Решение Верховного Суда РФ от 27.01.2026 № АКПИ25-944

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании строк 951 и 952 таблицы раздела I приложения № 2, приложений № 3 и 5 к приказу Минкультуры России от 04.06.2024 № 1055 «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Л.

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению жилищно-строительного кооператива «Беркут» об оспаривании строк 951 и 952 таблицы раздела I приложения № 2, приложений № 3 и 5 к приказу Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2024 г. № 1055 «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области»,

приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2024 г. № 1055 «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области» (далее также — Приказ) утверждены границы территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области согласно приложению № 1 (текстовое описание) и приложению № 3 (графическое описание) к Приказу; предмет охраны исторического поселения федерального значения город Томск Томской области согласно приложению № 2 (текстовое описание) и приложению № 3 (графическое описание) к Приказу; требования к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области согласно приложению № 4 (текстовое описание) и приложению № 5 (графическое описание) к Приказу.

В таблице раздела I приложения № 2 к Приказу перечислены исторически ценные градоформирующие объекты, отнесенные к предмету охраны исторического поселения федерального значения город Томск Томской области.

В качестве исторически ценных градоформирующих объектов в строке 951 таблицы раздела I приложения № 2 к Приказу указан деревянный двухэтажный дом, 1890 г., расположенный по адресу: просп. Фрунзе, 19а, в строке 952 таблицы раздела I приложения № 2 к Приказу — деревянный двухэтажный дом на кирпичном цоколе, 1890 г., обшит, расположенный по адресу: просп. Фрунзе, 19б (19/1).

Жилищно-строительный кооператив «Беркут» (далее также — Кооператив) обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующими строки 951 и 952 таблицы раздела I приложения № 2 и приложения № 3 и 5 к Приказу в той части, в которой они отражают в графических описаниях исторически ценные градоформирующие объекты — деревянный двухэтажный дом, 1890 г., расположенный по адресу: <...>, и деревянный двухэтажный дом на кирпичном цоколе, 1890 г., расположенный по адресу: <...>, а приложение № 5 к Приказу также в части отнесения территории, ограниченной ул. Белинского, просп. Фрунзе, ул. Гоголя, пер. Спортивным в г. Томске, к зоне Р-3 «Территории со смешанной традиционной, преимущественно деревянной двухэтажной застройкой, сложившейся в начале XX в. (характерна для районов Елани)», ссылаясь на их несоответствие Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее — ГрК РФ) и Федеральному закону от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия), согласно которому исторически ценными градоформирующими объектами являются здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединенные в том числе масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами.

В обоснование требования административный истец указал, что 24 июля 2017 г. в соответствии со статьями 46.1 - 46.3 ГрК РФ заключил с департаментом управления муниципальной собственностью администрации города Томска договор о развитии застроенной территории, местоположение которой: <...>, просп. Фрунзе 19/1, пер. Спортивный, 8 (далее — договор от 24 июля 2017 г. о развитии застроенной территории), согласно пункту 2.3 которого здания по указанным адресам подлежали сносу, так как в соответствии с постановлением администрации города Томска от 28 апреля 2014 г. многоквартирные дома по просп. Фрунзе, 19а и 19б (19/1), признаны аварийными и подлежащими сносу на основании заключений межведомственной комиссии от 31 марта 2014 г. № 1166, 1167. Утвержденными проектом планировки и проектом межевания застроенной территории на указанной территории предусматривалось строительство двух объектов — многоквартирного дома по пер. Спортивному, 8, и многофункционального административного обслуживающего и делового объекта со встроенной автостоянкой по просп. Фрунзе со сносом существующих аварийных зданий. Во исполнение этого договора Кооператив произвел расселение квартир в домах по просп. Фрунзе, расселение и снос дома по пер. Спортивному, однако в связи с изданием Приказа дальнейшая реализация договора не представляется возможной.

По мнению административного истца, поскольку названные объекты были признаны аварийными, они не подлежали включению в перечень исторически ценных градоформирующих объектов, так как абзацем третьим пункта 1 приложения № 4 к Приказу установлено, что для территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области устанавливается правовой режим использования земель, предусматривающий сохранение при реконструкции исторически ценных градоформирующих объектов подлинных конструкций, формирующих исторически достоверный внешний облик, за исключением объектов, пришедших в аварийное состояние, угрожающих безопасности людей или объектам культурного наследия.

