Статья: Основные направления совершенствования российского медицинского законодательства в рамках «регуляторной гильотины»

(Минкина Н.И.)

(«Медицинское право», 2022, № 4)

«Медицинское право», 2022, № 4

Минкина Наталья Ильинична, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры частного права Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Алтайский филиал), город Барнаул.

Настоящая работа представляет собой теоретический обзор по направлениям совершенствования отечественного медицинского законодательства. Автор отмечает, что такая модернизация законодательства уместна в рамках проводимой в стране «регуляторной гильотины», анализируя некоторые ее результаты, а также необходима в условиях накопившихся нерешенных проблем в медицинском праве, в том числе вызванных пандемией распространения коронавирусной инфекции и требующих своего разрешения на новые вызовы времени по реализации телемедицины, развития цифрового труда и применения искусственного интеллекта. В статье обобщаются научные мнения и отечественные наработки, приводится зарубежный опыт по кодификации медицинского законодательства в обоснование создания кодифицированного акта в рассматриваемой сфере в нашей стране, с широким охватом регулирования, включая охрану здоровья населения и систему здравоохранения. Также автор, уточняя направления изменения законодательства, обосновывает необходимость систематизации подзаконных актов с целью минимизации их разбросанности во множестве различных документов, установления правовой определенности, исключения каких-либо дефектов и оптимизации законодательства в целом.

Ключевые слова: здравоохранение, медицинское законодательство, «регуляторная гильотина», направления совершенствования, кодификация.

The Main Areas of Improvement of Russian Medical Laws within the Framework of the Regulatory Guillotine

N.I. Minkina

Minkina Natalia I., PhD (Law), Associate Professor, Associate Professor of the Department of Private Law of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Altai Branch), Barnaul.

This work is a theoretical overview of the areas of improvement of domestic medical legislation. The author notes that such modernization of legislation is appropriate within the framework of the regulatory guillotine carried out in the country, analyzing some of its results, and is also necessary in the conditions of accumulated unresolved problems in medical law, including those caused by the pandemic of the spread of coronavirus infection, and requiring its resolution to the new challenges of the time for the implementation of telemedicine, the development of digital labor and the use of artificial intelligence. The article summarizes scientific opinions and domestic developments, provides foreign experience in the codification of medical legislation in support of the creation of a codified act in this area in our country, with a wide coverage of regulation, including public health and the health system. Also, the author, clarifying the directions of changes in legislation, justifies the need to systematize by-laws in order to minimize their dispersion in a variety of different documents, establish legal certainty, exclude any defects and optimize legislation as a whole.

Key words: healthcare, medical legislation, regulatory guillotine, areas of improvement, codification.

Вне всякого сомнения, человеческий капитал — самый ценный ресурс любого государства. В условиях пандемии COVID-2019 востребованность в человеческом капитале заметно усилилась и произошла его переоценка, особенно это коснулось медицинских работников, чей труд приобрел особую социальную значимость во всем мире. В условиях новой реальности происходили «перестройка» людей и их образа жизни, профессиональной деятельности, трансформация всех общественных отношений и, как следствие, обновление нормативной правовой базы. Отмеченные тенденции наблюдались во всех странах, включая Россию, с собственными характеристиками происходящих процессов.

Применительно к отечественному государству отдельного внимания заслуживает состояние медицинской сферы за последние два года. С одной стороны, наблюдается необходимость оказания массовой надлежащей по качеству медицинской помощи и лечения со всеми особенностями распространения коронавирусной инфекции, а с другой стороны, указанное должно непременно осуществляться в условиях обеспечения безопасного пространства в медицинских организациях, охраны и защиты труда их персонала.

Интересно заметить, что, по данным Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ) от 15 марта 2022 г., среди негативных изменений, которые внесла в нашу жизнь пандемия новой коронавирусной инфекции, почти каждый пятый наряду с иными моментами в первую очередь назвал масочный режим и падение качества медицины <1>. В то же время, по данным другого опроса ВЦИОМ, посвященного здравоохранению в период пандемии от 23 ноября 2021 г., мнения россиян о том, справляется или не справляется отечественная система здравоохранения с высокой нагрузкой в условиях распространения новой коронавирусной инфекции, разделились практически поровну: 46% считают, что справляется (причем среди них 57% составляют граждане в возрасте свыше 60 лет), а 49% полагают, что не справляется (где около 59 — 66% опрошенных — молодежь) <2>. При сопоставлении результатов упомянутых социологических опросов и сложившейся действительности можно заключить, что в имеющихся условиях система здравоохранения удовлетворительно справлялась с пандемией и продолжает это осуществлять, но так же, как и в обычной жизни, находятся недовольные медицинской услугой, ее качеством оказания пациентам, и вполне возможно, что у них имеется реальное основание для такой оценки ситуации. Обозначенное может свидетельствовать о нестабильности показателей деятельности в системе здравоохранения в зависимости от территории, медицинской организации, конкретных врача и (или) случая.

