expressly related to the applicants, let alone their private lives. It is therefore the consequence-based approach which may bring the issue under Article 8.
88. The Court takes note of the Government's argument that the payment of salaries was not interrupted after the impugned measures and that the applicants' reputation had not been affected given the general reasons for the undergoing judicial reform. However, the principal negative consequence alleged by the applicants was that after the impugned measures they could no longer exercise their functions as Supreme Court judges. In this regard the Court observes that even assuming that the applicants were not substantially affected financially, the impugned measures deprived them of the opportunity to continue their judicial work and to live in the professional environment where they could pursue their goals of professional and personal development. At the time of the consideration of the case by the Court, these substantial effects for the applicants' private lives have not been put right after the decision of the Constitutional Court confirming the applicability of the principle of irremovability in their regard (see paragraph 17 above).
89. Having regard to the nature and the duration of the negative effects, the Court considers that the impugned measures affected the applicants' private lives to a very significant degree, falling therefore within the scope of Article 8. The Government objection is therefore dismissed.
90. The Court notes that this complaint is neither manifestly ill-founded nor inadmissible on any other grounds listed in Article 35 of the Convention. It must therefore be declared admissible.
B. Merits
1. The parties' submissions
91. The applicants maintained that there was a violation of Article 8 of the Convention and that, despite the favourable decision by the Constitutional Court, they had not been permitted to resume their judicial functions.
92. The Government contended that the measures complained of were lawful and they pursued a legitimate aim of reforming the domestic judiciary. Moreover, the measures at issue were not disproportionate in respect of the applicants who had options of participating in the competition for the new SC or being transferred to other domestic courts.
2. The Court's assessment
93. As noted above, the applicants' prevention from exercising judicial functions affected their private lives to a very significant degree. The impugned measures therefore constituted an interference with the applicants' right to respect for private life (see also Oleksandr Volkov, cited above, §§ 165 — 67, with further references).
94. The interference will be in breach of Article 8 of the Convention unless it can be justified under paragraph 2 of Article 8 as being «in accordance with the law», pursuing one or more of the legitimate aims listed therein, and being «necessary in a democratic society» in order to achieve the aim or aims concerned.
95. The expression «in accordance with the law» in Article 8 § 2 of the Convention, in essence, refers back to national law and states the obligation to conform to the substantive and procedural rules thereof (see Akopyan v. Ukraine, no. 12317/06, § 109, 5 June 2014). Where it has been shown that the interference was not in accordance with the law, a violation of Article 8 of the Convention will normally be found without investigating whether the interference pursued a 'legitimate aim' or was 'necessary in a democratic society' (see, for some examples, Ciorap v. Moldova, no. 12066/02, § 104, 19 June 2007, Khalikova v. Azerbaijan, no. 42883/11, § 128, 22 October 2015, Chukayev v. Russia, no. 36814/06, § 137, 5 November 2015, Porowski v. Poland, no. 34458/03, § 171, 21 March 2017).
96. The expression «in accordance with the law» also refers to the quality of the law in question, requiring that it should be accessible to the person concerned, who must moreover be able to foresee its consequences for him or her, and compatible with the rule of law. The phrase thus implies, inter alia, that domestic law must be sufficiently foreseeable in its terms to give individuals an adequate indication as to the circumstances in which and the conditions on which the authorities are entitled to resort to measures affecting their rights under the Convention (see Fernández Martínez v. Spain [GC], no. 56030/07, § 117, ECHR 2014 (extracts), with further references).
97. In the present case, even though the interference complained of originates from a parliamentary law, the question arises whether it was lawful for the purpose of the Convention, notably whether the relevant legal framework was foreseeable in its application and compatible with the rule of law.
98. In this regard the Court takes note of the Constitutional Court's ruling of 18 February 2020 by which the relevant legislative measures were declared unconstitutional. The Constitutional Court considered that the amendments to the Constitution in 2016 did not violate the principle of the institutional continuity of the highest judicial body which continued to operate under the name «Supreme Court». According to the Constitutional Court, the renaming of the judicial body envisaged in the Constitution could not take place without the transfer of judges of the SCU to the offices of judges of the SC, since there was no difference between the legal status of a judge of the SCU and a judge of the SC. The removal of the word «Ukraine» from the phrase «the Supreme Court of Ukraine» could not be the grounds for dismissal of all judges of the SCU or their transfer to another court, all the more so to a lower court. The Constitutional Court found therefore that the judges of the SCU had to continue to exercise their powers as judges of the SC and that making a difference between judges of the SCU and those of the SC was not consistent with the principle of irremovability of judges, which was part of the constitutional guarantee of the independence of judges (see paragraph 17 above).
