Решение Верховного Суда РФ от 18.10.2023 № АКПИ23-673

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании письма Минстроя России от 06.03.2015 № 6348-ЕС/05>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Б.А.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Я., И. об оспаривании письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 6 марта 2015 г. № 6348-ЕС/05,

для учета в дальнейшей работе в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 — 2015 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России) в письме от 6 марта 2015 г. № 6348-ЕС/05 (далее также — Письмо) дало разъяснение, в котором указало, что анализ списков граждан, изъявивших желание получить государственные жилищные сертификаты в 2015 году, показал, что в них включены граждане, выехавшие из зоны проживания с правом на отселение, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, родившиеся после 30 июня 1986 г., либо въехавшие в указанную зону радиоактивного загрязнения после данной даты (абзац первый).

Во втором и третьем абзацах Письма приведены положения частей второй и третьей статьи 22 и статьи 33 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-I «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее также — Закон № 1244-I) в редакции, действовавшей на дату издания Письма.

В абзаце четвертом Письма сделан вывод о том, что, по смыслу изложенных положений Закона № 1244-I, предоставление государственных жилищных сертификатов гражданам, переселившимся в период с 30 июня 1986 г. по 1 января 1994 г. на постоянное место жительства в зону проживания с правом на отселение, а также родившимся в данной зоне в указанный период, может осуществляться только после достижения ими пенсионного возраста с учетом его уменьшения в соответствии со статьей 33 Закона № 1244-I.

В пятом абзаце Письма Минстрой России указал, что законность установления такой нормы проверялась в Конституционном Суде Российской Федерации. По результатам проверки вынесено определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2013 г. № 235-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Б.Л. на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 11 части первой статьи 13 и статьи 22 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-I „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“. В данном определении положения статьи 22 Закона № 1244-I трактуются исходя из того, что право на получение мер социальной поддержки, предусмотренных статьей 17 Закона № 1244-I, гражданин приобретает при наличии у него права выхода на пенсию со снижением пенсионного возраста с учетом степени радиационного воздействия, определяемой исходя из времени и продолжительности периода проживания в зонах радиоактивного загрязнения вследствие Чернобыльской катастрофы, то есть после достижения пенсионного возраста с учетом проживания в указанных зонах.»

Я. и И. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим Письма с момента его издания, полагая, что оно обладает нормативными свойствами, поскольку принято для применения его как нормативного акта уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и судами. Письмо рассчитано на неоднократное применение, не зарегистрировано и не опубликовано в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила подготовки нормативных правовых актов), Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», не соответствует форме, в которой должен быть принят нормативный акт, издано в отсутствие у Минстроя России соответствующих полномочий.

В обоснование своего требования административные истцы указали, что относятся к категории граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Письмо применено судами общей юрисдикции в конкретных гражданских делах по их исковым заявлениям, а также органами исполнительной власти при разрешении вопросов о получении ими государственного жилищного сертификата и о постановке на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. В связи с этим полагают, что Письмо опосредованно, через правоприменительную деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и судов, приобрело обязательный характер в отношении неопределенного круга лиц, являющихся субъектами данных правоотношений.

Административный ответчик Минстрой России в письменных возражениях на административный иск указал, что Письмо издано в пределах предоставленных полномочий, не является нормативным правовым актом, а содержащиеся в нем разъяснения не выходят за рамки адекватного толкования положений действующего законодательства и не влекут изменения правового регулирования соответствующих отношений.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменном отзыве указало, что в соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № 153 (далее — Постановление № 153) Минстрой России уполномочен давать разъяснения о порядке выполнения мероприятий, предусмотренных Правилами выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации комплекса процессных мероприятий «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденными указанным постановлением.

В судебном заседании представитель административных истцов А. поддержал заявленное требование, просил его удовлетворить.

Представитель административного ответчика К. просила отказать в удовлетворении административного иска по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Минюст России письменно заявил о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Выслушав представителей сторон, обсудив доводы, изложенные в письменном отзыве Минюста России, проверив наличие у оспариваемого акта нормативных свойств и его соответствие действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей заявленное требование не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения, связанные с чернобыльской катастрофой, регулируются Законом № 1244-I, действующим законодательством Российской Федерации в части норм, не противоречащих данному закону, и другими актами законодательства Российской Федерации, издаваемыми в соответствии с ними (статья 2 Закона № 1244-I).

