Решение Верховного Суда РФ от 27.09.2023 № АКПИ23-691

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта 13.4 пункта 13 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Приказом Минюста России от 23.04.2020 № 105>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре В.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Руперта-НН» о признании недействующим подпункта 13.4 пункта 13 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 апреля 2020 г. № 105,

приказом Министерства юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) от 23 апреля 2020 г. № 105 (далее также — Приказ) утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (далее также — Разъяснения). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Минюсте России 27 апреля 2020 г., регистрационный номер 58222, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 27 апреля 2020 г.

Согласно подпункту 13.4 пункта 13 Разъяснений не подлежат государственной регистрации акты об утверждении положений о конкретных территориальных органах или структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти.

Общество с ограниченной ответственностью «Руперта-НН» (далее также — ООО «Руперта-НН», Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта 13.4 пункта 13 Разъяснений, ссылаясь на противоречие Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в частности, пунктам 8, 10), а также пунктам 10.2 и 10.13 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329, поскольку полагает, что при отсутствии государственной регистрации положения о территориальном налоговом органе как нормативного правового акта такой акт не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу, и не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, и, как следствие, территориальный налоговый орган не может осуществлять свою деятельность в пределах полномочий, установленных соответствующим положением о территориальном органе.

В обоснование административного иска Общество указало, что в ходе рассмотрения дела № А43-24855/2022 в Арбитражном суде Нижегородской области МИФНС России № 22 по Нижегородской области, ссылаясь на оспариваемые Разъяснения, обосновала свой довод о том, что Положение о МИФНС России № 22 по Нижегородской области определяет правовой статус федерального органа исполнительной власти, но не подлежит регистрации в Минюсте России.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указало, что Разъяснения изданы в пределах предоставленных министерству полномочий, оспариваемое нормативное положение не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В судебном заседании представитель Общества с ограниченной ответственностью «Руперта-НН» Г. поддержал заявленные требования.

Представитель Минюста России К. возражал против удовлетворения административного иска.

Выслушав объяснения представителя административного истца Общества с ограниченной ответственностью «Руперта-НН» Г., возражения представителя Министерства юстиции Российской Федерации К., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого Приказа) установлено, что разъяснения о применении указанных Правил дает Министерство юстиции Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2023 г. № 218 абзац второй пункта 1 указанного постановления № 1009 действует в следующей редакции: методические указания по юридико-техническому оформлению нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утверждает Министерство юстиции Российской Федерации.

Министерство юстиции Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции, включающей государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 1 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313, действовавшего на момент издания оспариваемого акта).

Аналогичное полномочие Минюста России в настоящее время предусмотрено пунктом 1 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 января 2023 г. № 10.

Минюст России, реализуя предоставленные полномочия, утвердил оспариваемые Разъяснения.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Разъяснения, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила подготовки нормативных правовых актов).

Следовательно, Разъяснения утверждены компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, определенных для его государственной регистрации и опубликования.

Согласно пункту 10 Правил подготовки нормативных правовых актов государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия, наличия в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, содержащие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, которые в том числе: а) затрагивают гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии осуществления прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; б) устанавливают правовой статус организаций (типовые, примерные положения (уставы) об органах, организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также об организациях, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации выполняют отдельные наиболее важные государственные функции); в) обязательны для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не подведомственных федеральным органам исполнительной власти, совместно издавшим нормативный правовой акт.

По смыслу приведенной нормы государственной регистрации подлежат типовые, примерные положения (уставы) об органах, организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти.

Таким образом, оспариваемое положение согласуется с подпунктом «б» пункта 10 Правил подготовки нормативных правовых актов.

Указанная норма обусловлена тем, что положения о конкретных территориальных органах или структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти по своей правовой природе являются актами внутриведомственного характера, поскольку распространяются лишь на сотрудников соответствующих территориальных органов или структурных подразделений, направлены на организацию работы конкретных территориальных органов (отделов), не изменяют требования действующего законодательства и не содержат новых правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Доводы административного истца о противоречии подпункта 13.4 пункта 13 Разъяснений положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 и Положению о Министерстве финансов Российской Федерации несостоятельны, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Пунктом 8 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В силу пункта 10 названного указа нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

В поименованных пунктах Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 установлены требования о необходимости официального опубликования указанных нормативных правовых актов, а также обозначены правовые последствия, которые поставлены в зависимость от процедуры прохождения их государственной регистрации и официального опубликования.

Подпункты 10.2 и 10.3 пункта 10 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации закрепляют полномочия Министра финансов Российской Федерации на утверждение положения о структурных подразделениях данного министерства, о территориальных органах федеральных служб и федерального агентства, подведомственных Министерству финансов Российской Федерации, а также по изданию приказов, имеющих нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности названного министерства — приказов ненормативного характера.

Положение о Министерстве финансов Российской Федерации не регламентирует вопросы подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, не устанавливает категорию и критерии оценки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих представлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации.

Следовательно, подпункт 13.4 пункта 13 Разъяснений не противоречит Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 и Положению о Министерстве финансов Российской Федерации, поскольку имеет иной предмет правового регулирования.

Согласно Типовому регламенту внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452, территориальный орган федерального органа исполнительной власти осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, положением о федеральном органе исполнительной власти и положением об этом территориальном органе. Руководитель федеральной службы или федерального агентства, находящегося в ведении федерального министерства, утверждает положение о территориальном органе в соответствии с типовым положением о территориальном органе соответствующей федеральной службы или федерального агентства, утвержденным приказом федерального министерства (пункты 9.8, 9.9).

Таким образом, типовое положение о территориальном органе определенной федеральной службы и соответствующее ему положение о конкретном территориальном органе этой службы — это самостоятельные акты с разным правовым статусом, утверждаемые различными вышестоящими органами.

Правовой акт об утверждении положения о конкретном территориальном органе или структурном подразделении федерального органа исполнительной власти определяет внутреннюю организацию деятельности федерального органа исполнительной власти и регулирует отношения, которые могут возникнуть в результате издания территориальным органом федерального органа исполнительной власти акта реализации полномочий в установленной сфере деятельности.

Федерального закона или иного нормативного правового акта, устанавливающих правовое регулирование, которое могло бы вступить в противоречие с оспариваемой нормой, не имеется.

Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Поскольку подпункт 13.4 пункта 13 Разъяснений не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Руперта-НН» о признании недействующим подпункта 13.4 пункта 13 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 23 апреля 2020 г. № 105, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---