Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21.01.2026 № АКПИ25-910

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 2 постановления Правительства РФ от 21.06.2024 № 835 «Об особенностях определения причинно-следственной связи увечий (ранений, травм, контузий) или заболеваний, полученных отдельными категориями лиц, признанных инвалидами, для предоставления им мер социальной поддержки»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Корнелюк Е.С.,

при секретаре В.Н.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А.С. о признании недействующим пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 21 июня 2024 г. № 835 «Об особенностях определения причинно-следственной связи увечий (ранений, травм, контузий) или заболеваний, полученных отдельными категориями лиц, признанных инвалидами, для предоставления им мер социальной поддержки»,

постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2024 г. № 835 утверждены особенности определения причинно-следственной связи между получением увечий (ранений, травм, контузий) или заболеваний лицами, признанными инвалидами и принимавшими в соответствии с решениями органов публичной власти Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики участие в боевых действиях в составе Вооруженных Сил Донецкой Народной Республики, Народной милиции Луганской Народной Республики, воинских формирований и органов Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики начиная с 11 мая 2014 г., и участием в этих боевых действиях для предоставления им мер социальной поддержки, а также особенности определения причинно-следственной связи между получением увечий (ранений, травм, контузий) или заболеваний лицами, признанными инвалидами и заключившими контракт (имевшими иные правоотношения) с организациями, содействующими выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, в ходе специальной военной операции на территориях Украины, Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики с 24 февраля 2022 г., а также на территориях Запорожской области и Херсонской области с 30 сентября 2022 г., и участием в специальной военной операции для предоставления им мер социальной поддержки (далее также — Постановление № 835).

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 28 июня 2024 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 1 июля 2024 г., № 27, ст. 3809.

Пунктом 2 Постановления № 835 предусмотрено, что оно вступает в силу со дня его официального опубликования и действие его распространяется на лиц, указанных в пункте 1 Постановления, признанных инвалидами в установленном порядке по состоянию на дату вступления в силу названного постановления.

Административный истец А.С. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 2 Постановления № 835, ссылаясь на то, что он противоречит положениям Указа Президента Российской Федерации от 10 марта 2025 г. № 137 «О дополнительных социальных гарантиях отдельным категориям граждан Российской Федерации» (далее — Указ № 137) и Федерального закона от 28 апреля 2023 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О ветеранах“. По мнению административного истца, оспариваемое положение фактически ограничивает круг лиц, на которых распространяют свое действие социальные гарантии, установленные Указом № 137, лишь теми, кто был признан в установленном порядке инвалидами вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных ими в связи с участием в боевых действиях, только по состоянию на 28 июня 2024 г.»

В обоснование заявленного требования А.С. указывает, что на основании оспариваемого предписания Постановления № 835 военно-врачебная комиссия неоднократно отказывала ему в установлении причинно-следственной связи между инвалидностью III группы по общему заболеванию, установленной ему 23 апреля 2025 г., и участием в боевых действиях на территории Луганской Народной Республики, где 13 февраля 2015 г. им было получено тяжелое ранение, поскольку инвалидность установлена после вступления в законную силу Постановления № 835.

Министерство обороны Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Постановление № 835 издано в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

А.С. и его представитель В.Д. в судебное заседание, о котором извещены надлежащим образом, не явились, представив ходатайство о рассмотрении дела в их отсутствие.

Представители Правительства Российской Федерации А.В. и К. возражали против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., обсудив доводы административного истца А.С., возражения представителей Правительства Российской Федерации А.В. и К., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Полномочия Правительства Российской Федерации определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно статье 5 которого Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

В соответствии с пунктом 16 части 1 статьи 18 Федерального закона от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ) Правительство Российской Федерации вправе принимать решения, предусматривающие особенности правового регулирования в сфере оказания государственной социальной помощи отдельным категориям граждан, осуществления социальной защиты (поддержки) отдельных категорий граждан, а также предоставления отдельным категориям граждан в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи социальных услуг и иных социальных гарантий и выплат.

