Решение Верховного Суда РФ от 20.12.2023 № АКПИ23-999

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 1037 Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации», утв. Приказом Минтранса России от 03.08.2016 № 222>

от 20 декабря 2023 г. № АКПИ23-999

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Бийский автовокзал» о признании недействующим пункта 1037 Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации», утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 3 августа 2016 г. № 222,

приказом Министерства транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) от 3 августа 2016 г. № 222 утвержден Перечень охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (далее также — Перечень). Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 29 августа 2016 г., регистрационный номер 43459, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 30 августа 2016 г.

Данный нормативный правовой акт действует в редакции приказа Минтранса России от 11 апреля 2018 г. № 139, зарегистрированного в Минюсте России 18 апреля 2018 г., регистрационный номер 50805, и размещенного на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 19 апреля 2018 г.

В раздел II «Объекты иных форм собственности, находящиеся в ведении Минтранса России, охраняемые ФГУП „УВО Минтранса России“ в соответствии с заключенными договорами» Перечня под пунктом 1037 включен автовокзал Бийск, адрес местонахождения: <...>, принадлежащий на праве собственности ОАО «Бийский автовокзал».

Акционерное общество «Бийский автовокзал» (далее также — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1037 Перечня, ссылаясь на его противоречие части 1 статьи 8, части 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации, абзацу второму пункта 1 статьи 10, статьям 12, 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), части восьмой статьи 8 Федерального закона от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране» (далее — Закон о ведомственной охране), пункту 8 статьи 4, пункту 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) и на то, что действующее законодательство не содержит положений, обязывающих владельцев объектов транспортной инфраструктуры обеспечить эти объекты ведомственной охраной.

По мнению административного истца, включение принадлежащего ему автовокзала в Перечень нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, так как необоснованно возлагает на него обязанность по обеспечению объекта ведомственной охраной, влечет излишние финансовые затраты на ведомственную охрану объекта при наличии привлеченных подразделений транспортной безопасности для защиты от актов незаконного вмешательства, что создает дискриминационные условия для доступа Общества на рынок услуг, ставит в неравное положение с другими хозяйствующими субъектами — владельцами аналогичных объектов транспортной инфраструктуры, не включенных в Перечень.

В обоснование требования административный истец указал, что прокурором г. Бийска в отношении его вынесено представление об устранении нарушения требований законодательства о противодействии терроризму в связи с необеспечением безопасности объекта транспортной инфраструктуры, включенного в Перечень, ведомственной охраной. При этом, по мнению Общества, правовые основания для нахождения объекта автовокзал Бийск в Перечне отсутствуют ввиду прекращения договорных отношений с федеральным государственным унитарным предприятием «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации» (далее — ФГУП «УВО Минтранса России»), обеспечивавшим охрану объекта транспортной инфраструктуры ранее, и признания части шестой статьи 8 Закона о ведомственной охране, на основании которой объект был включен в Перечень, утратившей силу с 18 октября 2022 г. в соответствии с Федеральным законом от 7 октября 2022 г. № 395-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О ведомственной охране“. При этом в нарушение положений части восьмой статьи 8 Закона о ведомственной охране Минтранс России в установленный этой нормой срок не внес в Перечень изменения в части исключения пункта 1037.»

Административный ответчик Минтранс России в письменных возражениях и заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве на административный иск указали, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, Перечень в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Заинтересованное лицо Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации (далее — Росгвардия) в письменном отзыве на административный иск полагало требования подлежащими удовлетворению, указало на необходимость актуализации Перечня при изменении любой содержащейся в нем информации.

Представители административного истца П., С., принимавшие участие в судебном заседании путем использования системы видеоконференц-связи через Бийский городской суд Алтайского края, поддержали заявленное требование, просили его удовлетворить.

Представитель административного ответчика Минтранса России К. в судебном заседании просил в удовлетворении административного искового заявления отказать по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица Росгвардии Ж. поддержал доводы, изложенные в письменном отзыве, полагал административное исковое заявление подлежащим удовлетворению.

Минюст России направил письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Выслушав объяснения представителей сторон и заинтересованного лица Росгвардии, изучив доводы Минюста России, исследовав материалы дела, проверив оспариваемое положение нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам большей юридической силы, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Согласно части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2022 г. № АКПИ22-58, от 27 июня 2022 г. № АКПИ22-292, от 12 января 2023 г. № АКПИ22-1004 установлено, что Перечень утвержден компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, а также требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования.