---

<1> ВЦИОМ. Аналитические обзоры. Прощай, COVID-19? Два года пандемии, адаптация и смена повестки. URL: https://wciom.ru/analytical-reviews/analiticheskii-obzor/proshchai-covid-19-dva-goda-pandemii-adaptacija-i-smena-povestki (дата обращения: 23.03.2022).

<2> ВЦИОМ. Аналитические обзоры. Российское здравоохранение: мнения и тренды. URL: https://wciom.ru/analytical-reviews/analiticheskii-obzor/rossiiskoe-zdravookhranenie-mnenija-i-trendy (дата обращения: 23.03.2022).

В дополнение к отмеченным обстоятельствам нужно сказать о том, что непростая реальность также сопровождается интенсивным развитием телемедицины, переходом там, где это возможно, на цифровой труд в области медицины, а также внедрением высоких технологий, новых продуктов искусственного интеллекта. Причем это далеко не полный перечень новелл и трудностей, возникших за последнее время в профессиональной деятельности медицинских работников.

Однако все обозначенные новые условия жизни и задачи, стоящие перед медицинскими организациями и соответствующим профессиональным сообществом, зачастую приходится реализовывать при нерешенных старых проблемах, связанных, прежде всего, с несовершенством российского медицинского законодательства и управления сферой здравоохранения. И эти проблемы только обостряются в нынешних условиях положения России в мировом пространстве и тех санкций, которые к стране применяются со всеми вытекающими отсюда последствиями.

В качестве примеров нерешенных проблем можно назвать следующее. Одной из давних злободневных проблем медицинского права является юридическое понимание врачебных ошибок, дефектов оказания медицинской помощи и иных упущений, допущенных в профессиональной медицинской деятельности. В силу отсутствия легальных понятий названного ряда медицинских терминов, оценка обстоятельств случившегося судом дается всякий раз исключительно индивидуально, специальных обобщений судебной практики нет, что, с одной стороны, усложняет правоприменительную деятельность, а с другой стороны, приводит к серьезному ослаблению профессиональной безопасности медицинских работников в силу указанной правовой неопределенности.

Как известно, с 1 января 2021 г. в стране началась реализация инициативы по «регуляторной гильотине», где задействованы более 40 государственных органов, представителей предпринимательского, экспертного и научного сообществ. Основной целью такой политики стал тотальный пересмотр обязательных требований в различных сферах правового регулирования в составе разных отраслевых рабочих групп. К настоящему времени уже можно увидеть определенные итоги по реализации механизма «регуляторной гильотины». Так, с момента ее реализации отменено 3 003 акта, а принято 447 актов <3>. Причем свыше 80% всей работы коснулось ведомственных актов, а оставшаяся часть пришлась на постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (далее — РФ). Общие показатели «регуляторной гильотины» свидетельствуют о том, что, по сути, отмене подлежал каждый шестой действующий акт, необходимости действия в которых не было к моменту их пересмотра, а может быть, и вовсе они давно устарели. Исходя из приведенных статистических данных, представляются очевидными актуальность и эффективность рассматриваемой государственной политики. Но в то же время продолжение ее реализации требуется и в направлении пересмотра федеральных законов согласно действующей дорожной карте. При этом отсутствие статистики по федеральным законам говорит лишь о том, что такая работа ведется, и она отличается своей объемностью и продолжительностью во времени.

---

<3> Реформа контрольно-надзорной и разрешительной деятельности. Регуляторная гильотина. URL: https://knd.ac.gov.ru/analytics/ (дата обращения: 27.03.2022).