Постановление № 835 принято во исполнение полномочий, возложенных на Правительство Российской Федерации Федеральным законом от 8 марта 2022 г. № 46-ФЗ, и поручения Президента Российской Федерации от 12 февраля 2024 г. № Пр-250 по вопросу установления особенностей определения причинно-следственной связи между получением увечий (ранений, травм, контузий) или заболеваний лицами, признанными инвалидами и принимавшими в соответствии с решениями органов публичной власти Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики участие в боевых действиях в составе Вооруженных Сил Донецкой Народной Республики, Народной милиции Луганской Народной Республики, воинских формирований и органов Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики начиная с 11 мая 2014 г., и участием в этих боевых действиях для предоставления им мер социальной поддержки (далее также соответственно — причинно-следственная связь; лица, признанные инвалидами; боевые действия; ополченцы ДНР и ЛНР).

Процедура издания, введения в действие и опубликования оспариваемого нормативного правового акта соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

Вопреки доводам административного истца относительно круга лиц, на который распространяет свое действие Постановление № 835, оспариваемое положение соответствует действующему законодательству Российской Федерации и ему не противоречит.

Согласно Конституции Российской Федерации Россия — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1 статьи 7); в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (часть 2 статьи 7); государство, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, должно обеспечивать сбалансированность прав и обязанностей граждан, социальное партнерство, экономическую, политическую и социальную солидарность (статьи 2 и 75.1).

Соответственно, при осуществлении правового регулирования общественных отношений с участием инвалидов государству необходимо учитывать их интересы и потребности как лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите и особых условиях, что предполагает создание специальных правовых механизмов, имеющих целью предоставление инвалидам дополнительных преимуществ и гарантирующих им право на равные с другими гражданами возможности при реализации конституционных прав (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля 2014 г. № 20-П), что предполагает социальную интеграцию граждан-инвалидов без какой-либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни (пункт «в.2» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации).

Государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации определяет Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», согласно части четвертой статьи 1 которого признание лица инвалидом осуществляется федеральным учреждением медико-социальной экспертизы; порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение указанной нормы Правительство Российской Федерации Постановлением от 5 апреля 2022 г. № 588 утвердило Правила признания лица инвалидом.

В соответствии с Правилами признания лица инвалидом гражданину в возрасте 18 лет и старше, признанному инвалидом, устанавливается группа и причина инвалидности, при этом на руки выдается справка, подтверждающая факт установления соответствующей инвалидности. Перечень причин инвалидности, устанавливаемых инвалидам федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, определен в пункте 15 Правил признания лица инвалидом в соответствии с обстоятельствами возникновения инвалидности, предусмотренными действующим законодательством.

Постановлением № 835 утверждены, в частности, особенности определения военно-врачебными комиссиями причинно-следственной связи между получением увечий (ранений, травм, контузий) или заболеваний ополченцами ДНР и ЛНР, признанными инвалидами в установленном порядке, и участием в боевых действиях в составе Вооруженных Сил Донецкой Народной Республики, Народной милиции Луганской Народной Республики, воинских формирований и органов Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики начиная с 11 мая 2014 г.

Согласно абзацу второму пункта 16 Правил признания лица инвалидом порядок установления причин инвалидности утверждается Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.

Приказом Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации от 16 февраля 2023 г. № 90н утвержден Порядок установления причин инвалидности, который определяет правила установления причин инвалидности федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы в целях обеспечения единообразных подходов к установлению в зависимости от обстоятельств наступления инвалидности, предусмотренных законодательством Российской Федерации, от которых зависит уровень мер социальной защиты (поддержки) инвалида (пункт 1).

