Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 20.09.2022 № АКПИ22-620

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Постановления Правительства РФ от 30.04.2022 № 807 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., Кириллова В.С.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ТЭС» о признании недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2022 г. № 807 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»,

постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2022 г. № 807 утверждены изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации (далее также — Постановление, Изменения соответственно).

Постановлением вносятся изменения в Правила создания и функционирования штабов по обеспечению безопасности электроснабжения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 86, в Правила оценки готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 10 мая 2017 г. № 543, а также в Критерии отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2015 г. № 184.

Общество с ограниченной ответственностью «ТЭС» (далее также — ООО «ТЭС»), являясь территориальной сетевой организацией, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим Постановление, ссылаясь на то, что оно принято с нарушением порядка принятия нормативного правового акта, установленного действующим законодательством, противоречит статьям 1 и 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 2, 3, 5, 18 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьям 5, 6, 8, 35 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», пункту 2 статьи 4 и статье 6 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», статьям 7 и 8 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью». По мнению административного истца, смысл Постановления направлен не на техническую защиту и безопасность энергетической системы, а на непродуманное увеличение владения мощности, которое не может быть оправдана техническими условиями энергетической безопасности.

В обоснование заявленного требования ООО «ТЭС» указывает, что уведомлением департамента государственного регулирования тарифов Краснодарского края от 11 мая 2022 г. № 57.05-17-2580/22 административный истец проинформирован о несоответствии критериям, установленным Постановлением, ввиду чего не вправе с 2023 г. осуществлять деятельность по оказанию услуг по передаче электрической энергии.

Министерство энергетики Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Постановление издано во исполнение требований федерального закона, процедура его принятия и опубликования соблюдена, соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца З. поддержал заявленное требование.

Представитель Правительства Российской Федерации Г. возражала против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Кириллова В.С., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «ТЭС» З., возражения представителя Правительства Российской Федерации Г., проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно статье 5 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

Правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики и потребителей электрической энергии устанавливает Федеральный закон «Об электроэнергетике».

Статья 3 указанного федерального закона определяет понятие территориальной сетевой организации как коммерческой организации, которая оказывает услуги по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, не относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети, а в случаях, установленных этим законом, — с использованием объектов электросетевого хозяйства или части указанных объектов, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, и которая соответствует утвержденным Правительством Российской Федерации критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям.

Регламентируя полномочия органов государственной власти на регулирование отношений в сфере электроэнергетики, Федеральный закон «Об электроэнергетике» в статье 21 закрепляет право Правительства Российской Федерации устанавливать критерии и порядок отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, в том числе исходя из технических характеристик таких объектов, количественных и (или) качественных показателей их деятельности и с учетом результатов мониторинга риска нарушения работы владельцев объектов электросетевого хозяйства в сфере электроэнергетики, проводимого в соответствии со статьей 28.3 этого федерального закона (пункт 1).

Во исполнение предоставленных федеральным законодателем полномочий Правительством Российской Федерации издано постановление от 28 февраля 2015 г. № 184 «Об отнесении владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям», в которое внесены изменения постановлением от 30 апреля 2022 г. № 807. В свою очередь, Правительство Российской Федерации постановлением от 28 февраля 2015 г. № 184 утвердило критерии отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям (далее также — критерии).

Следовательно, Постановление принято во исполнение полномочия, возложенного на Правительство Российской Федерации федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом федеральном законе, и именно на основании такого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществило правовое регулирование соответствующих общественных отношений.

Довод административного истца о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта является несостоятельным.

Согласно пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» информация о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения размещается на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Из материалов дела, в том числе упоминаемой сторонами ссылки на ID-проект 02/07/08-20/00107498 (https://regulation.gov.ru/p/107498), следует, что во исполнение требований пунктов 3, 4, 5 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных названным выше постановлением, и Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 (далее — Правила № 1318), разработчик на официальном сайте regulation.gov.ru 24 августа 2020 г. разместил уведомление о начале разработки проекта постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям» (далее — проект постановления № 1), изложив в паспорте этого проекта информацию, относящуюся к его разработке, в том числе о проведении публичного обсуждения, которое проходило с 10 по 30 сентября 2020 г.

В соответствии с требованиями пункта 4.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, пункта 5 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, проект постановления № 1 был размещен на официальном сайте regulation.gov.ru для проведения независимой антикоррупционной экспертизы в период с 10 по 24 сентября 2020 г., заключений по итогам которой не поступило, что отражено в паспорте проекта.