Кроме того, и медицинская сфера нуждается в обновленном нормативном регулировании в рамках проекта регуляторной гильотины. Особое внимание следует уделить массиву подзаконных актов, которыми регулируются отношения в сфере медицинской деятельности. На сегодняшний день в числе таких актуальных и действующих законов и подзаконных актов в банке документов на официальном сайте Министерства здравоохранения РФ значится свыше 4 130 различных документов, принятых и действующих, как правило, с начала 1990-х годов <4>. Причем основную часть в нормативной правовой базе всего медицинского законодательства занимают постановления и распоряжения Правительства страны, а также приказы Минздрава России (особенно количество последних возросло за последние два-три года глобальных вышеописанных перемен в стране). При этом не составит труда заметить, что разноуровневая документация и их разбросанность по указанным нормативных актам усложняют не только процесс их применения, но и первоначальный их поиск и толкование непосредственно теми же медицинскими работниками. В этой связи представляются уместными систематизация и оптимизация существующего медицинского законодательства в направлении сокращения общего количества подзаконных актов (признание утратившими силу неактуальных документов и обобщении вопросов по правовому регулированию в актах, которые сохранят свое действие, если понадобится в пересмотренном виде). В последнем случае возможны объединение актов по их содержанию узкоотраслевого характера и вынесение основных правил и положений в базовый кодифицированный акт. Определение таких общих правил, продуманных медицинским сообществом, позволит на практике снимать и регулировать противоречия, формируя тем самым медицинское законодательство с позиции удобства и понимания его толкования, а также собирая воедино разбросанное на сегодня законодательство в анализируемой сфере.

---

<4> Министерство здравоохранения Российской Федерации. Банк документов. URL: https://minzdrav.gov.ru/documents?page= (дата обращения: 31.03.2022).

Итак, необходимо такое совершенствование медицинского законодательства, чтобы регуляторная гильотина коснулась и кодификации законодательства, разрешении ряда пробельных вопросов, проблемность которых тянется уже на протяжении достаточно длительного времени, и регламентации различных новелл, связанных, как выше указывалось, с особенностями применения цифрового труда и реализации в медицинской деятельности искусственного интеллекта.

Пожалуй, базовой позицией в направлении модернизации медицинского законодательства является необходимость его кодификации с целью систематизации действующих разбросанных законодательных и иных актов. Данное предложение не отличается принципиальной новизной, в юридической литературе, начиная с 1997 г. и по настоящее время, данный вопрос регулярно поднимается и обосновывается разными учеными. Так, это можно встретить в научных трудах П.А. Воробьева, Е.В. Епифановой, И.А. Иванникова, Н. Клык, Е.Б. Лупарева, В. Соловьева, И.Ю. Ташбековой, А.А. Чупровой, И.М. Хиль. Более того, в соавторстве специалисты Е.В. Епифанова и Е.Б. Лупарев в 2020 — 2021 годах в рамках научного грантового проекта РФФИ подготовили и обнародовали проект Медицинского кодекса РФ, состоящий из трех разделов, 12 глав и 192 статей <5>. И на сегодняшний день нужно уже говорить не в аспекте, быть или не быть кодифицированному акту в области регулирования медицинской деятельности, а каким ему быть и с каким названием, хотя именно так звучала одна из самых первых отечественных научных работ по данной проблематике <6>. Наличие кодифицированного законодательного акта существенно облегчит жизнь медицинскому сообществу и упорядочит общественные отношения с участием их представителей.

---

<5> См. подробнее: Епифанова Е.В., Лупарев Е.Б. Медицинский кодекс Российской Федерации (проект), главы 1 — 3 // Очерки новейшей камералистики. 2020. № 3. С. 38 — 113; Епифанова Е.В., Лупарев Е.Б. Медицинский кодекс Российской Федерации (проект), общая часть, главы 4 — 7 // Очерки новейшей камералистики. 2020. № 4. С. 21 — 82; Епифанова Е.В., Лупарев Е.Б. Медицинский кодекс Российской Федерации (проект), общая часть, главы 8 — 9 // Очерки новейшей камералистики. 2021. № 3. С. 35 — 64; Епифанова Е.В., Лупарев Е.Б. Медицинский кодекс Российской Федерации (проект), глава 11 // Очерки новейшей камералистики. 2021. № 4. С. 48 — 72.

<6> Клык Н., Соловьев В. Медицинский кодекс России: каким ему быть? // Российская юстиция. 1997. № 9. С. 20 — 21.