Согласно пункту 2 Порядка установления причин инвалидности федеральные учреждения медико-социальной экспертизы в случае признания гражданина инвалидом устанавливают в том числе следующие причины инвалидности: инвалидность вследствие увечья (ранения, травмы, контузии), заболевания, полученного в связи с участием в соответствии с решениями органов публичной власти Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики в боевых действиях в составе Вооруженных Сил Донецкой Народной Республики, Народной милиции Луганской Народной Республики, воинских формирований и органов Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики начиная с 11 мая 2014 г. (подпункт с(1)).

Пунктом 20(1) Порядка установления причин инвалидности предусмотрено, что причина инвалидности «инвалидность вследствие увечья (ранения, травмы, контузии), заболевания, полученного в связи с участием в соответствии с решениями органов публичной власти Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики в боевых действиях в составе Вооруженных Сил Донецкой Народной Республики, Народной милиции Луганской Народной Республики, воинских формирований и органов Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики начиная с 11 мая 2014 г.» устанавливается гражданам, инвалидность которых наступила вследствие увечья, ранения, травмы, контузии или заболевания, полученных в связи с участием в соответствии с решениями органов публичной власти Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики в боевых действиях в составе Вооруженных Сил Донецкой Народной Республики, Народной милиции Луганской Народной Республики, воинских формирований и органов Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики начиная с 11 мая 2014 г.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2025 г. № 91 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» пункт 15 Правил признания лица инвалидом, содержащий перечень причин инвалидности, дополнен подпунктом р(2) следующего содержания: «инвалидность вследствие увечья (ранения, травмы, контузии), заболевания, полученного в связи с участием в соответствии с решениями органов публичной власти Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики в боевых действиях в составе Вооруженных Сил Донецкой Народной Республики, Народной милиции Луганской Народной Республики, воинских формирований и органов Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики начиная с 11 мая 2014 г.» в соответствии с заключением военно-врачебной комиссии.

При этом, как видно из пояснительной записки к проекту постановления Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2025 г. № 91, внесение соответствующих изменений было обусловлено особенностями определения военно-врачебными комиссиями причинно-следственной связи между получением увечий (ранений, травм, контузий) или заболеваний ополченцами ДНР и ЛНР, признанными инвалидами в установленном порядке, и участием в боевых действиях в составе Вооруженных Сил Донецкой Народной Республики, Народной милиции Луганской Народной Республики, воинских формирований и органов Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики начиная с 11 мая 2014 г., установленными пунктом 1 Постановления № 835, и появлением новых обстоятельств возникновения инвалидности.

Таким образом, военно-врачебные комиссии уполномочены на определение связи полученных увечий или заболеваний лиц, указанных в пункте 1 Постановления № 835, с обстоятельствами их возникновения и на вынесение заключений, что позволяет федеральным учреждениям медико-социальной экспертизы определять для данной категории граждан причины инвалидности, соответствующие заключениям военно-врачебных комиссий.

Как следует из наименования и содержания оспариваемого Постановления № 835, меры социальной поддержки ополченцам ДНР и ЛНР предоставляются при наличии следующих условий: признание ополченцев ДНР и ЛНР инвалидами и определение военно-врачебными комиссиями причинно-следственной связи получения увечий или заболеваний с участием в боевых действиях. При этом указанным постановлением фактически определяется порядок (механизм) освидетельствования граждан военно-врачебными комиссиями для определения причинно-следственной связи получения увечий или заболеваний с участием в боевых действиях.

Из пояснительной записки к проекту Постановления № 835 видно, что первоначально предполагалось ограничить срок его действия до 31 декабря 2024 г. Однако принятым Постановлением № 835 срок его действия не ограничен.

Согласно буквальному содержанию пункта 2 Постановления № 835 какого-либо ограничения круга лиц, на которых распространяется его действие на будущее время, не имеется. Напротив, оспариваемым нормативным правовым актом предоставлена возможность ополченцам ДНР и ЛНР, ранее признанным инвалидами в установленном порядке, изменить причину инвалидности на инвалидность вследствие увечья (ранения, травмы, контузии), заболевания, полученного в связи с участием в соответствии с решениями органов публичной власти Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики в боевых действиях в составе Вооруженных Сил Донецкой Народной Республики, Народной милиции Луганской Народной Республики, воинских формирований и органов Донецкой Народной Республики и Луганской Народной Республики начиная с 11 мая 2014 г.

