Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 30.01.2024 № АПЛ23-499

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 24.10.2023 № АКПИ23-759, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 8(15) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утв. постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156>

от 30 января 2024 г. № АПЛ23-499

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Тютина Д.В.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению жилищно-строительного кооператива «Октябрь-2» о признании недействующим пункта 8(15) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156,

по апелляционной жалобе жилищно-строительного кооператива «Октябрь-2» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2023 г. по делу № АКПИ23-759, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Правительства Российской Федерации Н., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительство Российской Федерации постановлением от 12 ноября 2016 г. № 1156 утвердило Правила обращения с твердыми коммунальными отходами и форму типового договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также — Правила, типовой договор соответственно).

Нормативный правовой акт 17 ноября 2016 г. размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и 21 ноября 2016 г. опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 47.

Пунктом 8(15) Правил предусмотрено, что в случае если разногласия по проекту договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами не урегулированы или региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также — региональный оператор) не направит указанный проект договора потребителю с учетом урегулированных разногласий в срок, предусмотренный пунктом 8(14) этих правил, договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами считается заключенным на условиях типового договора по цене, указанной региональным оператором в указанном проекте договора, направленном в соответствии с пунктом 8(10) названных правил.

Жилищно-строительный кооператив «Октябрь-2» (далее также — Кооператив) обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим пункт 8(15) Правил. В обоснование заявления ссылался на то, что оспариваемая норма противоречит пункту 1 статьи 1, пункту 3 статьи 154, пункту 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку не соответствует принципу свободы договора, допускает заключение договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами без окончательного урегулирования разногласий, в том числе по условиям, не урегулированным типовым договором, понуждает потребителя к заключению договора на условиях, им не согласованных, и создает предпосылки для злоупотреблений со стороны регионального оператора в виде бездействия по урегулированию разногласий.

В административном исковом заявлении указано, что Кооператив, выступая в интересах жителей многоквартирного дома, в декабре 2021 г. направил в адрес регионального оператора письмо о несогласии с отдельными условиями проекта договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, однако ответа на это письмо не получил. В апреле 2023 г. региональным оператором, который считал договор заключенным, несмотря на отказ от урегулирования разногласий и учета предложенных административным истцом условий, подан иск о взыскании с Кооператива задолженности за услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Правительство Российской Федерации административный иск не признало, отметив в письменных возражениях, что Правила утверждены в пределах предоставленных ему полномочий, а оспариваемое положение соответствует действующему законодательству и прав административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления административному истцу отказано.

В апелляционной жалобе Кооператив, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что судом первой инстанции при рассмотрении дела применены нормы, не подлежащие применению, не применена норма, подлежащая применению, дано неправильно толкование положений действующего законодательства.

По мнению административного истца, правовое регулирование договорных отношений в области обращения с твердыми коммунальными отходами не может исходить исключительно из принципов стабильности гражданских правоотношений, как это отмечено в обжалуемом решении, и не учитывать иных принципов гражданско-правового регулирования, в том числе принципа свободы договора и вытекающих из него запрета на понуждение к заключению договора, требования о разработке условий договора по усмотрению сторон, необходимости выражения согласованной воли двух сторон для его заключения (пункт 3 статьи 154, пункты 1, 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации). Оспариваемая норма в нарушение указанных положений позволяет региональному оператору действовать произвольно, навязывать потребителю условия договора, в отношении которых он не выразил добровольного согласия, не учитывать условия договора, предложенные им.

В жалобе указано, что предусмотренная пунктом 8(14) Правил обязанность регионального оператора рассмотреть поступившие от потребителя предложения и принять меры по урегулированию разногласий не определяет действия регионального оператора в том случае, если разногласия по проекту договора не урегулированы. Данные вопросы затрагиваются в оспариваемом пункте. При этом вывод суда первой инстанции о том, что региональный оператор обязан принять меры по урегулированию разногласий, является необоснованным, поскольку оспариваемая норма допускает не возможность избежать заключения договора, а возможность избежать урегулирования разногласий по условиям, не установленным типовым договором.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая, что доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции, в ней не содержится, судом правильно применены нормы материального и процессуального права.

Жилищно-строительный кооператив «Октябрь-2» извещен о времени и месте судебного заседания в установленном законом порядке, своего представителя в суд апелляционной инстанции не направил.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Кооперативу в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания пункта 8(15) Правил недействующим отсутствует.

На основании пункта 4 статьи 3, пункта 4 статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 5, пункта 2 статьи 24.6 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах производства и потребления), норм Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 736 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» в обжалуемом решении правомерно указано, что Правила утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением порядка принятия, опубликования и введения в действие нормативного правового акта. Данное обстоятельство подтверждается вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 14 октября 2020 г. № АКПИ20-502, от 4 апреля 2023 г. № АКПИ23-85.

В силу положений статьи 24.7 Закона об отходах производства и потребления региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами является публичным для регионального оператора. Региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами собственнику твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности (пункт 1).

Собственники твердых коммунальных отходов обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отходы и находятся места их накопления (пункт 4).

Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами заключается в соответствии с типовым договором, утвержденным Правительством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями (пункт 5).