Административный ответчик Министерство культуры Российской Федерации (далее также — Минкультуры России) в письменных возражениях и заинтересованные лица Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) и Комитет по охране объектов культурного наследия Томской области в письменных отзывах на административный иск указали, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца С. поддержала заявленное требование, просила его удовлетворить.

Представитель административного ответчика Минкультуры России Р. в судебном заседании поддержал позицию, изложенную в письменных возражениях, просил отказать в удовлетворении заявленного требования.

Представители Комитета по охране объектов культурного наследия Томской области К. и П. полагали административный иск не подлежащим удовлетворению.

Минюст России просил рассмотреть дело без участия своего представителя.

Выслушав объяснения представителей сторон и Комитета по охране объектов культурного наследия Томской области, изучив доводы Минюста России, исследовав материалы дела, проверив оспариваемые положения нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Закон об объектах культурного наследия, как следует из его преамбулы, регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Подпунктом 31 пункта 1 статьи 9, пунктом 6 статьи 59 Закона об объектах культурного наследия предусмотрено, что перечень исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации (далее также — исторические поселения федерального значения), предмет охраны исторического поселения федерального значения, границы территории исторического поселения федерального значения, требования к градостроительным регламентам в указанных границах утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке.

Таким органом в соответствии с Положением о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590, является Минкультуры России, которое на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принимает нормативные правовые акты и утверждает перечень исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации, предмет охраны исторического поселения федерального значения, границы территории исторического поселения федерального значения, требования к градостроительным регламентам в указанных границах (пункт 1, подпункты 5.2, 5.3.21 пункта 5).

Процедура включения населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения, утверждения его предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в указанных границах регулируется Порядком включения населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения, утверждения его предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в указанных границах, утвержденным приказом Минкультуры России от 12 июля 2016 г. № 1604 (далее — Порядок).

Пунктом 3 Порядка закреплено, что утверждение предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторических поселений, включенных в перечень исторических поселений, осуществляется с учетом следующих документов: материалов историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований территории населенного пункта (подпункт 3.1); проекта границ территории исторического поселения федерального значения (подпункт 3.2); проекта предмета охраны исторического поселения федерального значения (подпункт 3.3); проекта требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения (подпункт 3.4); историко-культурного опорного плана исторического поселения (подпункт 3.5); перечня исторически ценных градоформирующих объектов (подпункт 3.6).

Пункт 4 Порядка закрепляет общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения, включающие в себя в том числе: общие положения об особом регулировании градостроительной деятельности в историческом поселении федерального значения (подпункт 4.1); требования к видам разрешенного использования земельных участков применительно к территории исторического поселения федерального значения, в которых указываются виды разрешенного использования земельных участков, необходимые для сохранения исторического поселения для включения в состав разрешенных видов использования, а также виды разрешенного использования земельных участков, которые не могут быть включены в перечень разрешенных видов использования в градостроительном регламенте территориальной зоны, расположенной в границах территории исторического поселения федерального значения (подпункт 4.2).

По результатам рассмотрения документов, перечисленных в пункте 3 Порядка, Минкультуры России в срок не более шести месяцев со дня их поступления принимает решение о включении населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения и утверждении его предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в указанных границах либо об отказе во включении такого населенного пункта в указанный перечень (пункт 6).

Совместным приказом Минкультуры России и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 г. № 418/339 «Об утверждении перечня исторических поселений» г. Томск включен в Перечень исторических поселений (пункт 34). Данный приказ признан утратившим силу в связи с изданием Минкультуры России приказа от 4 апреля 2023 г. № 839 «Об утверждении перечня исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации», которым г. Томск Томской области включен в перечень исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации.

Границы территории и предмет охраны исторического поселения федерального значения город Томск Томской области утверждены Приказом, согласно которому предметом охраны указанного исторического поселения являются исторически ценные градоформирующие объекты, планировочная структура территории, включая ее элементы, объемно-пространственная структура, композиция и силуэт застройки (соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов), соотношение между различными городскими пространствами (свободными, озелененными, застроенными), композиционно-видовые связи.

