Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 14.10.2020 № АКПИ20-502

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 8(17) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. о признании недействующим пункта 8(17) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156,

согласно пункту 8(17) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами (далее — Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156, региональный оператор в течение одного месяца со дня заключения соглашения извещает потенциальных потребителей о необходимости заключения в соответствии с Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами всеми доступными способами, в том числе путем размещения соответствующей информации на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а также в средствах массовой информации.

Региональный оператор в течение 10 рабочих дней со дня утверждения в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора на 1-й год действия соглашения размещает одновременно в печатных средствах массовой информации, установленных для официального опубликования правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, и на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» адресованное потребителям предложение о заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами и текст типового договора.

Потребитель в течение 15 рабочих дней со дня размещения региональным оператором предложения о заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами направляет региональному оператору заявку потребителя и документы в соответствии с пунктами 8(5) - 8(7) Правил. Заявка потребителя рассматривается в порядке, предусмотренном пунктами 8(8) - 8(16) Правил.

В случае если потребитель не направил региональному оператору заявку потребителя и документы в соответствии с пунктами 8(5) - 8(7) Правил в указанный срок, договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами считается заключенным на условиях типового договора и вступившим в силу на 16-й рабочий день после размещения региональным оператором предложения о заключении указанного договора на своем официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Гражданин К. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 8(17) Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», пункту 5 статьи 3, пункту 2 статьи 438 Гражданского кодекса Российской Федерации, приняты Правительством Российской Федерации с превышением полномочий и вне пределов компетенции, поскольку, по его мнению, акцепт путем молчания не может быть предусмотрен подзаконными нормативными актами, полагает свои права нарушенными в результате применения оспариваемых норм в судебном решении в отношении его.

Как указывает административный истец, ему на праве собственности принадлежит жилой дом в с. (...) (...) района Липецкой области, расположенный в зоне обслуживания регионального оператора АО «ЭкоПром-Липецк». Данное общество разместило в печатных изданиях «Липецкая газета» № 101 (25729) от 29 мая 2018 г., «Регион. Вести» № 21 (385) от 31 мая 2018 г. и на своем официальном сайте (https://ecolipetsk.ru) публичную оферту (договор) на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами для физических лиц, обязанных заключить договор с региональным оператором, в пункте 2.3 которой указан способ складирования твердых коммунальных отходов: в контейнеры/бункеры, расположенные на контейнерных площадках. В его селе не было ни одной контейнерной площадки с контейнерами/бункерами вплоть до 20 января 2020 г. При этом региональный оператор, не доводя до потребителей никакой дополнительной информации (ни в средствах массовой информации, ни на официальном сайте), стал применять бестарный способ складирования твердых коммунальных отходов. Сведения о том, в каких местах необходимо складировать твердые коммунальные отходы при таком способе и в какое время, до него доведены не были. Письменный договор не удалось заключить, поскольку региональный оператор предлагал ему применить бестарный способ складирования (в пакеты), размещать которые необходимо перед его домом на дороге. Так как место перед его домом не было включено органами местного самоуправления в перечень мест складирования твердых коммунальных отходов, он отказался от такого способа складирования. Решением мирового судьи Хлевенского судебного участка Задонского судебного района Липецкой области от 25 ноября 2019 г. по иску АО «ЭкоПром-Липецк» с него взысканы денежные средства в сумме 5232,5 руб. за услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами со ссылкой на оспариваемое положение. В апелляционном и кассационном порядке данное решение оставлено без изменения, вступило в законную силу.

Административный истец К. извещен о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие, в письменных объяснениях изложил свои доводы в отношении возражений административного ответчика.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 15 августа 2020 г. № ДГ-П11-9414).

Представитель Правительства Российской Федерации П. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителя административного ответчика Правительства Российской Федерации П., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Гражданский кодекс Российской Федерации в пункте 4 статьи 3 предусматривает, что на основании и во исполнение данного Кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. Согласно пункту 4 статьи 426 названного Кодекса в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации, а также уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.).

Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относится утверждение правил обращения с твердыми коммунальными отходами (статья 5). В силу пункта 2 статьи 24.6 названного Федерального закона правила обращения с твердыми коммунальными отходами утверждаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение требований федерального законодателя постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156 утверждены Правила, действующие в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2018 г. № 1572.

Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 17 ноября 2016 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 21 ноября 2016 г., № 47.

Правила устанавливают порядок осуществления накопления, сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов, заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также основания, по которым юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (пункт 1 Правил).

Раздел I(1) Правил, устанавливая порядок заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, в пункте 8(17) предусматривает обязанность регионального оператора известить потенциальных потребителей о необходимости заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами всеми доступными способами, а после утверждения единого тарифа на его услугу разместить в соответствующих средствах массовой информации адресованное потребителям предложение о заключении договора и текст типового договора. Потребитель после размещения предложения о заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами вправе направить региональному оператору заявку и необходимые документы. В случае их ненаправления договор считается заключенным на условиях типового договора.

Данное правовое регулирование соответствует гражданскому законодательству, законодательству в области обращения с отходами производства и потребления и не нарушает права административного истца.

Пункт 1 статьи 24.7 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» предусматривает, что региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами является публичным для регионального оператора.

Правовое регулирование в области обращения с отходами согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» осуществляется данным Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами. Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал порядок заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, не имеется.

Из содержания абзаца второго пункта 1 Правил следует, что к отношениям, возникающим между собственниками жилых домов и региональными операторами, положения данных Правил применяются в части, не урегулированной жилищным законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 1.1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации устанавливает правила предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов.

Во исполнение требований федерального законодателя постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 утверждены Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, которые предусматривают предоставление коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами потребителю на основании возмездного договора. Условия предоставления коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами собственнику и пользователю жилого дома (домовладения) определяются в договоре на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключаемом собственником жилого дома (домовладения) с соответствующим региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами (пункт 148(5) указанных Правил).

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта пункту 2 статьи 438 Гражданского кодекса Российской Федерации несостоятельны. Пункт 2 приведенной статьи Кодекса предусматривает, что молчание не является акцептом, если иное не вытекает из закона, соглашения сторон, обычая или из прежних деловых отношений сторон, а пункт 8(17) Правил конкретизирует условия, при выполнении которых договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами считается заключенным, направлен на обеспечение принципов стабильности гражданского оборота и свободы договора.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления К. о признании недействующим пункта 8(17) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---