Таким образом, вопросы, касающиеся соблюдения требований к порядку подготовки и принятия нормативного правового акта, включая полномочия соответствующего органа на его издание, государственной регистрации и опубликования такого акта, не подлежат повторному исследованию судом при рассмотрении данного административного дела с учетом преюдициального значения указанных судебных решений. Данные обстоятельства не оспариваются и административным истцом.

Вопреки доводам административного истца пункт 1037 Перечня соответствует действующему законодательству и не нарушает его прав.

Организационно-правовые основы создания и деятельности ведомственной охраны определяет Закон о ведомственной охране.

Согласно положениям статьи 1 названного закона под ведомственной охраной понимается совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами, федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для охраны объектов в целях предотвращения противоправных посягательств и выполнения иных задач, возложенных на ведомственную охрану (абзац второй), под охраной — деятельность по обеспечению состояния защищенности объекта охраны (охраняемого объекта), осуществляемую в целях решения задач, возложенных на ведомственную охрану (абзац третий), а под охраняемыми объектами — здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество, подлежащие охране в целях предотвращения противоправных посягательств (абзац четвертый).

В соответствии со статьей 2 Закона о ведомственной охране основными задачами ведомственной охраны являются: охрана объектов в целях предотвращения противоправных посягательств, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах. Иные задачи на ведомственную охрану могут быть возложены в соответствии с федеральными законами.

В абзаце втором части первой статьи 8 упомянутого закона установлено, что ведомственная охрана осуществляет охрану объектов, правообладателями которых являются федеральные государственные органы, федеральные органы исполнительной власти, имеющие право на создание ведомственной охраны в соответствии со статьей 5 этого федерального закона, а также организации, в отношении которых указанные федеральные государственные органы и федеральные органы исполнительной власти осуществляют координацию и регулирование в установленной сфере деятельности.

Из части первой статьи 5 указанного закона следует, что имеющие право на создание государственной ведомственной охраны федеральные органы исполнительной власти определяются Правительством Российской Федерации.

Перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами, федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть восьмая статьи 8 приведенного закона).

В части двенадцатой статьи 8 Закона о ведомственной охране установлено, что охрана ведомственной охраной объектов, не включенных в перечни, указанные в частях восьмой и одиннадцатой данной статьи, за исключением объектов, защита которых осуществляется в соответствии с иными федеральными законами, запрещается.

Пунктами 2 и 3 Положения о ведомственной охране Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 743, предусмотрено, что ведомственная охрана создается Министерством транспорта Российской Федерации и осуществляет защиту охраняемых объектов, находящихся в сфере ведения Министерства транспорта Российской Федерации, от противоправных посягательств, а также участвует в обеспечении транспортной безопасности в соответствии с законодательством о транспортной безопасности; основными задачами ведомственной охраны являются: защита охраняемых объектов от противоправных посягательств, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах.

Согласно пункту 3 Порядка организации охраны объектов ведомственной охраной Министерства транспорта Российской Федерации, утвержденного приказом Минтранса России от 24 ноября 2008 г. № 192, ведомственная охрана создается Минтрансом России для охраны объектов, являющихся государственной собственностью, а также объектов иных форм собственности, находящихся в сфере его ведения. Охрана объектов, не являющихся государственной собственностью, осуществляется ведомственной охраной на договорной основе. Перечень охраняемых объектов, а также вносимые в него изменения утверждаются Минтрансом России по согласованию с Росгвардией.

Исходя из приведенных нормативных положений охрана от противоправных посягательств объектов, включенных в перечень, утвержденный соответствующим федеральным государственным органом, обеспечивается соответствующей ведомственной охраной в обязательном порядке. Охрана объектов, находящихся в сфере ведения Минтранса России, от противоправных посягательств обеспечивается ведомственной охраной названного министерства.

ФГУП «УВО Минтранса России» создано в целях оказания соответствующих охранных услуг на объектах, находящихся в сфере ведения создавшего ее федерального органа исполнительной власти, и наделено правом осуществлять охранную деятельность в отношении объектов, находящихся в сфере ведения Минтранса России, подведомственных ему органов исполнительной власти и включенных в Перечень, утвержденный данным министерством по согласованию с Росгвардией (ранее с Министерством внутренних дел Российской Федерации).

