Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25.01.2024 № АПЛ23-485

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 18.10.2023 № АКПИ23-673, которым было отказано в удовлетворении заявления об оспаривании письма Минстроя России от 06.03.2015 № 6348-ЕС/05>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Александрова В.Н., Зинченко И.Н.,

при секретаре И.В.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Я., И.А. об оспаривании письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 6 марта 2015 г. № 6348-ЕС/05

по апелляционной жалобе Я., И.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2023 г. по делу № АКПИ23-673, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административных истцов А., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России) в письме от 6 марта 2015 г. № 6348-ЕС/05 (далее — Письмо) дало разъяснения, касающиеся предоставления гражданам государственных жилищных сертификатов.

Как отмечено в абзаце первом Письма, анализ списков граждан, изъявивших желание получить государственные жилищные сертификаты в 2015 г., показал, что в них включены граждане, выехавшие из зоны проживания с правом на отселение, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, родившиеся после 30 июня 1986 г., либо въехавшие в указанную зону радиоактивного загрязнения после данной даты.

В абзацах втором, третьем Письма приведены положения частей 2, 3 статьи 22, статьи 33 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-I «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции, действовавшей на день издания Письма) (далее — Закон № 1244-I), а в абзаце четвертом сделан вывод, что по смыслу изложенных положений предоставление государственных жилищных сертификатов гражданам, переселившимся в период с 30 июня 1986 г. по 1 января 1994 г. на постоянное место жительства в зону проживания с правом на отселение, а также родившимся в данной зоне в указанный период, может осуществляться только после достижения ими пенсионного возраста с учетом его уменьшения в соответствии со статьей 33 Закона № 1244-I.

Я. и И.А., родившиеся соответственно <...> г. и <...> г. в г. Новозыбкове Брянской области, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просили признать Письмо не действующим со дня принятия, ссылаясь на то, что оно обладает нормативными свойствами, рассчитано на неоднократное применение, не зарегистрировано и не опубликовано в установленном действующим законодательством порядке, издано в отсутствие у Минстроя России необходимых полномочий, а содержащиеся в нем разъяснения не основаны на законе и нарушают их право на получение государственного жилищного сертификата.

Административные истцы указывали, что относятся к категории граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; Письмо применено судами и органами исполнительной власти при разрешении вопросов о постановке их на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий и о получении ими государственных жилищных сертификатов. Полагали, что оспариваемый акт опосредованно, через правоприменительную деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и судов, приобрел обязательный характер для неопределенного круга лиц, являющихся субъектами соответствующих правоотношений.

Административный ответчик Минстрой России административный иск не признал, указав в письменных возражениях, что Письмо издано в пределах его полномочий, не обладает свойствами нормативного правового акта, носит информационно-разъяснительный характер, соответствует законодательству Российской Федерации, прав и законных интересов административных истцов не нарушает.

Привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменном отзыве на административный иск ссылалось на то, что согласно пункту 3 постановления Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № 153 «Об утверждении Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации комплекса процессных мероприятий „Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан“ государственной программы Российской Федерации „Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации“ (далее — Постановление № 153) Минстрой России дает разъяснения о порядке выполнения мероприятий, предусмотренных названными правилами.»

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления административным истцам отказано.

В апелляционной жалобе Я. и И.А., не соглашаясь с таким решением, просят его отменить, как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Ссылаются на то, что при разрешении вопроса о соответствии оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений суду первой инстанции необходимо было учитывать разъяснения Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, содержащиеся в письме от 31 марта 2017 г. № 13-7/ООГ-2159, и правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 13 декабря 2017 г. № 40-П.

По мнению административных истцов, судом первой инстанции не дана правовая оценка их доводам о том, что Письмо имеет признаки нормативного правового акта, поскольку оно применялось судами общей юрисдикции при рассмотрении ряда гражданских дел.

В жалобе также указано, что Минстрой России не имеет полномочий по разъяснению положений Закона № 1244-I.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу Минстрой России просит в ее удовлетворении отказать, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела, при правильном применении норм материального и процессуального права.

Минюст России представил письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых поддержал свою позицию по данному административному делу, изложенную в отзыве на административное исковое заявление, и просил рассмотреть жалобу без участия его представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований к отмене решения суда первой инстанции не находит.

В соответствии со статьей 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее также — акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определенными этой статьей (часть 1).

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает одно из следующих решений: об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, и о признании этого акта не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений (пункты 1, 2 части 5).

Приведенные законоположения при рассмотрении данного административного дела судом первой инстанции соблюдены.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050 была утверждена подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 — 2015 годы (далее также — Подпрограмма).

Постановлением № 153 (в редакции, действовавшей на день издания Письма) устанавливалось, что формой государственной финансовой поддержки обеспечения граждан жильем в рамках реализации Подпрограммы является предоставление гражданам за счет средств федерального бюджета социальной выплаты на приобретение жилья, право на получение которой удостоверяется государственным жилищным сертификатом. Этим же постановлением были утверждены Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2011 — 2015 годы (далее также — Правила).

