Решение Верховного Суда РФ от 11.04.2022 № АКПИ22-53

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утв. Приказом МВД России от 20.02.2021 № 80>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П. о признании частично недействующим Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 февраля 2021 г. № 80,

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее также — МВД России) от 20 февраля 2021 г. № 80 утвержден Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений (далее — Административный регламент). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 22 марта 2021 г., регистрационный номер 62837, и опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 23 марта 2021 г.

Административный истец П. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором с учетом дополнительных письменных пояснений просила признать не действующим Административный регламент в той мере, в какой им не определены обязанности экзаменационных подразделений Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России (далее — Госавтоинспекция) и должностных лиц органов внутренних дел по предоставлению экзаменуемому (заявителю государственной услуги) транспортного средства на время проведения практических экзаменов на право управления транспортными средствами соответствующей категории, ссылаясь на его противоречие пункту 3 статьи 25 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее — Федеральный закон № 196-ФЗ), положениям Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Федеральный закон № 210-ФЗ), пункту 2 Правил проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. № 1097 (далее — Правила проведения экзаменов). По мнению П., в отсутствие соответствующего правового регулирования возможность административного истца сдать практический экзамен на право управления транспортным средством той или иной категории затруднена, в связи с чем право на получение водительского удостоверения, необходимого для управления транспортным средством, нарушается.

Требование мотивировано тем, что на ее обращение от 18 ноября 2021 г. в управление МВД России по Калининградской области о предоставлении транспортного средства на время проведения практического экзамена 11 декабря 2021 г. получила ответ от 3 декабря 2021 г. № 3/217810777514, содержащий информацию о том, что порядок сдачи экзаменов на право управления транспортными средствами регламентирован Правилами проведения экзаменов и Административным регламентом, при этом вопросы предоставления заявителю транспортного средства для сдачи практического экзамена на право управления транспортными средствами названными нормативными правовыми актами не урегулированы. 11 декабря 2021 г. она прибыла в экзаменационное подразделение, однако должностными лицами практический экзамен на право управления транспортными средствами не был проведен ввиду отсутствия в распоряжении МРЭО УГИБДД управления МВД России по Калининградской области транспортных средств. Вступать в правоотношения со сторонними лицами, находящимися на территории проведения экзамена, с целью арендовать транспортное средство административный истец отказалась.

В письменных возражениях на административное исковое заявление МВД России и Минюст России указали, что Административный регламент разработан и утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в установленном законом порядке, в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Административный истец П. и ее представитель О. в судебное заседание, о котором извещены надлежащим образом, не явились, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

В судебном заседании представители МВД России С.Ю. и Г., представитель Минюста России Б. возражали против удовлетворения административного иска.

Обсудив доводы административного истца П., выслушав возражения представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации С.Ю. и Г., представителя Министерства юстиции Российской Федерации Б., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулируются Федеральным законом № 210-ФЗ (часть 1 статьи 1).

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административным регламентом — нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, разработка проекта которого осуществляется органом, предоставляющим государственную услугу, или органом, предоставляющим муниципальную услугу (пункт 4 статьи 2, часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 13 названного федерального закона).

Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, действовавшими на момент принятия Административного регламента, закреплено, что регламент разрабатывается и утверждается органом, предоставляющим государственные услуги, если иное не установлено федеральными законами (пункт 2).

В силу пункта 2 статьи 25 Федерального закона № 196-ФЗ проведение экзаменов на право управления транспортными средствами (далее также — экзамен), определение состава технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требований к указанным техническим средствам и условий их применения, а также выдача водительских удостоверений осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации постановлением от 24 октября 2014 г. № 1097 утвердило Правила проведения экзаменов, в пункте 5 которых указано, что сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий), связанных с проведением экзаменов, выдачей российских национальных и международных водительских удостоверений и обменом иностранных водительских удостоверений, устанавливаются административным регламентом по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Таким образом, Административный регламент утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Порядок принятия нормативного правового акта, а также требования к его государственной регистрации и опубликованию соблюдены и не оспариваются административным истцом. Данные обстоятельства ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 2021 г. № АКПИ21-535.

Доводы П. о несоответствии Административного регламента в оспариваемой части пункту 3 статьи 25 Федерального закона № 196-ФЗ, пункту 4 части 1 статьи 6 и пункту 3 части 1 статьи 7 Федерального закона № 210-ФЗ, пункту 2 Правил проведения экзамена основаны на ошибочном толковании норм права.

Административный регламент (пункт 1) определяет сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий), связанных с проведением экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Федерального закона № 196-ФЗ, выдачей российских национальных и международных водительских удостоверений, обменом иностранных национальных и международных водительских удостоверений на российские национальные и международные водительские удостоверения, выдачей российских национальных водительских удостоверений взамен ранее выданных российских национальных водительских удостоверений и выдачей международных водительских удостоверений в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг, а также порядок взаимодействия подразделений Госавтоинспекции, на которые возложены обязанности по предоставлению государственной услуги, с федеральными органами исполнительной власти, иными заинтересованными органами (в том числе иностранных государств) и организациями при предоставлении государственной услуги.

Порядок проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Федерального закона № 196-ФЗ, а также состав технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требования к указанным техническим средствам и условия их применения установлены Правилами проведения экзаменов.

Согласно пункту 3 статьи 25 Федерального закона № 196-ФЗ экзамены проводятся уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел Российской Федерации. Экзамены могут проводиться с применением технических средств контроля теоретических знаний и практических навыков экзаменуемых.