Положения пункта 2 Постановления № 835 являются ясными и определенными, не вызывают неоднозначного толкования, поскольку по своему буквальному содержанию не исключают из сферы правового регулирования лиц, признанных инвалидами вследствие участия в боевых действиях, и не ставят их в зависимость от даты признания инвалидами.

Из пояснений представителей Правительства Российской Федерации, данных в ходе судебного заседания, следует, что оспариваемое положение не ограничивает круг лиц, которые вправе определить причинно-следственную связь полученных увечий или заболеваний в связи с участием в боевых действиях на основании заключений, выданных военно-врачебными комиссиями.

Оспариваемый административным истцом пункт 2 Постановления № 835 не нарушает конституционного принципа равенства лиц, признанных инвалидами, в связи с участием в боевых действиях (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях).

Лишение указанных лиц права на предоставление мер социальной поддержки в зависимости от даты признания инвалидами в установленном порядке после вступления в силу Постановления № 835 (28 июня 2024 г.) означало бы установление необоснованных различий в условиях приобретения права на получение мер социальной поддержки лицами, относящимися к одной и той же категории (признанных инвалидами, которым военно-врачебной комиссией определена причинно-следственная связь получения увечий или заболеваний с участием в боевых действиях), исключительно в зависимости от даты признания их инвалидами.

Оспариваемое нормативное положение не противоречит положениям Указа № 137, который имеет иной предмет правового регулирования, равно как и принятые в его исполнение Правила назначения и осуществления единовременной выплаты, установленной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2025 г. № 137 «О дополнительных социальных гарантиях отдельным категориям граждан Российской Федерации», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2025 г. № 891.

Указанные правила определяют круг лиц, имеющих право на получение единовременных выплат, к которому относятся ополченцы ДНР и ЛНР, признанные инвалидами в соответствии с Постановлением № 835 без каких-либо ограничений по кругу лиц.

Федерального закона или иного акта, регулирующего отношения, связанные с предметом правового регулирования Постановления № 835, который имел был большую юридическую силу и которому бы противоречило оспариваемое нормативное положение, не имеется.

Как следует из содержания административного искового заявления, требование административного истца о признании оспариваемого пункта Постановления № 835 недействующим фактически основано на его несогласии с действиями (решениями) конкретной военно-врачебной комиссии. Вместе с тем доводы административного истца направлены на оценку правильности выбора и применения норм права определенным правоприменителем в отношениях с участием административного истца и связаны с необходимостью установления конкретных фактических обстоятельств, что не входит в предмет рассмотрения по настоящему административному делу.

Ошибочное толкование оспариваемой нормы, встречающееся в правоприменительной практике, не свидетельствует о незаконности этой нормы и не может служить основанием для признания ее недействующей.

Неясности, выявляемые в процессе применения правовых предписаний в конкретных правовых ситуациях, устраняются путем толкования этих норм правоприменительными органами, в том числе судами, которые должны обеспечить конституционное истолкование подлежащих применению нормативных положений и тем самым необходимую степень определенности правового регулирования путем выявления не только содержания конкретного нормативного положения или системы находящихся во взаимосвязи нормативных положений, но и более сложных взаимосвязей правовых предписаний (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2013 г. № 8-П и другие). Посредством этого может быть обеспечено конституционно-правовое требование определенности правового регулирования и формального равенства участников регулируемых отношений.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления А.С. о признании недействующим пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 21 июня 2024 г. № 835 «Об особенностях определения причинно-следственной связи увечий (ранений, травм, контузий) или заболеваний, полученных отдельными категориями лиц, признанных инвалидами, для предоставления им мер социальной поддержки» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---