Рекомендация № CM/Rec(2017)5 Комитета министров Совета Европы

«О правилах электронного голосования»

(Вместе с «Требованиями к электронному голосованию», «Определениями и терминами»)

(Принята 14.06.2017 на 1289-ом заседании представителей министров)

КОМИТЕТ МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ

РЕКОМЕНДАЦИЯ № CM/Rec(2017)5 КОМИТЕТА МИНИСТРОВ СОВЕТА ЕВРОПЫ ГОСУДАРСТВАМ-ЧЛЕНАМ «О ПРАВИЛАХ ЭЛЕКТРОННОГО ГОЛОСОВАНИЯ» <**>

(14 июня 2017 года)

---

<*> Перевод с английского языка к.ю.н. Н.В. Прусаковой.

<**> При принятии настоящей Рекомендации постоянный представитель Российской Федерации в Совете Европы указал, что в соответствии со статьей 10.2(c) Процессуальных правил проведения заседаний представителей министров вопрос об исполнении рекомендации в отношении методологии применения на внутригосударственном уровне остается на усмотрении властей Российской Федерации.

Преамбула

Комитет министров Совета Европы в соответствии со статьей 15.b Устава Совета Европы, решив, что целью Совета Европы является укрепление единства государств-членов в целях реализации гарантий и продвижения идеалов и принципов, являющихся их общим наследием,

заявляя о своей убежденности в том, что представительная и непосредственная демократия является частью их общего наследия и основой участия граждан в политической жизни на уровне Европейского союза, а также на государственном, региональном и местном уровнях,

принимая во внимание свои обязательства, взятые в рамках существующих международных документов, такие как:

• Всеобщая декларация прав человека;
• Международный пакт о гражданских и политических правах;
• Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации;
• Международная конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин;
• Международная конвенция о правах инвалидов;
• Конвенция ООН против коррупции;
• Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ETS № 5) и Протоколы к ней (в частности, ETS № 9);
• Европейская хартия о местном самоуправлении (ETS № 122);
• Конвенция о борьбе с киберпреступностью (ETS № 185);
• Конвенция о защите физических лиц при автоматической обработке персональных данных (ETS № 108);
• Дополнительный протокол к Конвенции о защите физических лиц при автоматической обработке персональных данных о надзорных органах и трансграничных потоках данных (ETS № 181);
• Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных правах и свободах в СНГ (CDL-EL(2006)031rev);
• Рекомендация Комитета министров государствам-членам № CM Rec(99)5 «О защите личной жизни в Интернете»;
• Рекомендация Комитета министров государствам-членам № CM Rec(2004)15 «Об электронном правительстве»;
• Рекомендация Комитета министров государствам-членам № CM Rec(2009)1 «Об электронной демократии»;
• материалы Копенгагенского совещания конференции ОБСЕ по вопросам человеческого измерения;
• Хартия Европейского союза об основных правах;
• Кодекс положительной практики по вопросам выборов, принятый Советом за демократические выборы Совета Европы и Европейской Комиссией за демократию через законодательство (Венецианская комиссия) и одобренный Комитетом министров Совета Европы, Парламентской Ассамблеей Совета Европы и Конгрессом местных и региональных органов Совета Европы;

учитывая, что право голосовать лежит в основе демократии и, следовательно, любые способы для голосования, включая электронное голосование, должны соответствовать принципам демократических выборов и референдумов,

признавая, что в последние годы значительно увеличилось использование государствами-членами информационных и коммуникационных технологий в ходе выборов,

отмечая, что некоторые государства-члены уже используют или планируют использование электронного голосования для ряда целей, включая:

• предоставление избирателям возможности подавать голоса из мест, отличных от избирательных участков в их избирательных округах;
• облегчение подачи голоса избирателем;
• упрощение участия в выборах и референдумах граждан, имеющих право голосовать и проживающих или находящихся за границей;
• расширение доступа к процессу голосования для избирателей с ограниченными возможностями личного присутствия на избирательном участке и использования доступного там оборудования;
• повышения явки на выборы путем предоставления дополнительных способов голосования;
• приведение голосования в соответствие с уровнем развития общества и повышение использования новых технологий в качестве средства коммуникации и участия граждан в демократических процессах;
• снижение со временем общих затрат органов, проводящих выборы или референдумы;
• более достоверное и быстрое сообщение о результатах выборов;
• обеспечение лучшего обслуживания избирателей путем предоставления различных способов для голосования,