Статьей 13 Закона № 1244-I определены категории граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, к которым в том числе отнесены: граждане, эвакуированные (в том числе выехавшие добровольно) в 1986 году из зоны отчуждения или переселенные (переселяемые), в том числе выехавшие добровольно, из зоны отселения в 1986 году и в последующие годы, включая детей, в том числе детей, которые в момент эвакуации находились (находятся) в состоянии внутриутробного развития (пункт 6 части первой); граждане, постоянно проживающие (работающие) на территории зоны проживания с правом на отселение (пункт 7 части первой); граждане, выехавшие добровольно на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение в 1986 году и в последующие годы (пункт 11 части первой).

В статье 17 Закона № 1244-I, регулирующей возмещение вреда и меры социальной поддержки граждан, эвакуированных из зоны отчуждения и переселенных (переселяемых) из зоны отселения, закреплено, что гражданам, указанным в пункте 6 части первой статьи 13 этого закона, предоставляются меры социальной поддержки: эвакуированным из зоны отчуждения — предусмотренные пунктами 3 - 12 части первой статьи 14 и пунктами 2 и 3 части первой статьи 15 Закона № 1244-I; переселенным (переселяемым) из зоны отселения — предусмотренные пунктами 4, 5, 7, 9, 11 и 12 части первой статьи 14, пунктом 2 части первой и пунктом 2 части третьей статьи 15 Закона № 1244-I. Кроме того, им гарантируется обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий жилой площадью в размерах и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации, один раз (пункт 7).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050 утверждена подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 — 2015 годы (далее также — Подпрограмма).

Формой государственной финансовой поддержки обеспечения граждан жильем в рамках реализации Подпрограммы Правительство Российской Федерации Постановлением № 153 определило предоставление гражданам за счет средств федерального бюджета социальной выплаты на приобретение жилья, право на получение которой удостоверяется государственным жилищным сертификатом. Этим же постановлением Правительство Российской Федерации утвердило Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 — 2015 годы (далее — Правила), которыми в пункте 5 установило, что право на получение социальной выплаты, удостоверяемой сертификатом, в рамках Подпрограммы имеют граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении «Маяк», и приравненные к ним лица, вставшие на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, имеющие право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета в соответствии со статьями 14, 15, 16, 17 и 22 Закона № 1244-I, Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении „Маяк“ и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» и постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2123-I «О распространении действия Закона РСФСР „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“ на граждан из подразделений особого риска (подпункт „е“).»

Подпунктом «б» пункта 3 Постановления № 153 в редакции, действовавшей на дату издания Письма, установлено, что разъяснения о порядке выполнения мероприятий, предусмотренных Правилами, дает Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 2013 г. № 819 «О Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству преобразовано в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, которому переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, а также по осуществлению координации деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, государственной корпорации — Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 2013 г. № 819 Правительство Российской Федерации постановлением от 18 ноября 2013 г. № 1038 утвердило Положение о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, в подпункте 6.2 пункта 6 которого закрепило, что Минстрой России в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности Министерства.

Реализуя предоставленные полномочия, Минстрой России в форме Письма дал разъяснение для дальнейшей работы в рамках реализации Подпрограммы.

Следовательно, оспариваемый акт издан полномочным органом государственной власти и в надлежащей форме.

Как следует из положений статьи 3 Закона № 1244-I, гражданам гарантируются возмещение вреда, причиненного их здоровью и имуществу вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, возмещение вреда за риск вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни в результате чернобыльской катастрофы, а также предоставление мер социальной поддержки.

Статьей 13 Закона № 1244-I определены двенадцать категорий граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, на которых распространяется действие этого закона.

Поименованным законом для каждой категории граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в том числе их детей, родившихся после радиоактивного облучения вследствие чернобыльской катастрофы указанных граждан, предусмотрены соответствующие меры социальной поддержки исходя из степени риска вследствие их проживания и работы на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, определяемому в зависимости от радиационной обстановки и ее влияния на здоровье людей.

