Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 14.06.2022 № АКПИ22-283

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 15 Правил пожарной безопасности в лесах, утв. Постановлением Правительства РФ от 07.10.2020 № 1614>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Нефедова О.Н.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Слободина С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» о признании частично недействующим пункта 15 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 г. № 1614,

постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 г. № 1614 утверждены Правила пожарной безопасности в лесах (далее — Правила). Нормативный правовой акт опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 9 октября 2020 г. и в Собрании законодательства Российской Федерации 19 октября 2020 г., № 42 (часть II), ст. 6581.

Пунктом 3 Правил предусмотрено, что меры пожарной безопасности в лесах включают: а) предупреждение лесных пожаров (противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров); б) мониторинг пожарной опасности в лесах и лесных пожаров; в) разработку и утверждение планов тушения лесных пожаров; г) иные меры пожарной безопасности в лесах.

Согласно пункту 15 Правил меры пожарной безопасности, указанные в пункте 3 Правил, осуществляются в защитных лесах, расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий, и в эксплуатационных и резервных лесах, расположенных на землях лесного фонда, с учетом установленного правового режима лесов и целевого назначения земель, а также требований раздела III Правил.

Иркутская региональная природоохранная и правозащитная общественная организация «Сохраним природу вместе» (далее также — Организация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 15 Правил в той мере, в которой данная норма допускает осуществление мер предупреждения лесных пожаров, связанных со сплошными рубками деревьев, кустарников, лиан, в ценных лесах и городских лесах, ссылаясь на его противоречие положениям статей 10, 12, 21, 111 Лесного кодекса Российской Федерации (далее также — Кодекс).

В обоснование заявленного требования Организация указывает, что предусмотренных законодательством случаев, при которых допускаются в защитных лесах сплошные рубки, при осуществлении мер предупреждения лесных пожаров в оспариваемом пункте Правил не приведено, что нарушает права граждан Российской Федерации на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Правила изданы высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав граждан на благоприятную окружающую среду.

В судебном заседании представитель административного истца П.О. поддержал заявленное требование.

Представители Правительства Российской Федерации П.А. и Н. возражали против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., объяснения представителя Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» П.О., возражения представителей Правительства Российской Федерации П.А. и Н., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (действовавшего на момент издания оспариваемого акта) Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

В настоящее время аналогичные положения содержатся в статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Частью 3 статьи 53 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что правила пожарной безопасности в лесах и требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Следовательно, Правила утверждены высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации во исполнение полномочия, предусмотренного федеральным законом. Порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

Доводы административного истца о противоречии пункта 15 Правил статьям 10, 12, 21 и 111 Лесного кодекса Российской Федерации лишены правовых оснований.

Как отмечено Конституционным Судом Российской Федерации, лесной фонд ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России, рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим (постановления от 9 января 1998 г. № 1-П и от 7 июня 2000 г. № 10-П; определения от 27 июня 2000 г. № 92-О, от 3 февраля 2010 г. № 238-О-О, от 26 марта 2020 г. № 570-О и др.).

Правовое регулирование отношений, связанных с использованием лесных ресурсов, основывается на принципе приоритета публичных интересов и предполагает, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство, ответственность субъектов хозяйственной деятельности, связанной с использованием лесов, за соблюдение установленного лесным законодательством правопорядка и их публичные обязательства по восполнению части лесного фонда, утраченной в результате хозяйственной деятельности (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 2021 г. № 1523-О и от 24 февраля 2022 г. № 448-О).

Согласно части 3 статьи 2 Лесного кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения в пределах полномочий, определенных Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» определяет пожарную безопасность как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров (абзац второй статьи 1).

Леса как природный ресурс подлежат охране от пожаров. Регулируя отношения по охране лесов от пожаров, Лесной кодекс Российской Федерации устанавливает, что охрана лесов от пожаров включает в себя выполнение мер по пожарной безопасности в лесах (часть 4 статьи 51); меры пожарной безопасности в лесах включают в том числе предупреждение лесных пожаров, которое предполагает противопожарное обустройство лесов и обеспечение средствами предупреждения и тушения лесных пожаров (пункт 1 части 1 статьи 53, часть 1 статьи 53.1).

Частью 2 статьи 53.1 Лесного кодекса Российской Федерации установлен перечень мер противопожарного обустройства лесов, который включает строительство, реконструкцию и эксплуатацию лесных дорог, предназначенных для охраны лесов от пожаров (пункт 1); строительство, реконструкцию и эксплуатацию посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов (пункт 2); прокладку просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос (пункт 3); строительство, реконструкцию и эксплуатацию пожарных наблюдательных пунктов (вышек, мачт, павильонов и других наблюдательных пунктов), пунктов сосредоточения противопожарного инвентаря (пункт 4); устройство пожарных водоемов и подъездов к источникам противопожарного водоснабжения (пункт 5); проведение работ по гидромелиорации (пункт 6); снижение природной пожарной опасности лесов путем регулирования породного состава лесных насаждений (пункт 7); проведение профилактического контролируемого противопожарного выжигания хвороста, лесной подстилки, сухой травы и других лесных горючих материалов (пункт 8); иные определенные Правительством Российской Федерации меры (пункт 9).