оценивая опыт, накопленный государствами-членами, использовавшими электронное голосование в последние годы, и извлекая уроки из такого опыта,

принимая во внимание опыт применения Рекомендации Комитета министров государствам-членам № Rec(2004)11 о правовых, операционных и технических требованиях к электронному голосованию, Руководство по развитию процессов, обеспечивающих выполнение требований и стандартов (Сертификация электронного голосования) и Руководство о прозрачности выборов, осуществляемых в электронной форме,

вновь заявляя о своей убежденности в том, что доверие общества к органам, проводящим выборы, является предпосылкой для введения электронного голосования,

принимая во внимание проблемы безопасности, достоверности и прозрачности электронного голосования,

осознавая, таким образом, что лишь электронное голосование, являющееся безопасным, достоверным, эффективным, технически оснащенным, открытым для независимой проверки и доступным, может укрепить доверие общества, которое является предпосылкой для проведения электронного голосования,

признавая необходимость для государств-членов принять во внимание условия, при которых вводится электронное голосование,

учитывая, что в свете недавних технических и законодательных изменений в области обеспечения электронного голосования в государствах — членах Совета Европы положения Рекомендации № Rec(2004)11 нуждаются в тщательном пересмотре и обновлении,

принимая во внимание работу ad hoc <*> Комитета экспертов по правовым, операционным и техническим требованиям к электронному голосованию, созданного Комитетом министров в целях обновления Рекомендации № Rec(2004)11,

---

<*> Ad hoc (лат.) — на данный конкретный случай (примеч. переводчика).

1. Рекомендует властям государств-членов при введении, пересмотре и возможном обновлении законодательства в области электронного голосования и практики его применения:

i) соблюдать все принципы демократических выборов и референдумов;

ii) оценивать и соответствующим образом учитывать риски, в частности, конкретные риски, связанные с каналами электронного голосования;

iii) руководствоваться в своей законодательной, политической и практической деятельности требованиями, содержащимися в Приложении I к настоящей рекомендации. Следует принимать во внимание взаимосвязь указанных требований с правилами, содержащимися в соответствующем Руководстве по реализации настоящей рекомендации;

iv) обновлять свою политику и опыт применения электронного голосования, в частности, в отношении способов и пределов применения настоящей рекомендации в целях предоставления Совету Европы материалов для проведения совещаний по вопросам реализации настоящей рекомендации, по крайней мере, каждые два года после ее принятия;

v) обмениваться опытом по этому вопросу;

vi) обеспечивать перевод и широкое распространение настоящей рекомендации и сопровождающих его меморандума и руководства, в частности, среди органов и должностных лиц, ответственных за проведение выборов, граждан, политических партий, внутригосударственных и международных наблюдателей, неправительственных организаций, средств массовой информации, представителей науки и поставщиков оборудования для электронного голосования, а также контрольных органов в области электронного голосования.

2. Соглашается регулярно обновлять положения руководства, сопровождающего настоящую рекомендацию.

3. Отменяет Рекомендацию № Rec(2004)11 «О правовых, операционных и технических требованиях к электронному голосованию» и руководство к ней.

ТРЕБОВАНИЯ К ЭЛЕКТРОННОМУ ГОЛОСОВАНИЮ

I. Всеобщее избирательное право

1. Интерфейс для избирателя и система электронного голосования должны быть доступны для понимания всеми избирателями.

2. Система электронного голосования должна быть по возможности приспособлена для независимого голосования лицами с ограниченными возможностями и специальными нуждами.

3. В случае отсутствия всеобщего доступа к каналам электронного голосования они должны являться лишь дополнительными и необязательными средствами голосования.

4. Перед подачей голоса путем использования системы электронного голосования внимание избирателей должно быть напрямую обращено к тому факту, что электронное голосование, при котором они заявляют о своем решении с использованием электронных средств, является реальными выборами или референдумом.

II. Равное избирательное право

5. Вся официальная информация о выборах должна быть в одинаковой степени представлена во всех каналах для голосования.

