Решение Верховного Суда РФ от 16.05.2022 № АКПИ22-207

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими подпункта 162.13.1 пункта 162 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утв. Приказом МВД России от 20.02.2021 № 80, пункта 19 приложения № 7 к нему>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ч. о признании недействующими подпункта 162.13.1 пункта 162 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 февраля 2021 г. № 80, пункта 19 приложения № 7 к нему,

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее также — МВД России) от 20 февраля 2021 г. № 80 утвержден Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений (далее — Административный регламент). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 22 марта 2021 г., регистрационный номер 62837, и опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 23 марта 2021 г.

Согласно подпункту 162.13.1 пункта 162 Административного регламента проведение экзамена прекращается и выставляется оценка «НЕ СДАЛ», если кандидат в водители при сдаче экзамена на право управления транспортными средствами категорий «M» и «A» и подкатегории «A1» превысил время выполнения испытательного упражнения «Скоростное маневрирование».

Приложение № 7 к Административному регламенту (далее — приложение № 7) определяет испытательные упражнения практического экзамена на право управления транспортными средствами категорий «A» и «M» и подкатегорий «A1» и «B1».

Пунктом 19 приложения № 7 предусмотрено, что время выполнения упражнения от момента пересечения передним колесом мототранспортного средства линии начала выполнения упражнения до момента пересечения задним колесом мототранспортного средства линии «СТОП» не должно превышать 35 секунд.

Административный истец Ч., осуществляя образовательную деятельность в сфере профессионального обучения водителей категорий «A», «M», подкатегорий «A1», «B1», обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими подпункта 162.13.1 пункта 162 Административного регламента и пункта 19 приложения № 7, ссылаясь на то, что оспариваемые нормы противоречат принципу гуманистического характера образования, приоритета жизни и здоровья человека, регламентированному пунктом 3 части 1 статьи 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», статье 7 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей». При этом Правилами проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. № 1097 (далее — Правила проведения экзаменов), и приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 26 декабря 2013 г. № 1408 «Об утверждении примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий» критерий времени выполнения испытательного упражнения «Скоростное маневрирование» не предусмотрен.

По мнению административного истца, подпункт 162.13.1 пункта 162 Административного регламента и пункт 19 приложения № 7 нарушают права обучающихся на безопасное для жизни и здоровье обучение, не позволяют обучающему предоставлять безопасные для жизни и здоровья услуги по обучению вождения мототранспортных средств. Ч. полагает, что содержащееся в Административном регламенте требование ограничения времени выполнения испытательного упражнения «Скоростное маневрирование» обусловливает обязанность образовательной организации, осуществляющей обучение вождению, включать данное задание в итоговую аттестацию обучающегося вождению для соответствия установленным МВД России требованиям квалификационного экзамена. С учетом того, что учебное мототранспортное средство дублирующими органами управления не оборудовано, при установлении критерия времени выполнение упражнения влечет риски получения обучающимся травм.

В письменных возражениях на административное исковое заявление МВД России и Минюст России указали, что Административный регламент разработан и утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в установленном законом порядке; содержание его положений в оспариваемой части является ясным и определенным, не вызывает неоднозначного толкования в правоприменительной практике; соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании административный истец Ч. и его представитель К. поддержали заявленное требование.

В судебном заседании представители МВД России С.Ю. и Б. возражали против удовлетворения административного иска.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменном отзыве заявило о рассмотрении административного искового заявления по существу без участия его представителя.

Выслушав объяснения административного истца Ч. и его представителя К., возражения представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации С.Ю. и Б., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (часть 1 статьи 1).

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административным регламентом — нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, разработка проекта которого осуществляется органом, предоставляющим государственную услугу, или органом, предоставляющим муниципальную услугу (пункт 4 статьи 2, часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 13 названного федерального закона).

Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, действовавшими на момент принятия Административного регламента, закреплено, что регламент разрабатывается и утверждается органом, предоставляющим государственные услуги, если иное не установлено федеральными законами (пункт 2).

В силу абзаца второго пункта 2 статьи 25 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» проведение экзаменов на право управления транспортными средствами (далее также — экзамен), определение состава технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требований к указанным техническим средствам и условий их применения, а также выдача водительских удостоверений осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации постановлением от 24 октября 2014 г. № 1097 утвердило Правила проведения экзаменов, в пункте 5 которых указано, что сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий), связанных с проведением экзаменов, выдачей российских национальных и международных водительских удостоверений и обменом иностранных водительских удостоверений, устанавливаются административным регламентом по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений Министерства внутренних дел Российской Федерации.

На полицию возлагается в том числе обязанность принимать экзамены на право управления автомототранспортными средствами, трамваями, троллейбусами и выдавать водительские удостоверения (пункт 19 части 1 статьи 12 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»).