Обязанность по проведению экзаменов, выдаче российских национальных и международных водительских удостоверений и обмену иностранных водительских удостоверений возложена на уполномоченные подразделения Госавтоинспекции (пункт 2 Правил проведения экзаменов).

Административный регламент устанавливает, что государственную услугу предоставляет Министерство внутренних дел Российской Федерации (пункт 19); непосредственное предоставление государственной услуги осуществляется экзаменационными подразделениями (пункт 20).

Вопреки утверждению административного истца положения пункта 3 статьи 25 Федерального закона № 196-ФЗ не возлагают на экзаменационные подразделения Госавтоинспекции или органы внутренних дел в целом обязанность предоставлять кандидатам в водители, в том числе по их требованию, транспортные средства для сдачи экзамена, а лишь определяют компетенцию уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел Российской Федерации проводить экзамены.

Экзамены проводятся в форме теоретического и практического экзаменов уполномоченными должностными лицами подразделений Госавтоинспекции, на которых в соответствии с должностным регламентом (должностной инструкцией) возложены служебные обязанности по проведению экзаменов (экзаменаторы), которые достигли возраста 25 лет и имеют: высшее образование; право на управление транспортными средствами тех категорий или подкатегорий, по которым будут проводиться практические экзамены; стаж управления транспортными средствами не менее 5 лет (пункты 6, 7 Правил проведения экзаменов).

Исходя из положений пункта 15 Правил проведения экзаменов практические экзамены проводятся на транспортных средствах, отвечающих требованиям к транспортным средствам, используемым для проведения практических экзаменов, согласно приложению № 3 к данным правилам, устанавливающему в пунктах 2 и 3, что практические экзамены проводятся на автомобилях с механической или автоматической трансмиссией, имеющих левостороннее расположение рулевого управления; автомобили, используемые при проведении практических экзаменов, должны быть оборудованы дополнительными педалями сцепления (кроме транспортных средств с автоматической трансмиссией) и тормоза, зеркалом заднего вида для экзаменатора.

В пункте 16 Правил проведения экзаменов закреплено, что при наличии у организации, осуществляющей образовательную деятельность, условий для проведения экзаменов, соответствующих требованиям названных правил, допускается проведение экзаменов с использованием учебно-материальной базы этой организации. По смыслу данной нормы передача экзаменатору транспортного средства, принадлежащего указанной организации или индивидуальному предпринимателю, являющемуся мастером производственного обучения вождению транспортными средствами, предполагает их добровольное согласие на такую передачу.

В силу подпункта 21.1 пункта 21 Административного регламента в предоставлении государственной услуги участвуют организации, осуществляющие образовательную деятельность и реализующие основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий (далее также — организации, осуществляющие образовательную деятельность).

Для кандидатов в водители, прошедших соответствующее профессиональное обучение в организации, осуществляющей образовательную деятельность, экзамены могут проводиться в составе организованных групп кандидатов в водители, сформированных этой организацией. Порядок взаимодействия подразделений Госавтоинспекции с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, при проведении экзаменов на право управления транспортными средствами определяется Министерством внутренних дел Российской Федерации (пункт 9(2) Правил проведения экзаменов).

Порядок взаимодействия подразделений Госавтоинспекции с организациями, осуществляющими образовательную деятельность и реализующими основные программы профессионального обучения водителей транспортных средств соответствующих категорий и подкатегорий, при проведении экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, утвержден приказом МВД России от 19 октября 2021 г. № 764, из содержания которого следует, что в случае сдачи экзаменов в составе организованных групп кандидатов в водители, сформированных для сдачи экзаменов организациями, осуществляющими образовательную деятельность, такая образовательная организация осуществляет взаимодействие с экзаменационными подразделениями Госавтоинспекции в целях обеспечения возможности получения заявителем соответствующей государственной услуги (пункт 2).

Административным регламентом в пункте 78 установлен исчерпывающий перечень административных процедур, составляющих предоставление государственной услуги, среди которых выделено проведение практического экзамена на право управления транспортными средствами категорий «B», «C», «D», «BE», «CE» и «DE» и подкатегорий «C1», «D1», «C1E» и «D1E» (подпункт 78.6).

Положения пунктов 172 - 195 Административного регламента раскрывают содержание названной административной процедуры, в том числе основание для ее начала; осуществление проверки соблюдения кандидатом в водители Правил дорожного движения при движении по маршруту и выполнении им маневров, предусмотренных Правилами проведения экзаменов, в соответствии с приложением № 8 к Административному регламенту; административные действия, составляющие данную административную процедуру, включающие подготовку к проведению практического экзамена, собственно проведение практического экзамена, определение и фиксацию результатов его проведения; полномочия экзаменатора в ходе проведения практического экзамена; порядок оценивания результата практического экзамена и его фиксацию.

С учетом вышеизложенного доводы административного истца о несоответствии оспариваемых положений требованиям Федерального закона № 210-ФЗ, определяющих общие обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, и требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственной услуги являются несостоятельными.

Таким образом, возможность проведения экзаменов не только непосредственно в экзаменационных подразделениях Госавтоинспекции, но и с использованием учебно-материальной базы организации образовательной организации предусмотрена нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административного истца о необходимости введения в Административный регламент правового регулирования, предусматривающего возможность сдать практический экзамен на право управления транспортным средством той или иной категории, по сути, сводятся к требованиям решить вопрос об осуществлении нормативно-правового регулирования и внести соответствующие изменения в Административный регламент, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

При изложенных обстоятельствах оспариваемое нормативное положение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах, что согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела влечет принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления П. о признании частично недействующим Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 февраля 2021 г. № 80, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---