В целях особого регулирования градостроительной деятельности в историческом поселении федерального значения Приказом определены требования к градостроительным регламентам, которые предусматривают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, с учетом требований к сохранению планировочной структуры исторического поселения, размерам и пропорциям зданий и сооружений, использованию отдельных строительных материалов, цветовому решению, запрет или ограничение размещения автостоянок, рекламы и вывесок.

Работы по подготовке проектной документации по обоснованию проекта предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам исторического поселения федерального значения город Томск Томской области выполнены федеральным государственным унитарным предприятием «Центральные научно-реставрационные мастерские», корректировка разработанной проектной документации осуществлена в 2020 — 2023 гг. с учетом замечаний секции градостроительного регулирования в исторических поселениях Научно-методического совета по культурному наследию при Министерстве культуры Российской Федерации от 16 января 2020 г., от 17 мая и 25 августа 2022 г.

В соответствии с требованиями пунктов 3 - 5 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851, Минкультуры России разместило 6 апреля 2023 г. на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (regulation.gov.ru) проект приказа «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области», изложив в паспорте проекта информацию, относящуюся к его разработке, общественное обсуждение проведено 2 — 16 мая 2023 г., независимая антикоррупционная экспертиза проведена с 2 по 8 мая 2023 г.

Приказ зарегистрирован в Минюсте России 10 июля 2024 г., регистрационный номер 78795, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 11 июля 2024 г.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего границы территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области (текстовое и графическое описание); предмет охраны исторического поселения федерального значения город Томск Томской области (текстовое и графическое описание); требования к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области (текстовое и графическое описание), соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением установленного порядка принятия, государственной регистрации и опубликования.

Законом об объектах культурного наследия закреплено, что историческим поселением в целях данного федерального закона являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения (пункт 1 статьи 59).

Предмет охраны исторического поселения включает в себя: 1) исторически ценные градоформирующие объекты — здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединенные в том числе масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами; 2) планировочную структуру, включая ее элементы; 3) объемно-пространственную структуру; 4) композицию и силуэт застройки — соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов; 5) соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными); 6) композиционно-видовые связи (панорамы), соотношение природного и созданного человеком окружения (пункт 2 статьи 59 Закона об объектах культурного наследия).

Градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении согласно пункту 1 статьи 60 Закона об объектах культурного наследия должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения в соответствии с данным законом.

В целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения градостроительная деятельность в таком поселении подлежит особому регулированию в соответствии с Законом об объектах культурного наследия, Градостроительным кодексом Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 60 Закона об объектах культурного наследия).

В силу части 5 статьи 36 ГрК РФ применительно к территориям исторических поселений градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с Законом об объектах культурного наследия.

Особое регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении согласно статье 60 Закона об объектах культурного наследия осуществляется органами местного самоуправления, а в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения органами государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения и включает в себя в том числе разработку градостроительных регламентов, предусматривающих предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, с учетом требований к сохранению планировочной структуры исторического поселения, размерам и пропорциям зданий и сооружений, использованию отдельных строительных материалов, цветовому решению, запрет или ограничение размещения автостоянок, рекламы и вывесок, другие ограничения, необходимые для обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения; обеспечение согласования в соответствии с данным законом проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения и территориям исторических поселений регионального значения соответственно с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, региональным органом охраны объектов культурного наследия в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (подпункты 3, 4 пункта 3, пункт 4).

Предметом согласования проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения и территориям исторических поселений регионального значения, в силу пункта 7 статьи 60 Закона об объектах культурного наследия является соответствие указанных проектов утвержденному предмету охраны исторического поселения.

Следовательно, действующее законодательство не обусловливает определение предмета охраны исторического поселения федерального значения и требований к градостроительным регламентам в границах его территории содержанием документов территориального планирования, в том числе документов о развитии территорий, их планировки и межевания.

В связи с этим не могут быть признаны обоснованными ссылки административного истца на постановления администрации города Томска от 30 марта 2017 г. № 200 «О развитии застроенной территории, местоположение которой: Российская Федерация, Томская область, <...>, просп. Фрунзе, 19/1, пер. Спортивный, 8» (далее — Постановление о развитии застроенной территории), от 3 февраля 2020 г. № 29-з «Об утверждении проекта планировки и проекта межевания застроенной территории, местоположение которой: Российская Федерация, Томская область, <...>, просп. Фрунзе, 19/1, пер. Спортивный, 8» и на договор от 24 июля 2017 г. о развитии застроенной территории.