В подпункте «е» пункта 5 данных правил закреплено, что право на получение социальной выплаты, удостоверяемой сертификатом, в рамках Подпрограммы имеют граждане, подвергшиеся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, аварии на производственном объединении «Маяк», и приравненные к ним лица, вставшие на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, имеющие право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета в соответствии со статьями 14, 15, 16, 17 и 22 Закона № 1244-I, Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении „Маяк“ и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» и Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2123-I «О распространении действия Закона РСФСР „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“ на граждан из подразделений особого риска».

Подпунктом «б» пункта 3 Постановления № 153 (в редакции, действовавшей на день издания Письма) предусматривалось, что разъяснения о порядке выполнения мероприятий, предусмотренных Правилами, дает Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, которое в дальнейшем Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 2013 г. № 819 преобразовано в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

Согласно Положению о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038 (далее — Положение № 1038), Минстрой России, являющийся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по разработке и согласованию федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельцости данного министерства (пункт 1, подпункт 6.2 пункта 6).

Таким образом, Письмо, в котором даны разъяснения для дальнейшей работы в рамках реализации Подпрограммы, издано Минстроем России в пределах его компетенции при осуществлении возложенных на него функций и задач.

Довод апелляционной жалобы о том, что Минстрой России не имел полномочий по разъяснению положений Закона № 1244-I, не дает оснований для вывода о незаконности обжалуемого решения. В Письме разъясняются вопросы предоставления государственных жилищных сертификатов определенной категории граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в рамках реализации Подпрограммы, что непосредственно связано с применением отдельных норм Закона № 1244-I, вследствие чего административный ответчик, давая соответствующие разъяснения, не вышел за пределы своих полномочий, предусмотренных подпунктом «б» пункта 3 Постановления № 153 и подпунктом 6.2 пункта 6 Положения № 1038.

Закон № 1244-I направлен на защиту прав и интересов, а также определяет государственную политику в области социальной поддержки граждан Российской Федерации, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., либо принимавших участие в ликвидации последствий этой катастрофы. Отношения, связанные с чернобыльской катастрофой, регулируются данным законом, действующим законодательством Российской Федерации в части норм, не противоречащих названному закону, и другими актами законодательства Российской Федерации, издаваемыми в соответствии с ними. Гражданам Российской Федерации гарантируются возмещение вреда, причиненного их здоровью и имуществу вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, возмещение вреда за риск вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни в результате чернобыльской катастрофы, а также предоставление мер социальной поддержки (статьи 1, 2, часть 1 статьи 3).

Статьей 13 Закона № 1244-I определены категории граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы, на которых распространяется действие этого закона. К ним, в частности, отнесены граждане, эвакуированные (в том числе выехавшие добровольно) в 1986 г. из зоны отчуждения или переселенные (переселяемые), в том числе выехавшие добровольно, из зоны отселения в 1986 г. и в последующие годы, включая детей, в том числе детей, которые в момент эвакуации находились (находятся) в состоянии внутриутробного развития; граждане, выехавшие добровольно на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение в 1986 г. и в последующие годы (пункты 6, 11 части 1).

Как правомерно отмечено в обжалуемом решении, Законом № 1244-I установлен дифференцированный подход к определению объема предоставляемых мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, в зависимости от характера и степени вреда, причиненного здоровью и имуществу таких граждан.

Так, в статье 22 Закона № 1244-I определены меры социальной поддержки граждан, выехавших в добровольном порядке на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение. В силу ее положений гражданам, указанным в пункте 11 части 1 статьи 13 этого закона, гарантируются меры социальной поддержки, предусмотренные статьей 17 данного закона (часть 1). Гражданам, переселившимся после 30 июня 1986 г. на постоянное место жительства в зону отселения либо в зону проживания с правом на отселение, гарантируются меры социальной поддержки, предусмотренные соответственно статьями 20 и 18 названного закона; этим гражданам (за исключением граждан, указанных в пункте 6 части 1 статьи 13 поименованного закона) в случае их добровольного переселения из указанных зон на новое место жительства меры социальной поддержки, предусмотренные статьей 17 Закона № 1244-I, предоставляются при условии получения ими права выхода на пенсию по основаниям, связанным с проживанием в данной зоне, с учетом времени проживания в других зонах радиоактивного загрязнения вследствие чернобыльской катастрофы. При этом добровольное повторное переселение в зону с более высокой степенью радиоактивного загрязнения вследствие чернобыльской катастрофы либо равнозначную не влечет за собой возникновения права на получение мер социальной поддержки, предусмотренных статьей 17 указанного закона (часть 2). Гражданам, переселившимся в добровольном порядке (без заключения контрактов, договоров с соответствующей администрацией) после 1 января 1994 г. в зоны радиоактивного загрязнения, указанные в статье 7 Закона № 1244-I, меры социальной поддержки, предусмотренные статьей 17 названного закона, не предоставляются (часть 3).

