Решение Верховного Суда РФ от 02.11.2022 № АКПИ22-822

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 2 примечаний к Нормативам противопожарного обустройства лесов, утв. Приказом Рослесхоза от 27.04.2012 № 174>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

при секретаре Е.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» о признании недействующим пункта 2 примечаний к Нормативам противопожарного обустройства лесов, утвержденным приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 27 апреля 2012 г. № 174,

приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 27 апреля 2012 г. № 174 (далее также — Приказ) утверждены Нормативы противопожарного обустройства лесов (далее также — Нормативы). Нормативный правовой акт зарегистрирован 7 июня 2012 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), № 24488, и опубликован в «Российской газете», № 197, 29 августа 2012 г. (без Нормативов противопожарного обустройства лесов). Нормативы размещены на сайте «Российской газеты» (www.rg.ru), «Российская газета» (специальный выпуск), № 167/1, 28 июля 2014 г.

Пунктом 2 примечаний к Нормативам установлено, что прокладка просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос осуществляются, за исключением территорий государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков и государственных заказников (если иное не предусмотрено правовым режимом функциональных зон, установленным в границах этих особо охраняемых природных территорий), в водоохранных зонах, а также выполняющих функции защиты природных и иных объектов (за исключением зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса, если режим указанных территорий предусматривает вырубку деревьев, кустарников и лиан).

Иркутская региональная природоохранная и правозащитная общественная организация «Сохраним природу вместе» (далее также — Организация), осуществляющая деятельность в области охраны окружающей среды в целях защиты прав граждан, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании пункта 2 примечаний к Нормативам не действующим в той мере, в какой данная норма допускает прокладку просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос в ценных лесах, городских лесах и на особо защитных участках лесов, ссылаясь на его противоречие положениям статей 10, 12, 21, 111, 119 Лесного кодекса Российской Федерации (далее также — ЛК РФ). В обоснование заявленного требования Организация указывает, что к случаям, в которых допускаются в защитных лесах сплошные рубки, осуществление мер противопожарного обустройства лесов не отнесено, что нарушает права граждан Российской Федерации на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду.

Административный ответчик Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также — Рослесхоз) в письменных возражениях на административный иск указало, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, оспариваемое положение Нормативов не противоречит действующему законодательству Российской Федерации и не нарушает права административного истца.

Заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве на административный иск указал, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции.

Представитель административного истца, будучи надлежащим образом извещенным о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился.

Представитель Рослесхоза А. поддержал изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просил отказать в удовлетворении административного иска.

Минюст России письменно заявил ходатайство о рассмотрении административного дела без участия своего представителя.

Изучив доводы административного истца и заинтересованного лица, выслушав представителя административного ответчика, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с частью 1 статьи 53 ЛК РФ к мерам пожарной безопасности в лесах относится в том числе предупреждение лесных пожаров.

Согласно статье 53.1 ЛК РФ предупреждение лесных пожаров включает в себя противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров (часть 1), нормативы противопожарного обустройства лесов устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 6).

На дату издания оспариваемого в части Приказа полномочиями на принятие нормативного правового акта, устанавливающего нормативы противопожарного обустройства лесов, обладал Рослесхоз (подпункт 5.3.31(5) пункта 5 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 736, в редакции, действовавшей до 15 июля 2012 г., пункт 15(8) Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 417 (утратили силу с 1 января 2021 г. в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 28 июля 2020 г. № 1132).

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Нормативы, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» под пожарной безопасностью понимает состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров, под пожаром — неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства, под мерами пожарной безопасности — действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности (абзацы второй, третий, седьмой статьи 1). Часть 1 статьи 22.1 данного закона закрепляет, что реализация мер пожарной безопасности в лесах и тушение лесных пожаров осуществляются в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации и положениями этой статьи.

В статье 51 ЛК РФ закреплено, что леса подлежат охране от пожаров (часть 1), охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер пожарной безопасности в лесах и тушение пожаров в лесах (часть 4).

Статья 53 ЛК РФ, перечисляя в части 1 меры пожарной безопасности в лесах, относит к ним: 1) предупреждение лесных пожаров; 2) мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров; 3) разработку и утверждение планов тушения лесных пожаров; 4) иные меры пожарной безопасности в лесах.

В предупреждение лесных пожаров входит противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров (часть 1 статьи 53.1 ЛК РФ).

Частью 2 статьи 53.1 ЛК РФ установлен перечень мер противопожарного обустройства лесов, который включает в том числе прокладку просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос (пункт 3).

Правила пожарной безопасности в лесах и требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 53 ЛК РФ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2011 г. № 281 «О мерах противопожарного обустройства лесов» определено, что к мерам противопожарного обустройства лесов помимо мер, указанных в части 2 статьи 53.1 ЛК РФ, относятся также прочистка просек, прочистка противопожарных минерализованных полос и их обновление.

Единые требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и лесов и обеспечению пожарной безопасности в лесах при использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, осуществлении иной деятельности в лесах и при пребывании граждан в лесах установлены Правилами пожарной безопасности в лесах, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 г. № 1614.