Как следует из статьи 426 Гражданского кодекса Российской Федерации, публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится. Условия такого договора в случаях, предусмотренных законом, могут определяться правилами, обязательными для сторон при его заключении и исполнении, утверждаемыми Правительством Российской Федерации, а также уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти (пункты 1, 4).

Таким образом, обязанность собственника твердых коммунальных отходов заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами на условиях типового договора с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются такие отходы и находятся места их накопления, закреплена непосредственно в федеральном законе. Стороны договора вправе лишь дополнить его иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями.

Правила, утвержденные Правительством Российской Федерации во исполнение требований действующего законодательства, устанавливают в том числе порядок заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами (пункт 1).

Исходя из положений данных правил основанием для заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами является заявка потребителя или его законного представителя в письменной форме на заключение такого договора, подписанная потребителем или лицом, действующим от имени потребителя на основании доверенности (далее — заявка потребителя), либо предложение регионального оператора о заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами (пункт 8(4)).

Заявка потребителя и приложенные к ней документы рассматриваются региональным оператором в срок, не превышающий 15 рабочих дней со дня их поступления. В случае если в заявке потребителя имеются все необходимые сведения и документы, региональный оператор в течение 15 рабочих дней со дня ее получения направляет ему 2 экземпляра подписанного со своей стороны проекта договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, который составляется в соответствии с типовым договором и может быть дополнен иными положениями, не противоречащими законодательству Российской Федерации (пункты 8(8), 8(10)).

Потребитель в течение 15 рабочих дней со дня поступления 2 экземпляров проекта договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами обязан их подписать и направить 1 экземпляр договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами региональному оператору либо направить мотивированный отказ от подписания указанного проекта договора с приложением к нему предложений о внесении изменений в такой проект в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации (пункт 8(11))

Региональный оператор в течение 10 рабочих дней со дня получения мотивированного отказа и предложений рассматривает их, а также принимает меры по урегулированию разногласий. В случае если разногласия по проекту договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами урегулированы полностью, региональный оператор направляет потребителю для подписания указанный проект договора с учетом урегулированных разногласий. В случае если разногласия по проекту договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами урегулированы частично, региональный оператор направляет потребителю для подписания указанный проект договора, составленный в соответствии с типовым договором и с учетом урегулированных разногласий (пункт 8(14)).

В оспариваемом административным истцом пункте 8(15) Правил закреплено, что в случае если разногласия по проекту договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами не урегулированы или региональный оператор не направил названный проект договора потребителю в установленный срок с учетом урегулированных разногласий, договор считается заключенным на условиях типового договора по цене, указанной региональным оператором в проекте договора, направленном в соответствии с пунктом 8(10) данных правил.

Такое правовое регулирование осуществлено Правительством Российской Федерации в пределах имеющейся компетенции и соответствует требованиям законодательства в области обращения с отходами производства и потребления и гражданского законодательства.

Какого-либо нормативного правового акта большей юридической силы, который бы по-иному регулировал порядок заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, не имеется.

Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемая норма нарушает принцип свободы договора, позволяет региональному оператору действовать произвольно, навязывая потребителю условия договора, не согласованные с ним, и в связи с этим противоречит пункту 3 статьи 154, пунктам 1, 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, являются несостоятельными. Как уже отмечалось выше, обязанность собственника твердых коммунальных отходов заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами на условиях типового договора установлена непосредственно федеральным законом, а пункт 8(15) Правил лишь конкретизирует условия, при которых такой договор считается заключенным, что согласуется с положениями названного кодекса.

Так, пунктами 1, 4 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена данным кодексом, законом или добровольно принятым обязательством. Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. К иным правовым актам в силу пунктов 4, 6 статьи 3 указанного кодекса относятся постановления Правительства Российской Федерации, которое на основании федерального закона утвердило Правила и форму типового договора, содержащие предписания, обязательные для сторон при заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Нельзя согласиться с утверждением в апелляционной жалобе о том, что оспариваемое положение позволяет региональному оператору избежать урегулирования разногласий по условиям, не установленным типовым договором.

Статьей 10 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей пределы осуществления гражданских прав, предусмотрено, что не допускаются осуществление гражданских прав исключительно с намерением причинить вред другому лицу, действия в обход закона с противоправной целью, а также иное заведомо недобросовестное осуществление гражданских прав (злоупотребление правом). Добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются (пункты 1, 5).

Согласно пункту 2 статьи 434.1 названного кодекса при вступлении в переговоры о заключении договора, в ходе их проведения и по их завершении стороны обязаны действовать добросовестно.

Оспариваемое положение, как правильно указано в обжалуемом решении, не создает условий для бездействия регионального оператора при урегулировании разногласий по проекту договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, поскольку в силу приведенных норм гражданского законодательства и пункта 8(14) Правил региональный оператор обязан действовать добросовестно, рассмотреть поступившие от потребителя предложения и принять меры по урегулированию разногласий. При недобросовестном уклонении регионального оператора от урегулирования разногласий потребитель вправе обратиться в суд с иском об изменении договора.

В связи с этим вывод суда первой инстанции о том, что иной подход в нарушение статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации допускал бы возможность избежать заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами и их оплаты в обход требований закона об обязательности заключения такого договора с региональным оператором, является обоснованным.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункт 8(15) Правил не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Кооперативу в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу жилищно-строительного кооператива «Октябрь-2» — без удовлетворения.

---