Перечень соответствующих мер дополнен постановлением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2011 г. № 281 «О мерах противопожарного обустройства лесов», к которым относятся: прочистка просек, прочистка противопожарных минерализованных полос и их обновление; эксплуатация пожарных водоемов и подъездов к источникам водоснабжения; благоустройство зон отдыха граждан, пребывающих в лесах в соответствии со статьей 11 Лесного кодекса Российской Федерации; установка и эксплуатация шлагбаумов, устройство преград, обеспечивающих ограничение пребывания граждан в лесах в целях обеспечения пожарной безопасности; создание и содержание противопожарных заслонов и устройство лиственных опушек; установка и размещение стендов и других знаков и указателей, содержащих информацию о мерах пожарной безопасности в лесах.

Правила устанавливают единые требования к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и лесов и обеспечению пожарной безопасности в лесах при использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, осуществлении иной деятельности в лесах и при пребывании граждан в лесах, а также являются обязательными для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами (пункт 1).

Исходя из положения пункта 15 Правил меры пожарной безопасности осуществляются в защитных лесах, расположенных на землях лесного фонда и землях иных категорий, в эксплуатационных и резервных лесах, расположенных на землях лесного фонда, с учетом установленного правового режима лесов и целевого назначения земель.

Таким образом, исходя из его буквального содержания, оспариваемое положение Правил не регулирует вопрос допущения осуществления сплошных рубок лесных насаждений, носит общий характер и подлежит применению в системном единстве с иными положениями лесного законодательства.

В силу части 1 статьи 10 Лесного кодекса Российской Федерации леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

К защитным лесам относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (часть 1 статьи 111 Кодекса).

Частью 2 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации определены категории защитных лесов, к которым отнесены, в частности, ценные леса и городские леса (пункты 4, 5).

В соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации к ценным лесам относятся леса, имеющие уникальный породный состав лесных насаждений, выполняющие важные защитные функции в сложных природных условиях, имеющие исключительное научное или историко-культурное значение (часть 1 статьи 115); к городским лесам относятся леса, расположенные на землях населенных пунктов в пределах одного муниципального образования (часть 1 статьи 116).

Исходя из принципа соблюдения целевого назначения лесов и выполняемых ими полезных функций Лесной кодекс Российской Федерации в части 4 статьи 12 установил, что защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

В настоящее время условия и ограничения освоения защитных лесов, осуществления в них определенных видов деятельности, в том числе осуществления рубок деревьев, кустарников, лиан, урегулированы нормами главы 17 Лесного кодекса Российской Федерации, а также законодательством о правовом режиме особо охраняемых природных территорий.

Так, согласно частям 4 и 5 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации виды использования лесов, допустимые к осуществлению в защитных лесах, расположенных на землях лесного фонда, определяются лесохозяйственными регламентами лесничеств; виды использования лесов, допустимые к осуществлению в защитных лесах, расположенных на землях, не относящихся к землям лесного фонда, определяются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации.

В защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями (часть 6 статьи 111 Кодекса).

В силу части 3 статьи 111 Лесного кодекса Российской Федерации проведение сплошных рубок в защитных лесах осуществляется в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 21 Кодекса, и в случаях, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, если иное не установлено данным кодексом.

Частью 5 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации закреплено, что выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов, допускаются в целях, предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 этой статьи (в том числе в целях проведения аварийно-спасательных работ), а именно в целях строительства, реконструкции и капитального ремонта, ввода в эксплуатацию и вывода из эксплуатации объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, на землях лесного фонда для осуществления геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации водохранилищ и иных искусственных водных объектов, создания и расширения территорий морских и речных портов, строительства, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений; строительства, реконструкции и эксплуатации линейных объектов.

Частью 6 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что в защитных лесах предусмотренные частью 5 названной статьи выборочные рубки и сплошные рубки деревьев, кустарников, лиан допускаются в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт и эксплуатация объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, в целях, предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 приведенной статьи, не запрещены или не ограничены в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Лесным кодексом Российской Федерации установлен запрет на строительство и эксплуатацию объектов капитального строительства, за исключением велосипедных и беговых дорожек, линейных объектов и гидротехнических сооружений в ценных лесах (часть 2 статьи 115), а в городских лесах на строительство объектов капитального строительства, за исключением велосипедных и беговых дорожек и гидротехнических сооружений (пункт 5 части 2 статьи 116).

Из системного толкования приведенных законоположений следует, что действующее законодательство безусловного запрета на осуществление сплошных рубок лесных насаждений в ценных и городских лесах для целей проведения противопожарных мероприятий не содержит.

Пункт 15 Правил носит бланкетный (отсылочный) характер, не содержит каких-либо дополнительных требований и подлежит применению во взаимосвязи с требованиями лесного законодательства и не может рассматриваться как нарушающий права граждан Российской Федерации на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду.

Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которым бы противоречил пункт 15 Правил, также не имеется.

Доводы административного истца фактически сводятся к его несогласию с действующим правовым регулированием, связанным с закрепленными требованиями к мерам пожарной безопасности в лесах в зависимости от целевого назначения земель и целевого назначения лесов, и целесообразности иного регулирования, что является полномочием Правительства Российской Федерации.

При изложенных обстоятельствах оспариваемое нормативное положение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» о признании частично недействующим пункта 15 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 г. № 1614, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---