Что касается опыта других стран, кодификация медицинского законодательства состоялась в Казахстане и Франции. Так, во Франции в 2010 г. был принят Кодекс общественного здравоохранения (иначе иногда называемый в переводе на русский язык Французский кодекс здравоохранения), относимый к крупномасштабным и включающий в себя шесть частей с более чем 10 000 статей <7>.

---

<7> Кодекс общественного здравоохранения. URL: https://www.codes-et-lois.fr/code-de-la-sante-publique/ (дата обращения: 31.03.2022).

В Казахстане же 7 июля 2020 г. был принят уже второй кодекс в области регулирования системы здравоохранения. Кодекс Республики Казахстан «О здоровье народа и системе здравоохранения» действует пока не в полном объеме, часть норм будет подлежать применению с 1 июля 2022 г. и 1 января 2023 г. Обозначенный новый акт для страны состоит из семи разделов, 30 глав и 276 статей <8>.

---

<8> Кодекс Республики Казахстан от 7 июля 2020 г. № 360-VI «О здоровье народа и системе здравоохранения» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 07.03.2022). URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=34464437&pos=5;-108#pos=5;-108 (дата обращения: 31.03.2022).

Применительно к нашей стране, несмотря на существующие проекты с наименованием «Медицинский кодекс», следует сказать, что, хотя данное название лаконично и подходит по аналогии с иными действующими Кодексами страны (Гражданский, Уголовный, Семейный, Трудовой и т.п.), все же оно не вполне корректное, поскольку его регулирование будет направлено не столько на медицину, сколько на охрану здоровья населения, поддержание общественной санитарии и гигиены и т.п., т.е. связано с пониманием здравоохранения <9>. Неслучайно в мировом опыте кодификации медицинского законодательства преимущественно используется термин «здравоохранение». Именно кодексы здравоохранения уже существуют или их планируется принять в ряде стран, к примеру в Таджикистане, Республике Беларусь, Азербайджане и др. На этом основании, вероятнее всего, наиболее точным для России станет иное предложенное учеными название — Кодекс о здоровье народа и системе здравоохранения в РФ <10>. Оговоримся, что этот спорный вопрос нуждается в своем отдельном обсуждении и во многом будет зависеть непосредственно от содержания самого законопроекта, поэтому ниже автор будет условно использовать ставшую уже привычной конструкцию — Медицинский кодекс, предполагая его дискуссионность.

---

<9> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. М.: ООО «А ТЕМП», 2010. С. 228.

<10> Епифанова Е.В., Чупрова А.А., Хиль И.М. К вопросу о систематизации медицинского законодательства (теоретико-правовой аспект) // Право и государство: теория и практика. 2019. № 12 (180). С. 46.

Основной идей создания отдельного кодекса является то, что им будет регулироваться широкий спектр общественных отношений. Он вберет в себя по своему содержанию нормы ряда законов РФ и Федеральных законов, действующих в настоящее время в стране, в частности «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» <11>, «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» <12>, «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма, последствий потребления табака или потребления никотиносодержащей продукции» <13>, «Об обращении лекарственных средств» <14>, «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» <15>, «О донорстве крови и ее компонентов» <16>, «О наркотических средствах и психотропных веществах» <17>, «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» <18> и др. Верно отмечают исследователи: это не только должно произойти технически, но и формирование единого акта предполагает работу на качественном уровне, с устранением противоречий и существующих лакун, дублирований, а также с дополнением норм, отвечающим новым вызовам времени <19>. Поэтому кодификация законодательства — всегда сложный и многогранный процесс.

<19> Лупарев Е.Б. Концепция проекта Медицинского кодекса Российской Федерации // Очерки новейшей камералистики. 2020. № 2. С. 2 — 3. При этом кодифицированный проект закона будет включать в себя преимущественно нормы материального права, но и по отдельным вопросам — нормы процессуального права. Перенос норм из других кодексов не потребуется, но в новом акте законодателю следует продумать бланкетные нормы к иным кодексам, например Гражданскому <20> и Трудовому <21> кодексам Российской Федерации, Кодексу административного судопроизводства <22>, Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях <23> и различным кодексам этики в системе здравоохранения. Тогда новый кодекс органично войдет в существующую систему законодательства страны и при интерпретации его норм будет понятна взаимосвязь с другими нормами, законами и подзаконными актами.