6. При одновременном использовании электронного и неэлектронного голосования в ходе одних и тех же выборов или референдума необходимо обеспечить достоверный способ сбора всех голосов и подсчета результатов.

7. Должны быть обеспечены способы безошибочной идентификации и распознавания избирателей и их отличия от других лиц.

8. Доступ к системе электронного голосования должен быть предоставлен избирателю лишь после удостоверения его личности как лица, имеющего право на голосование.

9. Система электронного голосования обязана обеспечивать соответствие количества электронных голосов числу избирателей при подаче, сохранении в электронном бюллетене и включении в результаты выборов.

III. Свободное голосование

10. На волю избирателя не может оказываться какое-либо влияние через систему голосования или иное неправомерное влияние.

11. Должно быть обеспечено представление избирателю в электронной системе подлинного бюллетеня и достоверной информации.

12. Инструкции для избирателей в ходе электронного голосования не должны приводить к принятию поспешного решения или решения без подтверждения.

13. Система электронного голосования обязана предоставлять избирателю средства участия в выборах или референдуме без какого-либо преимущества в отношении любой альтернативы для голосования.

14. Система электронного голосования должна предусматривать инструкции для избирателя в случае подачи недействительного электронного голоса.

15. Избиратель вправе иметь возможность удостовериться, что его голос ясно выражает его волю и что подтвержденный голос поступил в электронный бюллетень в неизменном виде. Любое неправомерное влияние, изменяющее голос, должно быть установлено.

16. Избиратель должен получить от системы подтверждение, что его голос успешно подан, а процедура голосования в целом завершена.

17. Система электронного голосования должна обеспечивать звуковое подтверждение того, что каждый голос безошибочно приобщен к соответствующим результатам выборов. Подтверждение должно подлежать проверке с помощью средств, независимых от системы электронного голосования.

18. Система обязана предоставлять звуковое подтверждение о том, что к результатам выборов приобщены лишь голоса избирателей, имеющих право на голосование. Подтверждение должно подлежать проверке с помощью средств, независимых от системы электронного голосования.

IV. Тайное голосование

19. Электронное голосование должно быть организовано таким образом, чтобы обеспечить тайную подачу голосов на всех стадиях процедуры голосования.

20. В системе электронного голосования должны обрабатываться и храниться в течение необходимого времени лишь те персональные данные, которые необходимы для проведения электронного голосования.

21. Система электронного голосования и любое уполномоченное лицо обязаны обеспечивать достоверность данных таким образом, чтобы неуполномоченные лица не могли использовать, перехватывать, вносить изменения или иным образом иметь доступ к данным.

22. Списки избирателей и коммуникация с ними через систему электронного голосования должны быть доступны только уполномоченным лицам.

23. Система электронного голосования обязана предоставлять избирателю подтверждение того, что содержание поданного голоса защищено от использования третьими лицами.

24. Система электронного голосования не должна допускать раскрытия кому-либо сведений о количестве голосов, поданных при голосовании, до момента закрытия доступа к электронному бюллетеню. Эта информация не должна подвергаться огласке до окончания срока голосования.

25. Электронное голосование должно обеспечить секретность выбора, сделанного и исправленного избирателем, до момента принятия его окончательного голоса.

26. Процедуру электронного голосования, в частности, на стадии подсчета голосов, необходимо организовывать таким образом, чтобы было невозможно установить связь между поданным голосом и конкретным избирателем. В этом случае голоса остаются анонимными.

V. Требования к организации и управлению голосованием

27. Государства-члены, вводящие систему электронного голосования, должны действовать постепенно и последовательно.

28. Перед введением электронного голосования государства-члены обязаны внести необходимые изменения в соответствующее законодательство.

29. Соответствующее законодательство должно регулировать вопросы ответственности в отношении системы электронного голосования и обеспечивать контроль со стороны органов, ответственных за проведение выборов.

30. Любой наблюдатель должен иметь возможность наблюдать за подсчетом голосов. Орган, ответственный за проведение выборов, должен нести ответственность за подсчет голосов.

VI. Прозрачность и наблюдение при голосовании

31. Государства-члены обязаны обеспечить прозрачность всех аспектов электронного голосования.