Исходя из статьи 33 Закона № 1244-I (в редакции, действовавшей на день издания Письма) гражданам, постоянно проживающим (работающим) на территории зоны проживания с правом на отселение, пенсия по старости назначается с уменьшением возраста, установленного статьей 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», на 2 года и дополнительно на 1 год за каждые 3 года проживания или работы на территории зоны проживания с правом на отселение, но не более чем на 5 лет в общей сложности.

Проанализировав приведенные нормы законодательства, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Закон № 1244-I связывает предоставление предусмотренных статьей 17 данного закона мер социальной поддержки, включая обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий жилой площадью, гражданам, которые переселились после 30 июня 1986 г. на постоянное место жительства в зону отселения либо в зону проживания с правом на отселение и впоследствии добровольно выехали из указанных зон на новое место жительства, с наличием у них права выхода на пенсию со снижением пенсионного возраста с учетом степени радиационного воздействия, определяемой исходя из времени и продолжительности периода проживания в зонах радиоактивного загрязнения вследствие чернобыльской катастрофы.

Указанное правовое регулирование направлено на обеспечение адресности социальной поддержки, предоставляемой в связи с риском проживания на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, и преследует цель предупреждения возможных злоупотреблений со стороны граждан, добровольно переселившихся на такого рода территорию, а затем выехавших из нее на другое место жительства.

С учетом изложенного указание в Письме на то, что предоставление государственных жилищных сертификатов гражданам, переселившимся в период с 30 июня 1986 г. по 1 января 1994 г. на постоянное место жительства в зону проживания с правом на отселение, а также родившимся в данной зоне в этот период, может осуществляться только после достижения ими пенсионного возраста с учетом его уменьшения согласно статье 33 Закона № 1244-I, соответствует положениям действовавшего на день издания оспариваемого акта и действующего в настоящее время законодательства, не выходит за рамки его адекватного истолкования, не влечет изменения правового регулирования отношений, связанных с предоставлением мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Довод апелляционной жалобы о том, что Письмо имеет признаки нормативного правового акта, поскольку оно применялось судами общей юрисдикции при рассмотрении ряда гражданских дел, является несостоятельным.

Как верно установлено судом первой инстанции, Письмо не обладает признаками нормативного правового акта, приведенными в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». При рассмотрении и разрешении настоящего административного дела в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд Российской Федерации не вправе осуществлять проверку судебных постановлений, вынесенных судами в порядке гражданского судопроизводства (в том числе в части правомерности содержащихся в них ссылок на Письмо), основанных на оценке фактических обстоятельств конкретных дел. Сведений о том, что применение на практике оспариваемого акта не соответствует его истолкованию, выявленному судом по данному делу, не имеется.

Письмо, как видно из его содержания, издано Минстроем России по результатам анализа списков граждан, изъявивших желание получить государственные жилищные сертификаты в 2015 г., направлено на учет в работе в рамках реализации Подпрограммы, носит информационно-разъяснительный характер.

Оснований считать ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что воспроизведенные в Письме отдельные нормы Закона № 1244-I и сопутствующая им интерпретация соответствуют действительному смыслу разъясняемых нормативных положений, не имеется.

Нельзя согласиться с утверждением в апелляционной жалобе о том, что суд первой инстанции при вынесении решения не учел правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 13 декабря 2017 г. № 40-П.

В названном постановлении Конституционным Судом Российской Федерации дано истолкование пункта 6 части 1 статьи 13 Закона № 1244-I в части предоставления мер социальной поддержки, установленных этим законом, гражданам из числа детей, находившихся в состоянии внутриутробного развития на момент выезда их матерей из населенных пунктов зоны отселения, откуда население подлежало обязательному переселению, в период до завершения такого переселения. Вопросы, связанные с предоставлением мер социальной поддержки гражданам, переселившимся в период с 30 июня 1986 г. по 1 января 1994 г. на постоянное место жительства в зону проживания с правом на отселение, а также родившимся в данной зоне в указанный период, в случае их добровольного переселения из этой зоны на новое место жительства, в нем не затрагиваются.

Ссылка административных истцов в апелляционной жалобе на письмо Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 31 марта 2017 г. № 13-7/ООГ-2159 не влияет на законность вынесенного решения, так как данное письмо носит индивидуальный характер (представляет собой ответ на конкретное обращение гражданина), не является для суда обязательным и не опровергает его выводы об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска.

Поскольку Письмо не устанавливает, не изменяет и не отменяет правила, обязательные для неопределенного круга лиц (то есть не является актом, обладающим нормативными свойствами), и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Я. и И.А. в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 октября 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Я., И.А. — без удовлетворения.

---