Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 31.01.2023 № АПЛ22-666

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 02.11.2022 № АКПИ22-822, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 2 примечания к Нормативам противопожарного обустройства лесов, утв. приказом Рослесхоза от 27.04.2012 № 174>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Крупнова И.В., Шамова А.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» о признании недействующим пункта 2 примечания к Нормативам противопожарного обустройства лесов, утвержденным приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 27 апреля 2012 г. № 174,

по апелляционной жалобе Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2022 г. по делу № АКПИ22-822, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения представителя административного ответчика А. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Федерального агентства лесного хозяйства (далее также — Рослесхоз, Агентство) от 27 апреля 2012 г. № 174 (далее — Приказ), зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 7 июня 2012 г., регистрационный номер 24488, утверждены Нормативы противопожарного обустройства лесов (далее — Нормативы). Приказ опубликован в «Российской газете» 29 августа 2012 г., Нормативы - в «Российской газете» (специальный выпуск) 28 июля 2014 г. Кроме того, Приказ и Нормативы 29 августа 2012 г. размещены на сайте «Российской газеты» (www.rg.ru).

Нормативы состоят из частей 1 - 8, представляющих собой таблицы, каждая из которых содержит 14 пунктов, определяющих меры противопожарного обустройства лесов в защитных и эксплуатационных лесах в отдельных лесных районах (в частности, часть 1 касается названных мер в Северо-Кавказском горном районе, районе полупустынь и пустынь европейской части Российской Федерации, Средне-Уральском таежном районе, Южно-таежном районе европейской части Российской Федерации).

Согласно пункту 2 примечания к Нормативам (далее — Примечание) прокладка просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос осуществляются, за исключением территорий государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков и государственных заказников (если иное не предусмотрено правовым режимом функциональных зон, установленным в границах этих особо охраняемых природных территорий), в водоохранных зонах, а также выполняющих функции защиты природных и иных объектов (за исключением зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса, если режим указанных территорий предусматривает вырубку деревьев, кустарников и лиан).

Иркутская региональная природоохранная и правозащитная общественная организация «Сохраним природу вместе» (далее также — Организация) оспорила в Верховном Суде Российской Федерации приведенный пункт в той мере, в какой он допускает прокладку просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос в ценных лесах, городских лесах и на особо защитных участках лесов, полагая его противоречащим нормам статей 10, 12, 21, 111, 119 Лесного кодекса Российской Федерации (далее — Кодекс). Административный истец ссылался на то, что к случаям, в которых допускаются в защитных лесах сплошные рубки, осуществление мер противопожарного обустройства лесов не отнесено, а также что нарушены права граждан Российской Федерации на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду.

Рослесхоз в письменных возражениях на административный иск указал, что Нормативы изданы в пределах предоставленных полномочий, в оспариваемой части соответствуют положениям Кодекса и иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу (Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 2020 г. № 1614 (далее — Правила пожарной безопасности), постановления Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2011 г. № 281 «О мерах противопожарного обустройства лесов» (далее — Постановление о мерах противопожарного обустройства лесов). Меры по охране лесов (противопожарному обустройству лесов) в комплексе направлены на соблюдение конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду посредством выполнения принципа лесного законодательства по сохранению лесов путем их охраны, защиты, воспроизводства и лесоразведения.

Привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России в письменном отзыве на административное исковое заявление полагал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти в рамках его компетенции.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2022 г. в удовлетворении административного иска отказано.

Организация подала апелляционную жалобу, в которой просит данное решение отменить, как принятое с существенным нарушением норм материального права при несоответствии выводов суда обстоятельствам административного дела. По мнению административного истца, суд первой инстанции не рассмотрел по существу и не дал оценки его доводам. Настаивает на том, что, допуская прокладку просек, противопожарных разрывов, устройство противопожарных минерализованных полос в ценных и городских лесах, на особо защитных участках лесов, пункт 2 Примечания противоречит положениям Кодекса, поскольку среди предусмотренных законодателем случаев, в которых допускаются в защитных лесах сплошные рубки, осуществление мер противопожарного обустройства лесов не названо, а также посягает на публичные интересы (интересы охраны окружающей природной среды) и нарушает права граждан Российской Федерации на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду.

В возражениях на апелляционную жалобу Агентство с ней не согласилось, указав на необоснованность и несостоятельность ее доводов.

Минюст России в возражениях на апелляционную жалобу также выразил несогласие с ней, просил ее оставить без удовлетворения и рассмотреть без участия своего представителя.