Таким образом, Законом № 1244-I установлен дифференцированный подход к определению объема предоставляемых мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Статьей 22 Закона № 1244-I установлено, что гражданам, указанным в пункте 11 части первой статьи 13 данного закона, гарантируются меры социальной поддержки, предусмотренные статьей 17 этого закона (часть первая). Гражданам, переселившимся после 30 июня 1986 г. на постоянное место жительства в зону отселения либо в зону проживания с правом на отселение, гарантируются меры социальной поддержки, предусмотренные соответственно статьями 20 и 18 этого закона; этим гражданам (за исключением граждан, указанных в пункте 6 части первой статьи 13 данного закона) в случае их добровольного переселения из указанных зон на новое место жительства меры социальной поддержки, предусмотренные статьей 17 указанного закона, предоставляются при условии получения ими права выхода на пенсию по основаниям, связанным с проживанием в данной зоне, с учетом времени проживания в других зонах радиоактивного загрязнения вследствие чернобыльской катастрофы. При этом добровольное повторное переселение в зону с более высокой степенью радиоактивного загрязнения вследствие чернобыльской катастрофы либо равнозначную не влечет за собой возникновения права на получение мер социальной поддержки, предусмотренных статьей 17 поименованного закона (часть вторая). Гражданам, переселившимся в добровольном порядке (без заключения контрактов, договоров с соответствующей администрацией) после 1 января 1994 г. в зоны радиоактивного загрязнения, указанные в статье 7 Закона № 1244-I, меры социальной поддержки, предусмотренные статьей 17 этого закона, не предоставляются (часть третья).

В статье 33 Закона № 1244-I в редакции, действовавшей на дату издания Письма, закреплено, что гражданам, указанным в пункте 7 части первой статьи 13 данного закона, пенсия по старости назначается с уменьшением возраста, установленного статьей 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», на 2 года и дополнительно на 1 год за каждые 3 года проживания или работы на территории зоны проживания с правом на отселение, но не более чем на 5 лет в общей сложности.

Положение статьи 22 Закона № 1244-I связывает предоставление мер социальной поддержки гражданам, которые переселились после 30 июня 1986 г. на постоянное место жительства в зону отселения и впоследствии добровольно выехали из указанной зоны на новое место жительства, с наличием у них права выхода на пенсию со снижением пенсионного возраста с учетом степени радиационного воздействия, определяемой исходя из времени и продолжительности периода проживания в зонах радиоактивного загрязнения вследствие чернобыльской катастрофы.

В настоящее время данное правовое регулирование существенных изменений не претерпело.

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 31 мая 2022 г. № 1346-О, следует, что, устанавливая в Законе № 1244-I систему мер социальной защиты граждан, пострадавших от данной катастрофы, законодатель предусмотрел их дифференциацию в зависимости от характера и степени вреда, причиненного здоровью и имуществу таких граждан, а также с учетом степени риска, обусловленного радиационным воздействием на население в связи с проживанием и работой на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению в результате чернобыльской катастрофы. В этих целях в статье 13 названного закона был закреплен перечень категорий граждан, пострадавших от радиационного воздействия вследствие чернобыльской катастрофы и в связи с этим имеющих право на меры социальной защиты, а в его статьях 14 - 22 для каждой из таких категорий граждан предусмотрены возмещение вреда и меры социальной поддержки с определением в ряде случаев условий их предоставления. Установленное в статье 22 Закона № 1244-I правовое регулирование направлено на обеспечение адресности социальной поддержки, предоставляемой в связи с риском проживания на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, и преследует цель предупреждения возможных злоупотреблений со стороны граждан, добровольно переселившихся на такого рода территорию, а затем выехавших из нее на другое место жительства.

Вывод, приведенный в Письме, о том, что предоставление государственных жилищных сертификатов гражданам, переселившимся в период с 30 июня 1986 г. по 1 января 1994 г. на постоянное место жительства в зону проживания с правом на отселение, а также родившимся в данной зоне в указанный период, может осуществляться только после достижения ими пенсионного возраста с учетом его уменьшения в соответствии со статьей 33 Закона № 1244-I, соответствует положениям действующего в настоящее время и действовавшего на момент издания Письма законодательства, не выходит за рамки его адекватного толкования и не влечет изменения правового регулирования отношений, связанных с предоставлением мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Утверждение административного истца о нормативном характере оспариваемого акта основано на ошибочном толковании норм процессуального права.

В пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Оспариваемый акт названными признаками не обладает.

Из содержания Письма следует, что оно издано по результатам анализа списков граждан, изъявивших желание получить государственные жилищные сертификаты в 2015 году, и направлено для применения в работе в целях реализации Подпрограммы, носит информационно-разъяснительный характер.

Тем самым, не являясь по своей правовой природе нормативным правовым актом, Письмо не подлежало государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов, его издание не требовало официального опубликования.

В соответствии с требованиями пункта 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.

Принимая во внимание, что Письмо не обладает нормативными свойствами, а содержащиеся в нем рекомендации не выходят за рамки адекватного толкования положений действующего законодательства и не влекут изменение правового регулирования соответствующих отношений, оснований для признания его недействующим не имеется.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Я., И. об оспаривании письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 6 марта 2015 г. № 6348-ЕС/05 отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---