Статья: К вопросу о правовом обеспечении деятельности бюджетных учреждений здравоохранения в контексте реализации конституционных новаций 2020 года и в условиях «регуляторной гильотины»

(Хатуаев В.У., Чахкиева З.М.)

(«Медицинское право», 2023, № 3)

Хатуаев Владимир Умарович, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Центрального филиала Российского государственного университета правосудия (РГУП), город Воронеж.

Чахкиева Зайнап Магомедовна, магистр юриспруденции, врач-профпатолог МБУЗ «Консультативно-диагностическая поликлиника», город Воронеж.

В статье приведен анализ конституционных новаций 2020 г. в области здравоохранения и представлено авторское видение их реализации с учетом особых внутренних и внешнеполитических обстоятельств, окружающих Россию, разрушающих международное правовое поле и традиционно сложившиеся отношения между странами и народами, предполагающих переосмысление существующей правовой базы организации и функционирования всех сфер государственной и общественной жизни в условиях «регуляторной гильотины», включая здравоохранение.

Ключевые слова: здравоохранение, конституционные новации, правовое обеспечение, правовое регулирование, «регуляторная гильотина».

On the Legal Support of Activities of Budgetary Healthcare Institutions within the Framework of Implementation of the Constitutional Novelties of 2020 and in the Conditions of the «Regulatory Guillotine»

V.U. Khatuaev, Z.M. Chakhkieva

Khatuaev Vladimir U., Honored Lawyer of the Russian Federation, LL.D., Professor, Head of the Department of State and Legal Disciplines of the Central Branch of the Russian State University of Justice (RSUJ), Voronezh.

Chakhkieva Zaynap M., LL.M., Occupational Physician at Consultative and Diagnostic Polyclinic Municipal Budgetary Healthcare Institution, Voronezh.

The article analyzes the constitutional innovations of 2020 in the field of health care and presents the author's vision of their implementation, taking into account the special domestic and foreign policy circumstances surrounding Russia, destroying the international legal field and traditionally developing relations between countries and peoples, involving rethinking the existing legal framework for the organization and functioning of all spheres of state and public life, including healthcare.

Key words: healthcare, constitutional innovations, legal support, legal regulation, «regulatory guillotine».

Актуальность темы обусловлена множеством разных оснований, среди которых особо выделяется непреходящая значимость жизни и здоровья для личности, общества и государства в контексте обеспечения их безопасности от различных по характеру внутренних и внешних угроз <1>.

---

<1> Базарова Н.В. Элементы системы обеспечения безопасности медицинской деятельности: правовой аспект // Медицинское право. 2022. № 4. С. 33 — 37.

Среди особо значимых государственно-правовых явлений, используемых для раскрытия темы исследования и нуждающихся в предварительном анализе, следует отметить понятия «правовое обеспечение» и «правовое регулирование» деятельности учреждений здравоохранения, их соотношение, относящиеся к дискуссионным в правовой науке <2>.

---

<2> Акмалова А.А., Капицын В.М. Правовое обеспечение социальной работы: учебник. М.: ИНФРА-М, 2016. С. 8; Дралов В.В. Правовое обеспечение федеральных органов государственной власти: понятие и сущностная характеристика // Чиновник. 2004. № 2. С. 17; Черняев С.Г. О сущности понятия «правовое обеспечение» в контексте деятельности органов исполнительной власти // Вестник Воронежского института МВД России. 2017. № 4. С. 105 и др.

В узком смысле первое из них предлагается отождествлять с доктринальным определением сущности дефиниции «правотворчество» со всеми его особенностями, принципами и проч. <3>. В рамках нашего исследования это деятельность органов публичной власти и их должностных лиц по созданию, изменению и отмене правовых актов, регулирующих функционирование учреждений здравоохранения.

В широком смысле правовое обеспечение представляется как сложное и системное явление. Мы солидарны в этом вопросе с С.Г. Черняевым, который в число его элементов включает, кроме правотворчества, правоприменительную практику, правовую культуру, правовое воспитание, правовое сознание, правовую пропаганду. При этом отмечаем, что все перечисленные составные части правового обеспечения, исключая правотворчество, в юридической литературе принято относить и к сущности дефиниции «правовое регулирование». Такое их соотношение, на наш взгляд, дает возможность в определенных случаях исследуемые понятия использовать в качестве взаимозаменяемых. Таким образом, правильное понимание и реализация приведенных выше структурных элементов правового обеспечения (читай: правового регулирования) способны создать эффективно действующее правовое поле в сфере функционирования организаций здравоохранения, включая муниципальный уровень, в рамках «регуляторной гильотины» <4>.

<4> Министерство экономического развития РФ под «регуляторной гильотиной» понимает инструмент масштабного пересмотра и отмены нормативных правовых актов, негативно влияющих на общий бизнес-климат и регуляторную среду, целью которого является тотальный пересмотр обязательных требований для создания понятных и четких требований к хозяйствующим субъектам, снятия избыточной административной нагрузки на субъектов предпринимательской деятельности, снижения рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым ценностям. URL: https://www.economy.gov.ru/material/directions/gosudarstvennoe_upravlenie/mehanizm_regulyatornoy_gilotiny.

