Решение Верховного Суда РФ от 06.04.2023 № АКПИ23-130

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 7 приложения № 8 к Административному регламенту Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утв. Приказом МВД России от 20.02.2021 № 80>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П. о признании частично недействующим пункта 7 приложения № 8 к Административному регламенту Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утвержденному приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 февраля 2021 г. № 80,

установил:

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 февраля 2021 г. № 80 (далее также — Приказ) утвержден Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений (далее также — Административный регламент). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 22 марта 2021 г., регистрационный номер 62837, и опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://pravo.gov.ru) 23 марта 2021 г.

Приложение № 8 к Административному регламенту устанавливает маневры практического экзамена на право управления транспортными средствами категорий «B», «C», «D», «BE», «CE» и «DE» и подкатегорий «C1», «D1», «C1E» и «D1E».

Разделом III приложения № 8 к Административному регламенту определены маневры и действия для оценки навыков управления транспортным средством, в том числе маневр «Постановка транспортного средства на место стоянки при движении задним ходом с поворотом на 90 градусов».

Согласно пункту 7 приложения № 8 к Административному регламенту проверка выполнения указанного маневра на транспортном средстве категории «B» осуществляется на участках дорог с малоинтенсивным движением с использованием имеющихся размеченных мест для стоянки (парковки).

П. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании пункта 7 приложения № 8 к Административному регламенту не действующим в той мере, в какой он ограничивает возможность осуществления маневра «Постановка транспортного средства на место стоянки при движении задним ходом с поворотом на 90 градусов» на закрытых площадках, автодромах, в том числе автоматизированных, территориях, имеющих твердое покрытие и ограниченных для движения иных транспортных средств и пешеходов, ссылаясь на его несоответствие пункту 3 приложения № 2 к Правилам проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. № 1097 «О допуске к управлению транспортными средствами» (далее — Правила проведения экзаменов).

В обоснование заявленного требования П. указала, что в ходе практического экзамена по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения на получение водительского удостоверения на право управления транспортным средством категории «B» при выполнении маневра «Постановка транспортного средства на место стоянки при движении задним ходом с поворотом на 90 градусов» ввиду имеющегося перед парковкой бордюра и осуществления маневра в городской среде в пределах жилой застройки ею неоднократно была допущена остановка двигателя транспортного средства, что повлекло для нее неблагоприятные последствия — несдачу экзамена.

Административный ответчик Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее также — МВД России) в письменных возражениях на административное исковое заявление и заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве на административное исковое заявление указали, что Административный регламент разработан и утвержден полномочным органом, в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы административного истца.

Административный истец П. и ее представитель О., будучи надлежащим образом извещенными о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

В судебном заседании представители МВД России Г., С. и представитель Минюста России Б. возражали против удовлетворения административного иска.

Изучив доводы административного искового заявления, выслушав представителей административного ответчика и заинтересованного лица, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2020 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (часть 1 статьи 1).

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административным регламентом — нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, разработка проекта которого осуществляется органом, предоставляющим государственную услугу, или органом, предоставляющим муниципальную услугу (пункт 4 статьи 2, часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 13 названного федерального закона).

Действовавшими на момент принятия Административного регламента Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, было закреплено, что регламент разрабатывается и утверждается органом, предоставляющим государственные услуги, если иное не установлено федеральными законами (пункт 2).

Аналогичные положения содержатся в пункте 2 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2021 г. № 1228 «Об утверждении Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации».

Согласно абзацу второму пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее — Закон о безопасности дорожного движения) проведение экзаменов на право управления транспортными средствами (далее также — экзамен), определение состава технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требований к указанным техническим средствам и условий их применения, а также выдача водительских удостоверений осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации постановлением от 24 октября 2014 г. № 1097 «О допуске к управлению транспортными средствами» утвердило Правила проведения экзаменов, в пункте 5 которых закреплено, что сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий), связанных с проведением экзаменов, выдачей российских национальных и международных водительских удостоверений и обменом иностранных водительских удостоверений, устанавливаются административным регламентом по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699, определено, что МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел; к его основным задачам отнесено в том числе предоставление государственных услуг в сфере внутренних дел; установлены полномочия МВД России на издание нормативных правовых актов (пункт 1, подпункт 4 пункта 2, подпункт 3 пункта 20).

МВД России, реализуя предоставленные полномочия, утвердило Административный регламент, который определяет в том числе сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий), связанных с проведением экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Закона о безопасности дорожного движения (пункт 1).

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Административный регламент, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, Административный регламент утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Порядок принятия нормативного правового акта, а также требования к его государственной регистрации и опубликованию соблюдены и не оспариваются административным истцом. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 2021 г. № АКПИ21-535, от 11 апреля 2022 г. № АКПИ22-53, от 16 мая 2022 г. № АКПИ22-207.

Закон о безопасности дорожного движения определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, основными задачами названного закона являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий (статья 1). Обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется в том числе посредством организации подготовки водителей транспортных средств и обучения граждан правилам и требованиям безопасности движения (абзац восьмой статьи 5).

Согласно пунктам 2, 4 статьи 25 Закона о безопасности дорожного движения право на управление транспортными средствами предоставляется лицам, сдавшим соответствующие экзамены, при соблюдении условий, перечисленных в статье 26 данного закона, и подтверждается водительским удостоверением.

