Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24.10.2023 № АКПИ23-759

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 8.15 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Кузьмичева С.И.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению жилищно-строительного кооператива «Октябрь-2» о признании недействующим пункта 8(15) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156,

постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156 утверждены Правила обращения с твердыми коммунальными отходами и форма типового договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также — Правила, типовой договор соответственно).

Пунктом 8(11) Правил установлено, что потребитель в течение 15 рабочих дней со дня поступления 2 экземпляров проекта договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами обязан их подписать и направить 1 экземпляр договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами региональному оператору по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также — региональный оператор) либо направить мотивированный отказ от подписания указанного проекта договора с приложением к нему предложений о внесении изменений в такой проект в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации.

Согласно пункту 8(15) Правил, в случае если разногласия по проекту договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами не урегулированы или региональный оператор не направит указанный проект договора с учетом урегулированных разногласий в срок, предусмотренный пунктом 8(14) этих правил, договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами считается заключенным на условиях типового договора по цене, указанной региональным оператором в данном проекте договора, направленном в соответствии с пунктом 8(10) названных правил.

Жилищно-строительный кооператив «Октябрь-2» (далее также — ЖСК «Октябрь-2») обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании пункта 8(15) Правил недействующим, ссылаясь на его несоответствие пункту 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также — ГК РФ), закрепляющему принцип свободы договора, пункту 3 статьи 154, пункту 4 статьи 421 названного кодекса, поскольку оспариваемые нормативные положения допускают заключение договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами без окончательного урегулирования разногласий, в том числе по условиям, не урегулированным типовым договором. По мнению административного истца, предусмотренное оспариваемым пунктом правило понуждает потребителя к заключению договора на условиях, им не согласованных, и создает предпосылки для злоупотреблений со стороны регионального оператора — бездействия по урегулированию разногласий.

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что, выступая в интересах жителей многоквартирного дома, в декабре 2021 г. направил в адрес регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами письмо о несогласии с отдельными условиями проекта договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, в котором, в частности, сослался на отсутствие условия о порядке возврата денежных средств гражданину в случае документально подтвержденного его временного отсутствия по месту регистрации по месту жительства. Региональным оператором, полагающим договор заключенным несмотря на отказ от урегулирования разногласий и учет предложенных ЖСК «Октябрь-2» условий, подан иск о взыскании задолженности за услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Административный ответчик Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 31 августа 2023 г. № 8087-П11-ДГ), в письменных возражениях на административный иск указавшему, что постановление, утвердившее Правила, издано в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемое нормативное положение соответствует актам большей юридической силы и не нарушает прав административного истца.

Представитель административного истца ЖСК «Октябрь-2» Б. в судебном заседании поддержала заявленное требование, просила его удовлетворить.

В судебном заседании представитель Правительства Российской Федерации Н. поддержала изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просила отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Нефедова О.Н., заслушав пояснения представителей сторон, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Гражданский кодекс Российской Федерации в пункте 4 статьи 3 предусматривает, что на основании и во исполнение данного кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. В силу пункта 4 статьи 426 поименованного кодекса в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

Определяя правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах производства и потребления) в статье 5 закрепляет, что к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относится установление правил обращения с твердыми коммунальными отходами (абзац сорок второй).

Согласно названному федеральному закону правила обращения с твердыми коммунальными отходами утверждаются Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 24.6).

Реализуя предоставленные федеральным законом полномочия, Правительство Российской Федерации постановлением от 12 ноября 2016 г. № 1156 утвердило Правила обращения с твердыми коммунальными отходами.

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 17 ноября 2016 г. и опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 21 ноября 2016 г., № 47, ст. 6640.

Процедура издания, введения в действие и опубликования нормативного правового акта соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, что не оспаривается административным истцом. Данные обстоятельства ранее также установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 14 октября 2020 г. № АКПИ20-502, от 4 апреля 2023 г. № АКПИ23-85.

Согласно пункту 1 статьи 426 ГК РФ публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится. Условия публичного договора определяются пунктами 2 и 4 названной статьи Гражданского кодекса Российской Федерации и правилами, обязательными для сторон при заключении и исполнении публичных договоров, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, а также уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти.

В соответствии со статьей 24.7 Закона об отходах производства и потребления региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами является публичным для регионального оператора. Региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами собственнику твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности (пункт 1). Собственники твердых коммунальных отходов обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отходы и находятся места их накопления (пункт 4). Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами заключается в соответствии с типовым договором, утвержденным Правительством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями (пункт 5).