Содержание конституционных новаций 2020 г. в области здравоохранения предлагается объединить в две группы:

1. непосредственно относящиеся к области здравоохранения;

2. опосредованно связанные с этой областью государственной и общественной жизни.

К первой группе мы относим следующие положения (нормы):

а) п. «е» ст. 71 в части отнесения «установления единых правовых основ системы здравоохранения» к предметам ведения исключительно РФ;

б) п. «ж» ст. 72 в части координации усилий Российской Федерации и ее субъектов в области здравоохранения;

в) «обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи»;

г) «сохранение и укрепление общественного здоровья»;

д) «создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью»;

е) включение в число вопросов местного значения «обеспечения доступности медицинской помощи в соответствии с федеральным законом» (п. 1 ст. 132).

Ко второй группе норм, способных оказать существенное влияние на состояние здравоохранения, считаем целесообразным отнести положения о защите:

• «семьи, материнства, отцовства и детства»;
• «института брака как союза мужчины и женщины»;
• «создающие условия для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях» (п. «ж».1 ст. 72);
• создающие условия «для устойчивого экономического роста страны и повышения благосостояния граждан...» (ст. 75.1).

Анализ приведенных положений (норм) показывает, что они в основной своей массе взаимосвязаны, взаимно обуславливают друг друга, предполагая учет этих обстоятельств и законодателем при определении правовых основ реализации конституционных норм, и иными органами публичной власти, осуществляющими правоприменение, и гражданами РФ при их реализации (соблюдение, исполнение, использование), в том числе во взаимодействии с властными структурами.

Кроме того, конституционный законодатель в анализируемых положениях вводит в конституционный оборот новые понятия, требующие определения их сущности, ибо в самой Конституции РФ содержание этих дефиниций не раскрывается. К их числу можно отнести «формирование культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью»; «доступность медицинской помощи» (ст. 132); «условия для достойного воспитания детей в семье, а также для осуществления совершеннолетними детьми обязанности заботиться о родителях» (ст. 72 Конституции РФ) и др.

Первое из приведенных понятий сложно сформулировано, объединив в себе такие многоаспектные категории, как «ответственность», «культура» и «здоровье». Мы солидаризируемся с давно известным мнением о том, что «из всех обязанностей человека забота о здоровье одна из наиболее важных, и не только в интересах личного благополучия, но также и в интересах потомства» <5>.

---

<5> Спенсер Г. Опыты научные, политические и философские. Минск: Современный литератор, 1998. С. 1397.

Актуальность данного утверждения в настоящее время является исключительной, ибо количество и масштабы угроз жизни и здоровью имеют тенденцию к возрастанию. Данная обязанность, доведенная до «потребности» личности, как результат реализации духовно-нравственных ценностей общества, должна восприниматься первично в семье, передаваясь поколениям. Думается, что именно такой смысл заложен в анализируемом конституционном положении. Попутно отметим, что глава государства в своем Указе к традиционным ценностям оправданно относит следующее: «жизнь, достоинство, права и свободы человека, патриотизм, гражданственность, служение Отечеству и ответственность за его судьбу, высокие нравственные идеалы, крепкая семья, созидательный труд, приоритет духовного над материальным, гуманизм, милосердие, справедливость, коллективизм, взаимопомощь и взаимоуважение, историческая память и преемственность поколений, единство народов России» <6>.

«Доступность медицинской помощи» как конституционная новация, приведенная в 8-й главе Основного Закона («Местное самоуправление»), призвана поднять значимость муниципалитетов в повышении эффективности оказания медицинской помощи, обеспечить ее территориальную доступность в конкретном муниципальном образовании, в любом его населенном пункте. Другой аспект доступности — возможность получения медицинской помощи по широкому, в том числе сложному, кругу заболеваний на местном и региональном уровнях, своевременно, качественно, бесплатно или умеренно оплачиваемо, соизмеримо со средними показателями доходов основной массы населения. При этом конституционный законодатель обуславливает поддержание такого уровня федеральным законодательством, привязывая региональное и муниципальное правотворчество к этой конституционной установке. Отсюда и система законодательства должна носить преимущественно субординационный характер, включая область финансово-экономической составляющей. Конституционные положения находят свое развитие и дополнение в текущем законодательстве, образующем систему актов о здравоохранении <7>.

<7> Минкина Н.И. Основные направления совершенствования российского медицинского законодательства в рамках «регуляторной гильотины» // Медицинское право. 2022. № 4. С. 8.

На федеральном уровне непосредственно здравоохранение регламентируется большой совокупностью законов и подзаконных актов. К их числу следует отнести Федеральные законы: от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»; от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»; Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2021 г. № 2505, утвердившее Программу государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов <8>.