Из пункта 3 названной статьи следует, что экзамены проводятся уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел Российской Федерации. Экзамены могут проводиться с применением технических средств контроля теоретических знаний и практических навыков экзаменуемых.

Правилами проведения экзаменов проведение экзаменов возложено на уполномоченные подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — подразделения Госавтоинспекции) (пункт 2).

Для лиц, желающих получить право на управление транспортными средствами категорий «A», «B», «C», «D», «M», «BE», «CE» и «DE» и подкатегорий «A1», «B1», «C1», «D1», «C1E» и «D1E», уполномоченными должностными лицами подразделений Госавтоинспекции проводятся теоретический и практический экзамены (пункты 6, 7, подпункт «а» пункта 9).

В соответствии с пунктом 14 Правил проведения экзаменов практический экзамен на право управления транспортными средствами категорий «B», «C», «D», «BE», «CE» и «DE» и подкатегорий «C1», «D1», «C1E» и «D1E» проводится на маршрутах, отвечающих требованиям к маршрутам, на которых проводятся практические экзамены, согласно приложению № 2 к этим правилам. При проведении практического экзамена на право управления транспортными средствами этих категорий у кандидата в водители проверяются навыки управления транспортным средством указанных категорий и подкатегорий путем выполнения перечисленных в данном пункте маневров, в том числе постановки транспортного средства на место стоянки при движении задним ходом с поворотом на 90 градусов (подпункт «а»).

Приложение № 2 к Правилам проведения экзаменов устанавливает требования к маршрутам, на которых проводятся практические экзамены.

Маршрут, используемый для проведения практического экзамена на право управления транспортными средствами категорий «B», «C», «D», «BE», «CE» и «DE» и подкатегорий «C1», «D1», «C1E» и «D1E» (далее — маршрут), должен содержать определенный набор элементов улично-дорожной сети, дорожных знаков и дорожной разметки, а также предусматривать возможность выполнения кандидатом в водители обязательных действий по заданию экзаменатора с соблюдением правил дорожного движения (пункт 1).

Маршрут должен обеспечивать возможность и особенности выполнения кандидатом в водители маневров и действий, указанных в пункте 14 Правил проведения экзаменов (пункт 2).

Для проверки выполнения кандидатом в водители маневров и действий, определенных подпунктами «а» - «д» и «у» пункта 14 Правил проведения экзаменов, используются закрытые площадки и автодромы, в том числе автоматизированные, территории, имеющие твердое покрытие и ограниченные для движения иных транспортных средств и пешеходов, и (или) участки дорог с малоинтенсивным движением, тупиковые участки дорог, преимущественно за пределами жилой застройки (пункт 3).

Положения данной нормы содержат предписания общего характера, поскольку закрепляют все места (закрытые площадки, автодромы и т.д.), используемые для проведения практического экзамена, независимо от категорий и подкатегорий транспортных средств, перечисленных в пункте 1 приложения № 2 к Правилам проведения экзаменов, и специфики маневров, определенных подпунктами «а» - «д» и «у» пункта 14 Правил проведения экзаменов, в связи с чем допускают возможность определения органом, предоставляющим государственную услугу по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами, мест для проверки выполнения конкретных маневров на транспортном средстве определенных категорий.

Следовательно, закрепление пунктом 7 приложения № 8 к Административному регламенту в качестве места для проверки выполнения маневра «Постановка транспортного средства на место стоянки при движении задним ходом с поворотом на 90 градусов» на транспортном средстве категории «B» участков дорог с малоинтенсивным движением с использованием имеющихся размеченных мест для стоянки (парковки) не противоречит положениям Правил проведения экзаменов, на которые ссылается административный истец.

Одним из навыков управления транспортным средством является умение выполнять постановку транспортного средства на место для стоянки (парковки), что и определяет специфику данного маневра и выбор участка дороги, на котором он осуществляется.

Места для стоянки (парковки) относятся к элементам дороги или дорожной инфраструктуры, что соответствует определению парковки (парковочного места), приведенному в статье 2 Закона о безопасности дорожного движения, согласно которому это специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, зданий, строений или сооружений и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка либо собственника соответствующей части здания, строения или сооружения.

Аналогичное определение парковки (парковочного места) содержится и в пункте 1.2 Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090.

Выполнение маневра «Постановка транспортного средства на место стоянки при движении задним ходом с поворотом на 90 градусов» на транспортном средстве категории «B» на закрытых площадках, автодромах, в том числе автоматизированных, территориях, имеющих твердое покрытие и ограниченных для движения иных транспортных средств и пешеходов, не соответствует цели и специфике проверки навыка парковки в условиях дорожного движения, а также основным направлениям обеспечения безопасности дорожного движения, закрепленным в статье 5 Закона о безопасности дорожного движения.

Как следует из содержания административного искового заявления, требование административного истца о признании пункта 7 приложения № 8 к Административному регламенту недействующим фактически основано на несогласии с результатом сдачи практического экзамена на право управления транспортными средствами и судебными актами, принятыми по делу о его оспаривании, однако проверка законности и обоснованности таких решений не входит в предмет настоящего административного дела.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что оспариваемое нормативное положение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает и не ограничивает прав административного истца в упоминаемых им аспектах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления П. о признании частично недействующим пункта 7 приложения № 8 к Административному регламенту Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утвержденному приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 февраля 2021 г. № 80, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---