Решение Верховного Суда РФ от 20.05.2025 № АКПИ25-131

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 988 Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации», утв. Приказом Минтранса России от 03.08.2016 № 222>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Бугакова О.А.,

при секретаре Т.Д.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Порт Мечел-Темрюк» о признании недействующим пункта 988 Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации», утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 3 августа 2016 г. № 222,

Министерством транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) приказом от 3 августа 2016 г. № 222 утвержден Перечень охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (далее также — Перечень). Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 29 августа 2016 г., регистрационный номер 43459, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 30 августа 2016 г.

Данный нормативный правовой акт действует в редакции приказа Минтранса России от 11 апреля 2018 г. № 139, который зарегистрирован в Минюсте России 18 апреля 2018 г., регистрационный номер 50805, и размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 19 апреля 2018 г.

В раздел II «Объекты иных форм собственности, находящиеся в ведении Минтранса России, охраняемые ФГУП „УВО Минтранса России“ в соответствии с заключенными договорами» Перечня под пунктом 988 включен терминал по перегрузке генеральных и навалочных грузов в морском порту Темрюк, адрес местонахождения: Краснодарский край, г. Темрюк, порт Темрюк, принадлежащий на праве собственности ООО «Порт Мечел-Темрюк».

Общество с ограниченной ответственностью «Порт Мечел-Темрюк» (далее также — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 988 Перечня, ссылаясь на его противоречие статьям 153, 154, пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), статье 8 Федерального закона от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее — Закон о ведомственной охране) и на то, что действующее законодательство не содержит положений, обязывающих владельцев объектов транспортной инфраструктуры обеспечить эти объекты ведомственной охраной и защитой.

По мнению административного истца, включение принадлежащего ему терминала по перегрузке генеральных и навалочных грузов в морском порту Темрюк (далее также — терминал) в Перечень нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку необоснованно возлагает на него обязанность по привлечению федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (далее — ФГУП «УВО Минтранса России») к обеспечению объекта ведомственной охраной и защитой от актов незаконного вмешательства, что влечет дополнительные финансовые затраты, а также ограничивает Общество как самостоятельного субъекта гражданских правоотношений в свободе договора, понуждая к его заключению.

В обоснование требования административный истец указал, что судами различных инстанций удовлетворены заявленные Новороссийской транспортной прокуратурой в отношении его требования об обеспечении объекта транспортной инфраструктуры, включенного в Перечень, ведомственной охраной и защитой. При этом, по мнению Общества, правовые основания для нахождения принадлежащего ему терминала в Перечне отсутствуют ввиду признания части шестой статьи 8 Закона о ведомственной охране, на основании которой объект был включен в Перечень, утратившей силу с 18 октября 2022 г. в соответствии с Федеральным законом от 7 октября 2022 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О ведомственной охране“ (далее — Закон № 395-ФЗ). Однако в нарушение положений части восьмой статьи 8 Закона о ведомственной охране Минтранс России в установленный этой нормой срок не внес в Перечень изменения в части исключения пункта 988.»

Административный ответчик Минтранс России в письменных возражениях и заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве на административный иск указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, Перечень в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и охраняемых законом интересов административного истца.

Заинтересованное лицо Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (далее — Росгвардия) в письменном отзыве на административный иск указало, что Законом № 395-ФЗ внесены изменения в Закон о ведомственной охране в части определения порядка формирования перечня охраняемых ведомственной охраной объектов, в связи с чем изменения в указанный перечень вносятся в срок, не превышающий шести месяцев со дня принятия объектов под охрану либо со дня возникновения иных оснований для внесения таких изменений, а также установлен запрет на охрану объектов, не включенных в утверждаемые перечни охраняемых объектов, ведомственной охраной.

Представители административного истца Д., Л. в судебном заседании поддержали заявленное требование, просили его удовлетворить по доводам, изложенным в административном исковом заявлении, уточнили, что права Общества нарушаются именно нахождением принадлежащего ему терминала в указанном Перечне, а не включением его в Перечень.

Представитель административного ответчика Минтранса России К. в судебном заседании просил в удовлетворении административного искового заявления отказать по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица Росгвардии М. поддержал доводы, изложенные в письменном отзыве.