Ошибочными являются и доводы административного истца о том, что не подлежали включению в качестве исторически ценных градоформирующих объектов объекты, расположенные по указанным адресам, в связи с тем что они были признаны аварийными, поскольку Закон об объектах культурного наследия закрепляет гарантии сохранности объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (преамбула Закона об объектах культурного наследия).

Помимо этого, постановлением администрации города Томска от 28 апреля 2014 г. № 333 «О реализации решений межведомственной комиссии для оценки жилых помещений муниципального жилищного фонда и внесении изменений в отдельные постановления администрации города Томска» (в редакции постановления администрации города Томска от 10 марта 2025 г. № 89) дома по просп. Фрунзе, 19а и 19/1, признаны аварийными и подлежащими реконструкции.

Научно-проектная документация, положенная в обоснование издания проекта Приказа, выполнена в рамках комплекса мероприятий по сохранению и развитию исторического поселения, направлена на максимальное сохранение показателей ценности городской среды города Томска в процессе его развития, а также на сохранение его планировочной структуры и исторической среды.

Из раздела III «Итоговая часть» «Книга 1. Проект границ территории исторического поселения федерального значения. Проект предмета охраны исторического поселения федерального значения» указанной документации следует, что охране подлежат в том числе исторически ценные градоформирующие объекты, датированные XIX — началом XX в., — здания и сооружения (каменные и деревянные).

Как следует из постановления администрации Томской области от 14 июня 2012 г. № 226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны», расположенные на территории, ограниченной ул. Белинского, просп. Фрунзе, ул. Гоголя, пер. Спортивным в г. Томске, земельные участки 19а и 19б (19/1) по просп. Фрунзе находятся в зонах охраны объектов культурного наследия, режимы использования которых установлены названным постановлением.

Поскольку исторически ценные градоформирующие объекты — деревянный двухэтажный дом, 1890 г., и деревянный двухэтажный дом на кирпичном цоколе, 1890 г., расположены на земельных участках, отнесенных к категории земель «земли населенных пунктов», в смешанной жилой и обслуживаемой зоне в исторических районах в границах зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности, они обоснованно отнесены к зоне Р-3 «Территории со смешанной традиционной, преимущественно деревянной двухэтажной застройкой, сложившейся в начале XX в. (характерна для районов Елани)» и соответствующе отражены в графическом описании требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области (приложение № 5 к Приказу).

С учетом сохранения баланса публичных и частных интересов разделом II приложения № 4 к Приказу, устанавливающим требования к исторически ценным градоформирующим объектам, отнесенным к зонам Р-2 и Р-3, для существующих исторически ценных градоформирующих объектов малоэтажной застройки (1 — 2 этажа) разрешается реконструкция с увеличением процента застройки вглубь участка (увеличение объема здания за счет пристройки не более чем на половину исходного размера (длины) с обязательным сохранением высотных отметок и угла наклона крыши) в пределах установленного показателя максимального процента застройки земельного участка при сохранении четкой соподчиненности пристраиваемых объемов к основному по масштабу и высоте в коньке, воспринимающихся как дворовые (хозяйственные) пристройки, пристройки входов, сеней, веранд в исторической застройке и (или) при заведении пристройки под одну крышу с реконструируемым объемом, а также при обязательном использовании традиционных, характерных для реконструируемого объекта, основных строительных и отделочных материалов.

Требование об оспаривании Приказа, как следует из содержания административного искового заявления и представленных документов, обусловлено невозможностью сноса домов 19а и 19б (19/1) по просп. Фрунзе в г. Томске для последующей застройки территории. Вместе с тем срок договора от 24 июля 2017 г. о развитии застроенной территории истек 1 февраля 2023 г., то есть до издания оспариваемого нормативного правового акта.

С учетом того, что Приказ принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением установленного порядка принятия, государственной регистрации и опубликования, оспариваемые положения приложений № 2, 3 и 5 к Приказу не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушают прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления жилищно-строительного кооператива «Беркут» об оспаривании строк 951 и 952 таблицы раздела I приложения № 2, приложений № 3 и 5 к приказу Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2024 г. № 1055 «Об утверждении предмета охраны, границ территории и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Томск Томской области» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---