<20> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 25.02.2022) // СПС «КонсультантПлюс».

<21> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 14.07.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.07.2022) // СПС «КонсультантПлюс».

<22> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ ред. от 11.06.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 20.06.2022) // СПС «КонсультантПлюс».

<23> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 14.07.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.07.2022) // СПС «КонсультантПлюс».

Конечно, нужно отдать должное тому, что кодекс напрямую не приведет к улучшению качества оказания медицинской помощи в стране и не обеспечит абсолютной и безоговорочной защищенности медицинских работников. Более того, все, что касается подходов в систематизации рассматриваемого законодательства, включая предложенный в настоящей работе широкий вариант в формировании кодекса, сегодня является весьма дискуссионным, это следует обсуждать профессиональным сообществом ученых и научных сотрудников, медицинских работников и юристов, специализирующихся в медицинском праве, на научно-практических мероприятиях.

Итак, реализуемая в стране политика по «регуляторной гильотине» является удачным поводом для назревшей объемной и серьезной работы по совершенствованию медицинского законодательства в стране. Основными направлениями такой деятельности, по мнению автора настоящей работы, должны стать:

1. систематизация медицинского законодательства в форме кодификации, с принятием кодекса, который вберет по своему содержанию множество законов и иных нормативных правовых актов, устраняя тем самым его разбросанность и обеспечивая единые (унифицированные) положения и требования в одном акте;

2. сокращение количества действующих подзаконных актов в области медицинской деятельности, таких как распоряжения и постановления Правительства России и приказы Министерства здравоохранения РФ, но не с целью их механического уменьшения, а для оптимизации и удобства применения медицинского законодательства;

3. юридическое закрепление в новом кодексе базовых медицинских терминов и понятий, на основе которых складывается судебная практика по медицинским делам и которые не имеют на сегодняшний день прямой правовой регламентации и по этой причине являются спорными в медицинской науке и праве уже много лет;

4. правовое регулирование в Трудовом кодексе Российской Федерации необходимых особенностей реализации цифрового труда и иных условий работы медицинских работников, в том числе с применением искусственных интеллектуальных систем, иных инновационных продуктов и высоких технологий.

Предлагаемые в неисчерпывающем виде направления по реформе медицинского законодательства не просто позволят обеспечить законодательную определенность и систематизацию целого ряда вопросов, а приведут к решению некоторых практических проблем, в частности единообразному применению законодательных норм и созданию условий по необходимой для медицинских работников относительной профессиональной правовой безопасности за счет установления прочной и продуманной законодательной основы. Также формально-юридически кодификация здравоохранительного законодательства окончательно и легально сформирует медицинское право как самостоятельную отрасль российского права.

1. Епифанова Е.В. К вопросу о систематизации медицинского законодательства (теоретико-правовой аспект) / Е.В. Епифанова, А.А. Чупрова, И.М. Хиль // Право и государство: теория и практика. 2019. № 12 (180). С. 46 — 49.

2. Епифанова Е.В. Медицинский кодекс Российской Федерации (проект), главы 1 — 3 / Е.В. Епифанова, Е.Б. Лупарев // Очерки новейшей камералистики. 2020. № 3. С. 38 — 113.

3. Епифанова Е.В. Медицинский кодекс Российской Федерации (проект), глава 11 / Е.В. Епифанова, Е.Б. Лупарев // Очерки новейшей камералистики. 2021. № 4. С. 48 — 72.

4. Епифанова Е.В. Медицинский кодекс Российской Федерации (проект), общая часть, главы 4 — 7 / Е.В. Епифанова, Е.Б. Лупарев // Очерки новейшей камералистики. 2020. № 4. С. 21 — 82.

5. Епифанова Е.В. Медицинский кодекс Российской Федерации (проект), общая часть, главы 8 — 9 / Е.В. Епифанова, Е.Б. Лупарев // Очерки новейшей камералистики. 2021. № 3. С. 35 — 64.

6. Клык Н. Медицинский кодекс России: каким ему быть? / Н. Клык, В. Соловьев // Российская юстиция. 1997. № 9. С. 20 — 21.

7. Лупарев Е.Б. Концепция проекта Медицинского кодекса Российской Федерации / Е.Б. Лупарев // Очерки новейшей камералистики. 2020. № 2. С. 2 — 6.

Подписано в печать

26.08.2022

---