Минюст России направил письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Выслушав объяснения представителей сторон и заинтересованного лица Росгвардии, изучив доводы Минюста России, исследовав материалы дела, проверив оспариваемое положение нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Согласно части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2022 г. № АКПИ22-58, от 27 июня 2022 г. № АКПИ22-292, от 12 января 2023 г. № АКПИ22-1004, от 19 апреля 2023 г. № АКПИ23-123, от 20 декабря 2023 г. № АКПИ23-999 установлено, что Перечень утвержден компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, а также требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования.

Таким образом, вопросы, касающиеся соблюдения требований к порядку подготовки и принятия нормативного правового акта, включая полномочия соответствующего органа на его издание, а также к порядку государственной регистрации и опубликования такого акта, не подлежат повторному исследованию судом при рассмотрении данного административного дела с учетом преюдициального значения указанных судебных решений. Данные обстоятельства административным истцом не оспариваются.

Вопреки доводам административного истца пункт 988 Перечня соответствует действующему законодательству и не нарушает его прав.

Организационно-правовые основы создания и деятельности ведомственной охраны определяет Закон о ведомственной охране.

Согласно положениям статьи 1 названного закона под ведомственной охраной понимается совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами, федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для охраны объектов в целях предотвращения противоправных посягательств и выполнения иных задач, возложенных на ведомственную охрану (абзац второй), под охраной — деятельность по обеспечению состояния защищенности объекта охраны (охраняемого объекта), осуществляемую в целях решения задач, возложенных на ведомственную охрану (абзац третий), а под охраняемыми объектами — здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество, подлежащие охране в целях предотвращения противоправных посягательств (абзац четвертый).

Основными задачами ведомственной охраны являются: охрана объектов в целях предотвращения противоправных посягательств, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах. Иные задачи на ведомственную охрану могут быть возложены в соответствии с федеральными законами (статья 2 Закона о ведомственной охране).

Ведомственная охрана осуществляет охрану объектов, правообладателями которых являются федеральные государственные органы, федеральные органы исполнительной власти, имеющие право на создание ведомственной охраны в соответствии со статьей 5 Закона о ведомственной охране, а также организации, в отношении которых указанные федеральные государственные органы и федеральные органы исполнительной власти осуществляют координацию и регулирование в установленной сфере деятельности. Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами, федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (абзац второй части первой, часть восьмая статьи 8 Закона о ведомственной охране).

Из части двенадцатой статьи 8 Закона о ведомственной охране следует, что охрана ведомственной охраной объектов, не включенных в перечни, указанные в частях восьмой и одиннадцатой данной нормы, за исключением объектов, защита которых осуществляется в соответствии с иными федеральными законами, запрещается.

Имеющие право на создание государственной ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти определяются Правительством Российской Федерации (часть первая статьи 5 Закона о ведомственной охране).

Минтранс России, являющийся федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере в том числе морского (включая морские порты), внутреннего водного и промышленного транспорта, обеспечения транспортной безопасности (пункт 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395), включен в перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июля 2000 г. № 514 «Об организации ведомственной охраны».

Во исполнение Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 743 (далее — Положение о ведомственной охране), в соответствии с пунктом 1 приказа Минтранса России от 14 октября 2002 г. № 130 «О ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации» создано ФГУП «УВО Минтранса России».

Из пунктов 2, 3 и 10 Положения о ведомственной охране следует, что ведомственная охрана создается Министерством транспорта Российской Федерации и осуществляет защиту охраняемых объектов, находящихся в сфере ведения Министерства транспорта Российской Федерации, от противоправных посягательств, а также участвует в обеспечении транспортной безопасности в соответствии с законодательством о транспортной безопасности; основными задачами ведомственной охраны являются: защита охраняемых объектов от противоправных посягательств, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах. Перечень охраняемых объектов утверждается Минтрансом России по согласованию с Росгвардией.

Исходя из приведенных нормативных положений охрана от противоправных посягательств объектов, включенных в перечень, утвержденный соответствующим федеральным государственным органом, обеспечивается соответствующей ведомственной охраной в обязательном порядке. Следовательно, охрана объектов, находящихся в сфере ведения Минтранса России, от противоправных посягательств обеспечивается ведомственной охраной названного министерства.

Согласно положениям пунктов 1, 7, 9 статьи 4 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о морских портах) принадлежащий Обществу на праве собственности терминал по перегрузке генеральных и навалочных грузов в морском порту Темрюк является морским терминалом и, следовательно, объектом транспортной инфраструктуры, а в силу пункта 3 перечня видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2012 г. № 162-р, он обладает статусом объекта федерального значения.