99. The Court does not find any reason to disagree with the above considerations. The Government have not demonstrated that the manner in which the applicants had been compelled to compete in order to maintain their right to carry out their judicial duties and, in particular, the manner in which the competition was organised, including the choice of assessors and the lack of institutional and procedural safeguards, could be reconciled with the Constitutional principles on the general protection of individual rights and with the specific guarantees relating to tenure of judicial office (see paragraphs 23 and 24 above), including the principle of the irremovability of judges which, according to the Court's case-law and international and Council of Europe instruments, is a key element for the maintenance of judicial independence and public trust in the judiciary (see Baka, cited above, § 172).
100. Nevertheless, despite the ruling of the Constitutional Court, the issue of the applicants' resumption of their judicial functions was still under examination by Parliament as of June 2021 (see paragraph 18 above). In assessing the applicants' case, the Court observes that since December 2017, when the SC started to operate (see paragraph 14 above), the applicants have not been able to exercise their judicial functions as Supreme Court judges. There has, therefore, been a clear lack of coordination in addressing the applicants' situation for a considerable period which seriously undermined the legal certainty and predictability of the constitutional principles on judicial independence.
101. In view of the above considerations, the Court finds that the interference at issue fell short of the requirements of lawfulness for the purpose of the Convention. Accordingly, there has been a violation of Article 8 of the Convention.
III. Application of Article 41 of the Convention
102. Article 41 of the Convention provides:
«If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.»
A. Damage
103. The applicants provided calculations of alleged pecuniary damage which consisted of lost salaries for the period during which they could not exercise their judicial duties as Supreme Court judges. The applicants further claimed 10,000 euros (EUR) each in respect of non-pecuniary damage.
104. The Government submitted that the claims for pecuniary damage had been unfounded because the applicants had been offered payment of their salaries by the Liquidation Commission of the SCU but had failed to appear and collect the money. The Government also submitted that there had been no causal link between the alleged violations and the pecuniary damage claimed. They further maintained that the claim for non-pecuniary damages had been fully unsubstantiated.
105. The Court takes note of the Government's submissions and considers that the applicants failed to prove that they had sustained any pecuniary damage resulting from the violations found. It therefore dismisses the claim for pecuniary damage.
106. The Court further considers that the applicants have suffered non-pecuniary damage which is not sufficiently compensated by the finding of violations of the Convention. Considering the circumstances of the case and making its assessment on an equitable basis, the Court awards each applicant EUR 5,000 in respect of non-pecuniary damage, plus any tax that may be chargeable to him.
B. Costs and expenses
107. The applicants made no claim for costs and expenses. The Courts therefore makes no award under this head.
C. Default interest
108. The Court considers it appropriate that the default interest rate should be based on the marginal lending rate of the European Central Bank, to which should be added three percentage points.
FOR THESE REASONS, THE COURT, UNANIMOUSLY
1. Joins to the merits the Government's objection on grounds of the six-month rule, which concerned the admissibility of the applicants' complaint of alleged lack of access to court (Article 6 § 1), and rejects that objection after an examination of the merits;
2. Declares the complaints concerning access to court (Article 6 § 1) and the right to respect for private life (Article 8) admissible and the remainder of the application inadmissible;
3. Holds that there has been a violation of Article 6 § 1 of the Convention as regards the applicants' right of access to a court;
4. Holds that there has been a violation of Article 8 of the Convention;
(a) that the respondent State is to pay each applicant, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, EUR 5,000 (five thousand euros), plus any tax that may be chargeable, in respect of non-pecuniary damage, to be converted into the currency of the respondent State at the rate applicable at the date of settlement;
(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amounts at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;
6. Dismisses the remainder of the applicants' claim for just satisfaction.
Done in English, and notified in writing on 22 July 2021, pursuant to Rule 77 §§ 2 and 3 of the Rules of Court.