Данными правилами в пункте 17 предусмотрен запрет на применение мер предупреждения лесных пожаров, связанных со сплошными рубками, в лесах, расположенных на территориях государственных природных заповедников; в лесах, расположенных на территориях национальных парков, природных парков и государственных природных заказников (если иное не предусмотрено правовым режимом функциональных зон, установленных в границах этих особо охраняемых природных территорий); в лесах, расположенных в водоохранных зонах, а также выполняющих функции защиты природных и иных объектов (за исключением зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса, если режим указанных территорий предусматривает вырубку деревьев, кустарников, лиан). В таких лесах в целях обеспечения пожарной безопасности максимально используются имеющиеся дороги и просеки, а также осуществляются меры предупреждения лесных пожаров, не связанные со сплошными рубками лесных насаждений (снижение природной пожарной опасности лесов путем регулирования породного состава лесных насаждений, проведение санитарно-оздоровительных мероприятий, устройство противопожарных минерализованных полос).

В силу части 1 статьи 10 Лесного кодекса Российской Федерации леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

К защитным лесам относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (часть 1 статьи 111 Кодекса).

Частью 2 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации определены категории защитных лесов, к которым отнесены: 1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; 2) леса, расположенные в водоохранных зонах; 3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов; 4) ценные леса; 5) городские леса.

К ценным лесам относятся леса, имеющие уникальный породный состав лесных насаждений, выполняющие важные защитные функции в сложных природных условиях, имеющие исключительное научное или историко-культурное значение (часть 1 статьи 115 ЛК РФ); к городским лесам относятся леса, расположенные на землях населенных пунктов в пределах одного муниципального образования (часть 1 статьи 116 ЛК РФ).

Особо защитные участки лесов могут быть выделены в защитных лесах, эксплуатационных лесах и резервных лесах (часть 1 статьи 119 ЛК РФ).

Освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций (часть 2 статьи 12 ЛК РФ). Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (часть 4 статьи 12 ЛК РФ).

Условия и ограничения освоения защитных лесов, осуществления в них определенных видов деятельности, в том числе осуществления рубок деревьев, кустарников, лиан, урегулированы нормами главы 17 Лесного кодекса Российской Федерации, а также законодательством о правовом режиме особо охраняемых природных территорий.

Виды использования лесов, допустимые к осуществлению в защитных лесах, расположенных на землях лесного фонда, определяются лесохозяйственными регламентами лесничеств; виды использования лесов, допустимые к осуществлению в защитных лесах, расположенных на землях, не относящихся к землям лесного фонда, определяются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации. В защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (части 4 - 6 статьи 111 ЛК РФ).

Проведение сплошных рубок в защитных лесах и на особо защитных участках лесов в силу части 3 статьи 111, части 4 статьи 119 ЛК РФ осуществляется в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 21 этого кодекса, и в случаях, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, если иное не установлено данным кодексом.

Частью 5 статьи 21 ЛК РФ закреплено, что выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов, допускаются в целях, предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 этой статьи (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ), а именно в целях строительства, реконструкции и капитального ремонта, ввода в эксплуатацию и вывода из эксплуатации объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда для осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, создания и расширения территорий морских и речных портов, строительства, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений; строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов.

Частью 6 статьи 21 ЛК РФ установлено, что в защитных лесах предусмотренные частью 5 этой статьи выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан допускаются в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт и эксплуатация объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, в целях, предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 приведенной статьи, не запрещены или не ограничены в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Лесным кодексом Российской Федерации установлен запрет на строительство и эксплуатацию объектов капитального строительства, за исключением велосипедных и беговых дорожек, линейных объектов и гидротехнических сооружений, в ценных лесах (часть 2 статьи 115), а в городских лесах — на строительство объектов капитального строительства, за исключением велосипедных и беговых дорожек и гидротехнических сооружений (пункт 5 части 2 статьи 116).

Оспариваемый административным истцом пункт 2 примечаний к Нормативам в полной мере соответствует приведенным положениям закона и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, не нарушает права граждан Российской Федерации на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду.

Довод административного истца о несоответствии оспариваемой нормы статям 10, 12, 21, 111, 119 ЛК РФ в части, допускающей прокладку просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос в ценных лесах, городских лесах и на особо защитных участках лесов, основан на неправильном толковании норм материального права.

Из приведенных законоположений следует, что действующее законодательство Российской Федерации не содержит запрета на осуществление сплошных рубок лесных насаждений в ценных, городских лесах и на особо защитных участках лесов для целей проведения противопожарных мероприятий. Данный вывод согласуется и с правовой позицией, отраженной во вступившем в законную силу решении Верховного Суда Российской Федерации от 14 июня 2022 г. № АКПИ22-283.

Учитывая, что оспариваемое положение Нормативов не противоречит нормативным правовым актам большей юридической силы, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» о признании недействующим пункта 2 примечаний к Нормативам противопожарного обустройства лесов, утвержденным приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 27 апреля 2012 г. № 174, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---