Частью 5 статьи 15 Закона о морских портах установлено, что защита морских терминалов и акваторий морских портов от актов незаконного вмешательства осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о транспортной безопасности.

Из приведенных в статье 1 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее — Закон о транспортной безопасности) понятий следует, что под актом незаконного вмешательства понимается противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий (пункт 1); под обеспечением транспортной безопасности — реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства (пункт 4); транспортная безопасность определена как состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (пункт 10).

В соответствии с частью 1 статьи 2 названного закона целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Частью 1 статьи 6 Закона о транспортной безопасности установлено, что объекты транспортной инфраструктуры подлежат обязательному категорированию в соответствии с порядком и количеством категорий, установленных Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных названным федеральным законом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2020 г. № 1638 утверждены требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры морского и речного транспорта, являющиеся согласно их пункту 4 обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры и применяемые в том числе к морским терминалам.

Согласно статье 1 Закона о транспортной безопасности под объектами транспортной инфраструктуры понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные вокзалы и станции, автовокзалы и автостанции, объекты инфраструктуры внеуличного транспорта, тоннели, эстакады, мосты, морские терминалы, акватории морских портов, порты, расположенные на внутренних водных путях, судоходные гидротехнические сооружения, искусственные острова, установки, сооружения, аэродромы и аэропорты, участки автомобильных дорог, железнодорожных и внутренних водных путей, здания, строения, сооружения, обеспечивающие управление транспортным комплексом, его функционирование, а также объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств воздушного, железнодорожного, морского и внутреннего водного транспорта (пункт 5); к подразделениям транспортной безопасности относятся осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица (пункт 7.1).

Аккредитация юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности, продление срока действия аккредитации, аннулирование аккредитации, приостановление и возобновление действия аккредитации осуществляются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности, в установленной сфере деятельности (часть 9 статьи 12.1 Закона о транспортной безопасности).

В статье 10 указанного закона перечислены ограничения при выполнении работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности.

Таким образом, обеспечение охраны объектов от противоправных посягательств осуществляется в соответствии с Законом о ведомственной охране, а защита объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства обеспечивается подразделениями транспортной безопасности в соответствии с Законом о транспортной безопасности и по результатам проведенных конкурентных закупочных процедур.

Проводимые закупочные процедуры на право заключения договора на оказание услуг по защите объектов транспортной инфраструктуры направлены на исполнение требований Закона о транспортной безопасности и не отменяют обязательности обеспечения на указанных объектах защиты от противоправных посягательств в соответствии с требованиями Закона о ведомственной охране.

Федеральным законом от 24 июля 2023 г. № 387-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О транспортной безопасности“ в статью 4 Закона о транспортной безопасности внесены изменения, устанавливающие особенности осуществления защиты от актов незаконного вмешательства объектов транспортной инфраструктуры, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта. В соответствии с частью 8, которой дополнена указанная норма, защита объектов транспортной инфраструктуры, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта, от актов незаконного вмешательства предусматривает защиту таких объектов от противоправных посягательств и осуществляется указанными подразделениями, являющимися подразделениями транспортной безопасности.»

Из приведенных нормативных положений, вступивших в силу 1 сентября 2023 г., следует, что объекты транспортной инфраструктуры, включенные в Перечень, подлежат обязательной охране от противоправных посягательств и защите от актов незаконного вмешательства исключительно подразделениями ФГУП «УВО Минтранса России».

Факт утраты силы части шестой статьи 8 Закона о ведомственной охране, предусматривавшей, что защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов, осуществляется в соответствии с заключенными договорами, не является основанием для признания оспариваемого пункта Перечня недействующим в связи с его соответствием нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административного истца о противоречии пункта 988 Перечня нормам ГК РФ лишены правовых оснований, поскольку оспариваемое нормативное положение, имея иной предмет правового регулирования, не содержит предписаний, препятствующих осуществлению прав и законных интересов Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемый в части Перечень не нарушает прав административного истца в упоминаемых им аспектах, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечет принятие решения об отказе в удовлетворении заявленного требования согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Порт Мечел-Темрюк» о признании недействующим пункта 988 Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации», утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 3 августа 2016 г. № 222, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---