В заявлении от 30 января 2023 г. административный истец просил о рассмотрении административного дела в апелляционном порядке в отсутствие представителя Организации.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации определяет в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215). Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания пункта 2 Примечания недействующим отсутствует.

Вывод суда о наличии у Рослесхоза полномочий на принятие оспариваемого нормативного правового акта, устанавливающего нормативы противопожарного обустройства лесов, согласуется с частью 6 статьи 53.1 Кодекса, а также с действовавшими на день издания Нормативов подпунктом 5.3.31(5) Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. № 736, и пунктом 15(8) Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 417. Несоблюдения требований к порядку принятия нормативного правового акта и введения его в действие в отношении Приказа также не установлено.

Вопреки ссылке в апелляционной жалобе на то, что суд не рассмотрел по существу доводы административного истца о противоречии пункта 2 Примечания положениям Кодекса, данные доводы являлись предметом должной проверки суда первой инстанции и получили надлежащую оценку в обжалуемом решении.

В судебном акте подробно приведены положения Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (абзацы второй, третий, седьмой статьи 1, часть 1 статьи 22.1), Кодекса (часть 1 статьи 10, части 2, 4 статьи 12, части 5, 6 статьи 21, части 1, 4 статьи 51, части 1, 3 статьи 53, часть 1, пункт 3 части 2 статьи 53.1, части 1 - 6 статьи 111, части 1, 2 статьи 115, часть 1, пункт 5 части 2 статьи 116, части 1, 4 статьи 119), Постановления о мерах противопожарного обустройства лесов и Правил пожарной безопасности (пункт 17), проанализировав которые во взаимосвязи, суд правомерно указал, что пункт 2 Примечания в полной мере им соответствует и права граждан Российской Федерации на жизнь, здоровье и благоприятную окружающую среду не нарушает, а ссылки административного истца на противоречие оспариваемой нормы статьям 10 «Деление лесов, расположенных на землях лесного фонда, по их целевому назначению», 12 «Освоение лесов», 21 «Строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ввод в эксплуатацию и вывод из эксплуатации, снос, ликвидация и консервация объектов капитального строительства, не связанных с созданием лесной инфраструктуры», 111 «Защитные леса», 119 «Особо защитные участки лесов» Кодекса основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Ранее Организация оспаривала в Верховном Суде Российской Федерации пункт 15 Правил пожарной безопасности в части, допускающей осуществление мер предупреждения лесных пожаров, связанных со сплошными рубками деревьев, кустарников, лиан, в ценных и городских лесах, по мотивам несоответствия нормам статей 10, 12, 21, 111 Кодекса. Решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 июня 2022 г. по делу № АКПИ22-283, оставленным без изменения апелляционным определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 20 сентября 2022 г. № АПЛ22-335, в удовлетворении административного иска отказано. При этом в данных судебных актах констатировано, что действующее законодательство Российской Федерации не содержит безусловного запрета на осуществление сплошных рубок лесных насаждений в ценных и городских лесах для целей проведения противопожарных мероприятий.

Не следует из действующего законодательства Российской Федерации, как обоснованно указал суд первой инстанции при рассмотрении настоящего административного дела, и утверждение административного истца о безусловном запрете сплошных рубок лесных насаждений на особо защитных участках лесов для названных выше целей.

Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 2022 г. № 382 «О мерах по сокращению площади лесных пожаров в Российской Федерации» в целях существенного сокращения площади лесных пожаров Правительству Российской Федерации совместно с высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации поручено обеспечить сокращение площади лесных пожаров на землях лесного фонда в 2022 — 2030 гг. не менее чем на 50 процентов относительно уровня 2021 г.; высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации — обеспечить поэтапное достижение к 2030 г. уровня, при котором доля лесных пожаров на землях лесного фонда, ликвидированных в течение первых суток с момента обнаружения, в общем количестве лесных пожаров на землях лесного фонда будет составлять 100 процентов (пункт 1, подпункт «б» пункта 3).

Доводы, свидетельствующие о незаконности решения суда, в апелляционной жалобе отсутствуют.

Выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального права, всем доводам Организации, имеющим правовое значение для разрешения дела, судом дана верная оценка, нарушений процессуального законодательства, влекущих отмену решения суда в апелляционном порядке, не допущено.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Иркутской региональной природоохранной и правозащитной общественной организации «Сохраним природу вместе» — без удовлетворения.

---