В статье 1 Закона о транспортной безопасности закреплено, что обеспечение транспортной безопасности предполагает реализацию определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства (пункт 4); транспортная безопасность определена как состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (пункт 10).

Согласно части 1 статьи 2 названного закона целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Частью 1 статьи 6 приведенного закона предусмотрено, что объекты транспортной инфраструктуры подлежат обязательному категорированию в соответствии с порядком и количеством категорий, установленных Правительством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных названным федеральным законом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 октября 2020 г. № 1642 утверждены требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры автомобильного транспорта, являющиеся согласно их пункту 6 обязательными для исполнения субъектами транспортной инфраструктуры и применяемые в том числе к автовокзалам.

На основании пункта 5 статьи 1 Закона о транспортной безопасности под объектами транспортной инфраструктуры понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные вокзалы и станции, автовокзалы и автостанции, объекты инфраструктуры внеуличного транспорта, тоннели, эстакады, мосты, морские терминалы, акватории морских портов, порты, расположенные на внутренних водных путях, судоходные гидротехнические сооружения, искусственные острова, установки, сооружения, аэродромы и аэропорты, участки автомобильных дорог, железнодорожных и внутренних водных путей, здания, строения, сооружения, обеспечивающие управление транспортным комплексом, его функционирование, а также объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств воздушного, железнодорожного, морского и внутреннего водного транспорта.

При этом к подразделениям транспортной безопасности относятся осуществляющие защиту объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (в том числе на основании договора с субъектом транспортной инфраструктуры) подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта и (или) аккредитованные для этой цели в установленном порядке юридические лица (пункт 7.1 статьи 1 Закона о транспортной безопасности).

Аккредитация юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности осуществляется федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в установленной сфере деятельности (часть 9 статьи 12.1 Закона о транспортной безопасности).

Таким образом, обеспечение охраны объектов от противоправных посягательств осуществляется в соответствии с Законом о ведомственной охране, а защита объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства обеспечивается подразделениями транспортной безопасности в соответствии с Законом о транспортной безопасности и по результатам проведенных конкурентных закупочных процедур.

Проводимые закупочные процедуры на право заключения договора на оказание услуг по защите объектов транспортной инфраструктуры направлены на исполнение требований Закона о транспортной безопасности и не отменяют обязательности обеспечения на указанных объектах защиты от противоправных посягательств в соответствии с требованиями Закона о ведомственной охране.

Федеральным законом от 24 июля 2023 г. № 387-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О транспортной безопасности“ внесены изменения в статью 4 Закона о транспортной безопасности, устанавливающие особенности осуществления защиты от актов незаконного вмешательства объектов транспортной инфраструктуры, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта. Согласно части 8, которой дополнена указанная норма, защита объектов транспортной инфраструктуры, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти в области транспорта, от актов незаконного вмешательства предусматривает защиту таких объектов от противоправных посягательств и осуществляется указанными подразделениями, являющимися подразделениями транспортной безопасности.»

В этой связи с 1 сентября 2023 г. объекты транспортной инфраструктуры, включенные в Перечень, подлежат обязательной охране от противоправных посягательств и защите от актов незаконного вмешательства исключительно подразделениями ФГУП «УВО Минтранса России».

Ссылки административного истца на противоречие Перечня в оспариваемой части Конституции Российской Федерации, ГК РФ, Закону о защите конкуренции лишены правовых оснований, поскольку оспариваемое нормативное положение не содержит предписаний, направленных на ограничение конкуренции, создание дискриминационных условий для доступа Общества на рынок услуг.

Утрата частью шестой статьи 8 Закона о ведомственной охране, которая предусматривала, что защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных государственных органов, осуществляется в соответствии с заключенными договорами, силы и отсутствие у административного истца действующих договоров с ФГУП «УВО Минтранса России» не являются основанием для исключения принадлежащего Обществу, единственным акционером которого является субъект Российской Федерации — Алтайский край, объекта транспортной инфраструктуры из Перечня, поскольку, относясь к государственной собственности, этот объект находится в сфере координации и регулирования Минтранса России.

Оспариваемый в части Перечень не нарушает прав административного истца в упоминаемых им аспектах, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что по результатам рассмотрения административного искового заявления влечет принятие решения об отказе в удовлетворении заявленного требования согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «Бийский автовокзал» о признании недействующим пункта 1037 Перечня охраняемых объектов подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Управление ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации», утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 3 августа 2016 г. № 222, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---