32. Общество, в частности, избиратели, задолго до начала голосования должны получить в четких и ясных выражениях следующую информацию:

• необходимые действия избирателя для участия в электронном голосовании;
• правильное использование и функционирование системы электронного голосования;
• расписание электронного голосования, включающее все его стадии.

33. Элементы системы электронного голосования должны быть доступны для целей проверки и сертификации.

34. Любой наблюдатель в пределах, допустимых законом, должен иметь возможность наблюдать и делать замечания по вопросам электронных выборов, включая сбор результатов.

35. В целях надлежащего взаимодействия всех технических компонентов и услуг, которые могут поступать из различных источников, применимые требования должны быть общедоступны.

VII. Подконтрольность голосования

36. Государства-члены обязаны совершенствовать технические требования, а также требования оценки и сертификации с тем, чтобы они в полной мере отражали соответствующие правовые и демократические принципы. Государствам-членам необходимо регулярно обновлять эти требования.

37. Перед запуском системы электронного голосования и после этого, в частности, после внесения значительных изменений, независимый компетентный орган должен на регулярной основе проверять соответствие системы электронного голосования и любых информационных и коммуникационных технологий (ICT) установленным техническим требованиям. Такая проверка может осуществляться путем формальной сертификации или с помощью иных видов контроля.

38. В сертификате или ином соответствующем документе должно быть указано лицо, проводящее оценку, а также обеспечены гарантии против внесения тайных или случайных изменений.

39. Система электронного голосования должна быть доступна для контроля. Система контроля должна быть открытой, всеобъемлющей и способной сообщать о вероятной или реальной угрозе.

VIII. Надежность и безопасность системы голосования

40. Орган, ответственный за проведение выборов, должен нести ответственность за соблюдение всех требований даже в случае небрежности или внешнего влияния. Орган, ответственный за проведение выборов, должен нести ответственность за доступность, надежность, готовность к использованию и безопасность системы электронного голосования.

41. Доступ к основной инфраструктуре, серверам и электронным данным вправе иметь лишь лица, уполномоченные органом, ответственным за проведение выборов. Порядок назначения лиц, допущенных к работе с системой электронного голосования, должен быть четким и ясным.

42. До проведения электронного голосования орган, ответственный за проведение выборов, обязан убедиться, что система электронного голосования является подлинной и функционирует надлежащим образом.

43. Необходимо разработать порядок регулярной установки обновленных версий и внесения необходимых изменений в соответствующее программное обеспечение.

44. Если голоса хранятся или передаются за пределы контролируемой области, они подлежат шифрованию.

45. Информация об избирателях и голосах должна оставаться нераскрытой до начала процедуры подсчета голосов.

46. Орган, ответственный за проведение выборов, обязан обеспечить безопасность обращения со всеми зашифрованными данными.

47. В случае возникновения угрозы целостности системы лица, ответственные за работу оборудования, должны незамедлительно информировать об этом орган, ответственный за проведение выборов.

48. Должны быть обеспечены подлинность, доступность и целостность списков избирателей и кандидатов. Источник данных должен подлежать проверке подлинности. Кроме того, необходимо обеспечить соблюдение установленных требований к обработке данных.

49. Система электронного голосования должна распознавать голоса, которые подверглись несанкционированной обработке.

ОПРЕДЕЛЕНИЯ И ТЕРМИНЫ

В настоящей рекомендации и разъяснительном меморандуме термины используются в следующем значении:

• контроль доступа — предупреждение о неавторизированном использовании ресурса;
• оценка — проверка лиц, оборудования, программного обеспечения или процессов на соответствие и способность выполнения определенных задач;
• контроль — независимая оценка до или после выборов лиц, организаций, систем, процессов, предприятий, проектов или продукта, которая предполагает количественный и качественный анализ;
• идентификация — обеспечение гарантий требуемой идентичности лица или данных;
• доступность — состояние пригодности для использования по запросу;
• бюллетень — средство, признанное законом, с помощью которого избиратель может выразить свой голос;
• кандидат — альтернатива для голосования, представляющая собой лицо, группу лиц и/или политическую партию;
• подача голоса — введение голоса в графу избирательного бюллетеня;
• сертификат — документ, являющийся результатом формальной сертификации, в котором подтверждается определенный факт;
• сертификация — процесс подтверждения того, что система электронного голосования соответствует установленным требованиям и стандартам, который включает как минимум предоставление подтверждения о надлежащем функционировании системы. Он может осуществляться путем использования ряда мер от тестирования и контроля до формальной сертификации. Окончательным результатом является заключение и/или сертификат;
• орган сертификации — организация, уполномоченная проводить сертификацию и выдавать сертификаты по завершении этого процесса;
• заключение о сертификации — документ, в котором разъясняется, что именно и каким образом удостоверяет сертификат;
• цепь доверия — процесс в области компьютерной безопасности, который обеспечивается путем доскональной проверки каждого элемента оборудования или программного обеспечения. Он направлен на гарантированное использование только проверенного оборудования и программного обеспечения при сохранении гибкости в отношении их элементов;
• тестирование составных элементов — метод, с помощью которого отдельные элементы системы подвергаются проверке на возможность использования;
• конфиденциальность — состояние, характеризующее информацию, которая недоступна или не подлежит раскрытию неуполномоченным лицам, организациям или несанкционированным процессам;
• контролируемая область — помещение, за которым осуществляется контроль со стороны должностных лиц, отвечающих за проведение выборов, например, избирательные участки, посольства и консульства;
• электронные выборы — политические выборы или референдум с использованием электронного голосования;
• орган, ответственный за проведение выборов — орган, ответственный за организацию выборов в конкретном государстве на общегосударственном и нижестоящих уровнях;
• электронный бюллетень — электронное средство, с помощью которого собираются голоса перед подсчетом;
• электронный голос — голос, поданный с использованием электронных средств;
• электронное голосование — использование электронных средств для подачи и/или подсчета голосов;
• система электронного голосования — оборудование, программное обеспечение и процессы, которые позволяют избирателям голосовать с использованием электронных средств в ходе выборов или референдума;
• формальная сертификация — сертификация, проводимая официальными органами до дня выборов и приводящая к выдаче сертификата;
• руководство — любой документ, направленный на руководство конкретными процессами в соответствии с установленным порядком. По определению руководство не обладает обязательной юридической силой;
• соглашение о неразглашении — правовой договор между двумя и более сторонами, касающийся конфиденциальных документов, знаний или сведений, которыми стороны планируют обмениваться для определенных целей, но хотят ограничить доступ к ним сторон, не участвующих в договоре;
• открытый доступ — онлайн-доступ к документам, свободным для чтения и возможного использования (повторного использования) в пределах установленных ограничений;
• создание защищенного профиля — создание независимого набора условий безопасности для определенной категории продуктов, которые удовлетворяют определенным требованиям потребителей к безопасности;
• требование — отдельное задокументированное указание о том, каким именно должен быть конкретный продукт или каким образом оказывается конкретная услуга;
• дистанционное голосование — использование электронных средств подачи голоса за пределами помещений, в которых обычно проходит голосование;
• закрытие информации — защита информации от использования или изменения без введения данных или средств, доступных только конкретным лицам или органам, включая шифрование;
• заинтересованное лицо — физическое лицо, группа лиц, организация или система, которые оказывают влияние или могут подвергнуться влиянию действий по организации и управлению, граждане, должностные лица органов, ответственных за проведение выборов, политические партии, внутригосударственные или международные наблюдатели, средства массовой информации, представители науки, неправительственные организации, организации против электронного голосования, специализированные органы по сертификации электронного голосования;
• требование (правовое) — имеет отношение к положениям Приложения I к Рекомендации № CM/Rec(2017)5;
• требование (техническое) — установленная норма, обычно в виде формального документа, в котором указаны единообразные инженерные и технические критерии, методы, процессы и деятельность;
• тестирование — процесс проверки того, что система работает в нормальном режиме;
• голос — выражение выбора альтернативы для голосования;
• избиратель — лицо, обладающее правом подавать голос в ходе конкретных выборов или референдума;
• каналы для голосования — способы подачи голоса избирателем;
• альтернатива для голосования — ряд вариантов, из которых может быть сделан выбор путем подачи голоса в ходе выборов или референдума;
• список избирателей — перечень лиц, имеющих право на голосование (выборщики).

---