Исходя из приведенных положений собственник твердых коммунальных отходов обязан заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами на условиях типового договора с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отходы и находятся места их накопления. При этом стороны договора вправе лишь дополнить его иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями.

Правила обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливают порядок осуществления накопления, сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов, заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также основания, по которым юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (пункт 1).

Раздел I(1) Правил, закрепляя порядок заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, в пункте 8(4) предусматривает, что основанием для заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами является заявка потребителя или его законного представителя в письменной форме на заключение такого договора, подписанная потребителем или лицом, действующим от имени потребителя на основании доверенности, либо предложение регионального оператора о заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Потребитель в течение 15 рабочих дней со дня поступления 2 экземпляров проекта договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами обязан их подписать и направить 1 экземпляр договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами региональному оператору либо направить мотивированный отказ от подписания указанного проекта договора с приложением к нему предложений о внесении изменений в такой проект в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации (пункт 8(11) Правил).

Согласно пункту 8(14) Правил региональный оператор в течение 10 рабочих дней со дня получения указанных в пункте 8(11) Правил мотивированного отказа и предложений рассматривает их, а также принимает меры по урегулированию разногласий. В случае если разногласия по проекту договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами урегулированы полностью, региональный оператор направляет потребителю для подписания указанный проект договора с учетом урегулированных разногласий в срок, предусмотренный абзацем первым этого пункта. В случае если разногласия по проекту договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами урегулированы частично, региональный оператор направляет потребителю для подписания указанный проект договора, составленный в соответствии с типовым договором и с учетом урегулированных разногласий, в срок, предусмотренный абзацем первым данного пункта.

Пунктом 8(15) предусмотрено, что, в случае если разногласия по проекту договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами не урегулированы или региональный оператор не направит указанный проект договора с учетом урегулированных разногласий в срок, предусмотренный пунктом 8(14) этих Правил, договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами считается заключенным на условиях типового договора по цене, указанной региональным оператором в названном проекте договора, направленном в соответствии с пунктом 8(10) данных правил.

Такое правовое регулирование, вопреки утверждениям административного истца, осуществлено Правительством Российской Федерации в пределах его компетенции и соответствует требованиям законодательства в области обращения с отходами производства и потребления, регулирующего рассматриваемые правоотношения, гражданскому законодательству (принципу свободы договора) и не нарушает права административного истца. Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, который устанавливал бы иной порядок правового регулирования рассматриваемых правоотношений, не имеется.

Пунктом 1 статьи 421 ГК РФ закреплено, что понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена названным кодексом, законом или добровольно принятым обязательством. Вместе с тем в соответствии с пунктом 4 статьи 421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422 ГК РФ).

Вопрос о свободе договора, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, об автономии воли участников гражданского оборота, о необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав зависит от отрасли законодательства, целей и задач специального законодательства.

Ссылки административного истца на несоответствие оспариваемого положения Правил пункту 1 статьи 1, пункту 3 статьи 154, пункту 4 статьи 421 ГК РФ несостоятельны, основаны на ошибочном толковании норм материального права, поскольку обязанность собственника твердых коммунальных отходов заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами на условиях типового договора прямо установлена Законом об отходах производства и потребления (статья 24.7).

Пункт 8(15) Правил лишь конкретизирует условия, установленные законом, при которых договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами считается заключенным.

Указанное императивное регулирование направлено на обеспечение принципов стабильности гражданских правоотношений в области обращения с твердыми коммунальными отходами и не создает, как ошибочно полагает административный истец, условий для бездействия регионального оператора, поскольку последний в силу пункта 8(14) Правил обязан рассмотреть поступившие от потребителя предложения и принять меры по урегулированию разногласий.

Иной подход в нарушение статьи 10 ГК РФ допускал бы возможность избежать заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами и их оплаты в обход требований закона об обязательности заключения такого договора с региональным оператором.

Доводы административного истца, по существу, сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о необходимости регламентации иного порядка заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, что не может служить правовым основанием для удовлетворения административного иска.

Поскольку оспариваемая норма Правил не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца в упоминаемом им аспекте, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления жилищно-строительного кооператива «Октябрь-2» о признании недействующим пункта 8(15) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---