Таким образом, Административный регламент утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Порядок принятия нормативного правового акта, а также требования к его государственной регистрации и опубликованию соблюдены и не оспариваются административным истцом. Данные обстоятельства ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 2021 г. № АКПИ21-535.

Доводы Ч. о несоответствии подпункта 162.13.1 пункта 162 Административного регламента и приложения № 7 пункту 3 части 1 статьи 3 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», статье 7 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», положениям Правил проведения экзаменов основаны на ошибочном толковании норм права.

Административный регламент (пункт 1) определяет сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий), связанных с проведением экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», выдачей российских национальных и международных водительских удостоверений, обменом иностранных национальных и международных водительских удостоверений на российские национальные и международные водительские удостоверения, выдачей российских национальных водительских удостоверений взамен ранее выданных российских национальных водительских удостоверений и выдачей международных водительских удостоверений в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг, а также порядок взаимодействия подразделений Госавтоинспекции, на которые возложены обязанности по предоставлению государственной услуги, с федеральными органами исполнительной власти, иными заинтересованными органами (в том числе иностранных государств) и организациями при предоставлении государственной услуги.

Обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется в том числе посредством организации подготовки водителей транспортных средств и обучения граждан правилам и требованиям безопасности движения (абзац восьмой статьи 5 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»).

В соответствии с пунктом 1 статьи 26 поименованного федерального закона к сдаче экзаменов допускаются лица, достигшие установленного данной статьей возраста, имеющие медицинское заключение об отсутствии противопоказаний к управлению транспортными средствами, прошедшие в установленном порядке соответствующее профессиональное обучение.

Требования к учебно-материальной базе, необходимой для профессиональной подготовки водителей транспортных средств различных категорий, установлены примерными программами профессионального обучения водителей транспортных средств различных категорий, утвержденными приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 26 декабря 2013 г. № 1408, содержащими среди учебных предметов специального цикла вождение транспортных средств той или иной категории, примерный учебный план, рекомендуемую последовательность изучения разделов и тем, а также распределение учебных часов по разделам и темам.

В Российской Федерации специальным законом, регулирующим общественные отношения, возникающие в сфере образования, является Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», который в пункте 3 части 1 статьи 3 устанавливает основные принципы государственной политики и правового регулирования в сфере образования, относя к таковым гуманистический характер образования, приоритет жизни и здоровья человека.

Данным федеральным законом предусмотрено, что разработка и утверждение образовательных программ образовательной организации осуществляется образовательной организацией, если иное не установлено названным федеральным законом в том числе в соответствии с разрабатываемыми уполномоченными федеральными государственными органами примерными программами профессионального обучения (части 5 и 15 статьи 12, пункт 6 части 3 статьи 28).

Исходя из изложенных нормативных положений статья 3 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» не регулирует правоотношения по сдаче экзаменов на право управления транспортными средствами. Вопросы обучения управлению транспортными средствами Административным регламентом не затрагиваются. Разработка и утверждение соответствующей программы профессионального обучения относится к компетенции образовательной организации, прохождение обучения предшествует сдаче экзамена.

Порядок проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», а также состав технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требования к указанным техническим средствам и условия их применения установлены Правилами проведения экзаменов.

В силу пункта 3 статьи 25 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» экзамены проводятся уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел Российской Федерации. Экзамены могут проводиться с применением технических средств контроля теоретических знаний и практических навыков экзаменуемых.

Обязанность по проведению экзаменов, выдаче российских национальных и международных водительских удостоверений и обмену иностранных водительских удостоверений возложена на уполномоченные подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — подразделения Госавтоинспекции) (пункт 2 Правил проведения экзаменов).

Административный регламент устанавливает, что государственную услугу предоставляет Министерство внутренних дел Российской Федерации (пункт 19); непосредственное предоставление государственной услуги осуществляется экзаменационными подразделениями (пункт 20).

Пунктом 15 Правил проведения экзаменов закреплено, что практические экзамены проводятся на транспортных средствах, отвечающих требованиям к транспортным средствам, используемым для проведения практических экзаменов, согласно приложению № 3 к данным правилам.

Названным приложением установлено, что практические экзамены на право управления транспортными средствами проводятся на транспортных средствах соответствующих категорий или подкатегорий с соблюдением минимальных указанных в этом приложении критериев для транспортных средств соответствующих категорий (подкатегорий). Ввиду конструктивных особенностей мототранспортных средств оборудование их дублирующими органами управления приложением № 3 к Правилам проведения экзаменов не предусмотрено.

Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» и Правилами проведения экзаменов экзаменационные подразделения Госавтоинспекции уполномочены лишь на проведение экзаменов на право управления транспортными средствами, а вопросы подготовки обучающихся к сдаче такого экзамена находятся в области компетенции образовательной организации, в связи с этим утверждение административного истца о возможности причинения вреда жизни и здоровью граждан во время обучения управлению транспортным средством ввиду регламентации оспариваемыми положениями Административного регламента периода выполнения испытательного упражнения «Скоростное маневрирование» 35 секунд является ошибочным.