---

<8> Постановление Правительства РФ от 28 декабря 2021 г. № 2505 «О Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов. URL: http://static.government.ru/media/files/de3NXxmFdnBk5LLok0KHjVaKd7aw67Ul.pdf (дата обращения: 03.08.2022).»

При этом их содержание и реализация должны сопрягаться, равно как и всех остальных нормативно-правовых актов различного уровня, с такими фундаментальными документами, как «Стратегия национальной безопасности РФ» <9>, Национальный проект «Здравоохранение» <10>, «О стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года» <11> и др.

<10> Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2817. <11> Указ Президента РФ от 6 июня 2019 г. № 254 «О стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/44326 (дата обращения: 03.08.2022). На федеральном уровне среди правовых актов базовым является тематический Закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», уточнение и дополнение содержания которого были осуществлены примерно 80 федеральными законами. Кроме того, положения Закона были дважды предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. При этом жалобы граждан по указанным делам были удовлетворены. Комплексный анализ законодательства в широком его понимании показывает, что не во всех нормативно-правовых актах отражаются дух и буква конституционных новаций в области охраны здоровья. Так, представляется уместным в разделе «Общие положения» в Программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов отражение дополнений к п. «ж» ст. 72 Конституции РФ, уточняющих вопросы здравоохранения: «...обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; социальная защита, включая социальное обеспечение». На наш взгляд, такой подход — отражение содержания конституционных новаций, должен быть характерен при обновлении любых нормативно-правовых актов в любой сфере государственной и общественной жизни. Законодательство субъектов РФ в области здравоохранения принимается в развитие положений Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, а также для учета особенностей и возможностей региона. Так, в Воронежской области принят базовый Закон региона «О здравоохранении в Воронежской области» <12>. За период его действия в него внесены изменения 22 законами регионального парламента.

<12> Закон Воронежской области от 25 июня 2012 г. № 93-ОЗ «О здравоохранении в Воронежской области». URL: https://docs.cntd.ru/document/453120938.

Во исполнение и в развитие данного законодательного акта, с учетом положений аналогичного документа, утвержденного Правительством РФ, правительством Воронежской области принята «Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов на территории Воронежской области» <13>, состоящая из 9 разделов, размещенных на 143 страницах.

---

<13> Постановление правительства Воронежской области от 30 декабря 2021 г. № 823 «О программе государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов на территории Воронежской области». URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/3600202112310006.

Принятие муниципальных правовых актов в рассматриваемой области общественных отношений обусловлено совокупностью федеральных и региональных правовых актов. Так, в соответствии со ст. 3 Федерального закона № 323-ФЗ органы местного самоуправления во исполнение положений как этого законодательного акта, так и других нормативно-правовых актов имеют право издавать муниципальные правовые акты, содержащие нормы об охране здоровья. Их разновидность и перечень субъектов, наделенных правом принимать такие акты, определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, проведенные исследования по теме позволяют сделать следующие обобщающие выводы.

Правовое обеспечение медицинской деятельности как сложного государственно-правового явления осуществляется в исключительно сложных условиях, связанных как с процессом изменения миропорядка, сопряженного с возможностью эскалации военных конфликтов, так и с наличием длящейся пандемии, охватившей всю земную цивилизацию.

Совокупность приведенных обстоятельств неизбежно предполагает переосмысление существующей правовой базы организации и функционирования всех сфер государственной и общественной жизни, включая здравоохранение.

В настоящее время есть основание утверждать, что сложилась определенная система нормативно-правовых актов, регламентирующих различные стороны здравоохранения, в целом достаточная для успешного функционирования при своевременной ее корреляции в соответствии со складывающимися обстоятельствами внутригосударственного и международного характера, частично указанными в тексте работы, и состоянием общественного здоровья.

1. Акмалова А.А. Правовое обеспечение социальной работы: учебник / А.А. Акмалова, В.М. Капицын. Москва: ИНФРА-М, 2016. 289 с.

2. Базарова Н.В. Элементы системы обеспечения безопасности медицинской деятельности: правовой аспект / Н.В. Базарова // Медицинское право. 2022. № 4. С. 33 — 37.

3. Дралов В.В. Правовое обеспечение федеральных органов государственной власти: понятие и сущностная характеристика / В.В. Дралов // Чиновник. 2004. № 2. С. 17 — 21.

4. Минкина Н.И. Основные направления совершенствования российского медицинского законодательства в рамках «регуляторной гильотины» / Н.И. Минкина // Медицинское право. 2022. № 4. С. 8 — 13.

5. Спенсер Г. Опыты научные, политические и философские / Г. Спенсер. Минск: Современный литератор. 1998. 1408 с.

6. Черняев С.Г. О сущности понятия «правовое обеспечение» в контексте деятельности органов исполнительной власти / С.Г. Черняев // Вестник Воронежского института МВД России. 2017. № 4. С. 105 — 108.

Подписано в печать

24.04.2023

---