Согласно пункту 13 Правил проведения экзаменов практический экзамен на право управления транспортными средствами категорий «A» и «M» и подкатегорий «A1» и «B1» проводится на автодромах, автоматизированных автодромах и закрытых площадках, требования к которым предусмотрены приложением № 1 к ним.

При проведении практического экзамена на право управления транспортными средствами категорий «A» и «M» и подкатегории «A1» у кандидата в водители проверяются навыки управления транспортным средством указанных категорий и подкатегории путем выполнения следующих маневров: а) передвижение мототранспортного средства задним ходом, без включения двигателя, и установка на место стоянки; б) управление на малой скорости в габаритном коридоре; в) маневрирование на малой скорости; г) скоростное маневрирование; д) торможение и остановка при движении на различных скоростях, включая экстренное торможение; е) маневрирование в ограниченном пространстве.

Разделом IV приложения № 7 определены испытательные упражнения № 1 - 5 для проведения экзамена на право управления транспортными средствами категорий «A» и «M» и подкатегории «A1», к которым относятся, в частности, «Скоростное маневрирование», а также порядок его выполнения.

При выполнении упражнения № 4 «Скоростное маневрирование» у кандидата в водители проверяются навыки управления мототранспортным средством путем выполнения маневров, предусмотренных подпунктами «г» и «д» пункта 13 Правил проведения экзаменов, по скоростному маневрированию, торможению и остановке при движении на различных скоростях, включая экстренное торможение (пункт 17 приложения № 7).

Содержание испытательных упражнений соответствует характеру маневра и проверки навыков кандидатов в водители, то есть способностей и умения лиц, желающих получить право на управление транспортными средствами соответствующих категорий или подкатегорий, сформированных путем упражнений (повторений) и доведенных до автоматизма.

Положения пункта 18 приложения № 7 устанавливают порядок выполнения упражнения № 4 «Скоростное маневрирование», включающий выполнение кандидатом в водители последовательно отдельных действий в соответствии со схемой «А» или схемой «Б», а именно: осуществление движения, объезд по заданной траектории разметочных конусов; пересечение контрольной линии (контрольные линии при выполнении упражнения по схеме «Б»); последовательный проезд габаритных ворот 1, 2 и 3; остановка на расстоянии, не превышающем значение «П» от линии «СТОП» (по проекции переднего габарита); удержание мототранспортного средства в неподвижном состоянии (на мототранспортном средстве с механической трансмиссией включение нейтральной передачи), с касанием ногой (ногами) поверхности площадки и информированием поднятой вверх левой рукой; выезд из зоны выполнения упражнения.

В пункте 19 приложения № 7 определено время выполнения упражнения № 4 «Скоростное маневрирование» — 35 секунд.

В соответствии с Требованиями к техническим средствам контроля знаний и навыков управления транспортными средствами кандидатов в водители (приложение № 1) к Правилам проведения экзаменов автоматизированная система контроля и оценки навыков управления транспортными средствами кандидатов в водители должна обеспечивать в том числе хронометраж времени выполнения испытательных упражнений (каждого по отдельности и всего комплекса в целом) (подпункт «д» пункта 14); при выполнении испытательных упражнений автоматизированной системой контроля и оценки навыков управления транспортными средствами кандидатов в водители должен осуществляться контроль за временем выполнения испытательного задания (подпункт «г» пункта 15).

С учетом вышеизложенного установление в оспариваемых нормах Административного регламента времени выполнения испытательного упражнения № 4 «Скоростное маневрирование» отвечает приведенным положениям Правил проведения экзаменов.

Основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части, согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В связи с этим несостоятельна ссылка административного истца на несоответствие оспариваемых положений Административного регламента приказу Министерства образования и науки Российской Федерации от 26 декабря 2013 г. № 1408 «Об утверждении примерных программ профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий», поскольку указанные нормативные правовые акты имеют равную юридическую силу и не подлежат проверке на соответствие друг другу.

Доводы административного истца о необходимости разработать иные критерии оценки выполнения упражнения «Скоростное маневрирование» сводятся к требованиям решить вопрос об осуществлении нормативно-правового регулирования и внести соответствующие изменения в Административный регламент, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Федерального закона или иного нормативного правового акта, который исключал бы применение Административного регламента в соответствующей части к кандидатам в водители, а равно обязывал бы МВД России принять подобные изменения Административного регламента, не имеется. Доводы административного истца фактически сводятся к его личному несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о нецелесообразности оспариваемого нормативного положения.

При изложенных обстоятельствах подпункт 162.13.1 пункта 162 Административного регламента и пункт 19 приложения № 7 соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах, что согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела влечет принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ч. о признании недействующими подпункта 162.13.1 пункта 162 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 февраля 2021 г. № 80, пункта 19 приложения № 7 к нему, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---