Доработанный проект постановления № 1 с учетом замечаний и предложений, поступивших по результатам проведения публичного обсуждения, в силу пункта 22 Правил № 1318 повторно размещен с 18 ноября по 14 декабря 2020 г. на официальном сайте regulation.gov.ru с целью проведения публичного обсуждения.

Министерством экономического развития Российской Федерации в отношении проекта постановления № 1 проведена оценка регулирующего воздействия согласно заключению от 14 декабря 2020 г. № 42317-АХ/Д26и, в котором на основании сводного отчета и итогов публичных консультаций, проводимых с 24 по 30 ноября 2020 г., указаны замечания.

Впоследствии проект постановления № 1 объединен с проектом постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в связи с введением дополнительных критериев оценки деятельности территориальных сетевых организаций» (далее — проект постановления № 2), который 26 марта 2021 г. размещен на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», номер ID-проекта: <...> (https://regulation.gov.ru/p/114510). По проекту постановления № 2 публичное обсуждение проведено с 29 марта по 23 апреля 2021 г., независимая антикоррупционная экспертиза — в период с 29 марта по 4 апреля 2021 г., заключений по итогам которой не поступило, что отражено в паспорте проекта. В дальнейшем доработанный проект постановления № 2 с учетом замечаний и предложений, поступивших по результатам проведения публичного обсуждения, в силу пункта 22 Правил № 1318 повторно размещен с 3 июня по 13 июля 2021 г. на официальном сайте regulation.gov.ru с целью проведения публичного обсуждения.

Оценка регулирующего воздействия проведена Министерством экономического развития Российской Федерации в отношении проекта постановления № 2 согласно заключению от 13 июля 2021 г. № 22310-ТИ/Д26и, в котором на основании сводного отчета и итогов публичных консультаций, проводимых с 4 по 15 июня 2021 г., указаны замечания.

Проекты постановлений № 1 и № 2 прошли все необходимые процедуры межведомственного согласования.

По заключению антикоррупционной экспертизы проектов постановлений № 1 и № 2 от 13 января 2021 г. № 09/1541-АБ, от 30 июня 2021 г. № 09/74738-АБ, от 21 октября 2021 г. № 09/124848-АБ, проведенной Министерством юстиции Российской Федерации, коррупциогенные факторы не выявлены.

В результате объединенный проект нормативного правового акта доработан в части включения в итоговую редакцию измененных значений критериев протяженности линий электропередачи и трансформаторной мощности подстанций.

В свою очередь, в соответствии с пунктами 57 - 59 Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, объединенный проект постановления согласован с Министерством экономического развития Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В силу Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» акты Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 1). Акты Правительства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», Собрании законодательства Российской Федерации и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (пункт 2).

Постановление опубликовано на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 4 мая 2022 г. и в Собрании законодательства Российской Федерации 9 мая 2022 г., № 19, ст. 3222.

Таким образом, соблюден установленный порядок принятия и опубликования нормативного правового акта.

Доводы административного истца о противоречии Постановления положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона «Об электроэнергетике», Федерального закона «О защите конкуренции», Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.

Федеральный закон «Об электроэнергетике» определяет общие принципы организации экономических отношений в сфере электроэнергетики, а также основные принципы государственного регулирования и контроля в указанной сфере. К этим принципам, в частности, относятся: обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации (абзац второй пункта 1 статьи 6); технологическое единство электроэнергетики (абзац третий пункта 1 статьи 6); обеспечение бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики (абзац четвертый пункта 1 статьи 6); достижение и соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии (абзац шестой пункта 1 статьи 6 и абзац четвертый пункта 1 статьи 20); обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики (абзац восьмой пункта 1 статьи 6); обеспечение доступности электрической энергии для потребителей и защита их прав (абзац пятый пункта 1 статьи 20).

Услуги по передаче электрической энергии, согласно Федеральному закону «Об электроэнергетике», представляют собой комплекс организационно и технологически связанных действий, в том числе по оперативно-технологическому управлению, которые обеспечивают передачу электрической энергии через технические устройства электрических сетей в соответствии с обязательными требованиями и совершение которых может осуществляться с учетом особенностей, установленных пунктом 11 статьи 8 данного федерального закона (абзац двенадцатый статьи 3).

Критерии отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2015 г. № 184 и представляют собой требования к техническим параметрам названных объектов электросетевого хозяйства (линий электропередачи, трансформаторных и иных подстанций, другого предназначенного для обеспечения электрических связей и передачи электрической энергии оборудования), количественным и качественным показателям деятельности их собственников (владельцев).

Содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2015 г. № 184 требования, которые после введения этого постановления в действие неоднократно ужесточались, объективно направлены на сокращение числа территориальных сетевых организаций и их возможную консолидацию (укрупнение).

Пунктом 3 Изменения предусмотрено внесение дополнительных критериев, которым владельцы объектов электросетевого хозяйства должны соответствовать для получения статуса территориальной сетевой организации. Уточненные Постановлением критерии отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальной сетевой организации позволят получать тариф на услуги по передаче электрической энергии тем территориальным сетевым организациям, для которых указанная деятельность является основной и которые будут способны обеспечивать необходимый уровень надежности электроснабжения, иметь достаточный объем аварийного запаса оборудования, аварийно-восстановительной техники и необходимое количество производственно-технического персонала.

Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2019 г. № 216 утверждена Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации (далее — Доктрина), подпунктом «ж» пункта 17 которой одним из рисков в области энергетической безопасности, связанным с внутренними вызовами и угрозами энергетической безопасности, является высокий уровень износа основных производственных фондов организаций топливно-энергетического комплекса, низкая эффективность использования и недостаточные темпы обновления этих фондов. В свою очередь, пунктом 31 Доктрины закреплено, что ее реализация осуществляется субъектами энергетической безопасности в рамках государственной энергетической политики Российской Федерации, цели, основные направления, задачи и ключевые меры которой определяются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Стратегией развития электросетевого комплекса Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2013 г. № 511-р, установлены основные задачи и ориентиры развития электросетевого комплекса Российской Федерации на период до 2030 г., согласно которым в том числе планируется консолидация территориальных сетевых организаций под воздействием экономических стимулов.

Дополнительные значения критериев установлены Правительством Российской Федерации не произвольно, а с учетом анализа информации о деятельности всех территориальных сетевых организаций, в том числе о технических характеристиках объектов электроэнергетики, балансовых и экономических показателях их деятельности, что соответствует положениям статьи 21 Федерального закона «Об электроэнергетике».

Такое нормативное правовое регулирование направлено на консолидацию (укрупнение) территориальных сетевых организаций и не может рассматриваться как ограничение прав административного истца, являющегося владельцем объектов электросетевого хозяйства.

Согласно пункту 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Изменения каких-либо обязанностей на собственников объектов электросетевого хозяйства не возлагают.

Пунктом 4 статьи 23.1 Федерального закона «Об электроэнергетике» предусмотрено, что государственному регулированию на оптовом и (или) на розничных рынках подлежат цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, а также предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни таких цен (тарифов).

В отношении владельцев объектов электросетевого хозяйства, которые не соответствуют критериям, цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям не устанавливаются.

В соответствии с пунктом 24 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178, основанием для установления (пересмотра), а также продолжения действия установленной цены (тарифа) на услуги по передаче электрической энергии в отношении юридического лица, владеющего на праве собственности или ином законном основании объектами электросетевого хозяйства, является его соответствие критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям.

Таким образом, владелец объектов электросетевого хозяйства для осуществления деятельности по передаче электрической энергии, а также для получения соответствующего тарифа на услуги по передаче электрической энергии должен соответствовать критериям.

Собственники объектов электросетевого хозяйства, не соответствующие критериям, обязаны нести бремя содержания принадлежащего им имущества в соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также соблюдать запрет на препятствование перетоку электрической энергии в соответствии с пунктом 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказанию этих услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 861.

Так, абзацем четвертым пункта 6 поименованных правил предусмотрено, что начиная с 1 января 2020 г. фактические расходы собственника или иного законного владельца объектов электросетевого хозяйства, не оказывающего услуги по передаче электрической энергии на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, на приобретение электрической энергии (мощности) в целях компенсации потерь электрической энергии в объеме технологических потерь электрической энергии, возникших в его объектах электросетевого хозяйства в связи с обеспечением перетока электрической энергии в энергопринимающие устройства потребителей электрической энергии, которые присоединены к таким объектам электросетевого хозяйства на основании договора об осуществлении технологического присоединения, заключенного такими собственниками или иными законными владельцами объектов электросетевого хозяйства в соответствии с Правилами технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, в период, в котором указанный собственник или иной законный владелец объектов электросетевого хозяйства оказывал с их использованием услуги по передаче электрической энергии на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, подлежат компенсации территориальной сетевой организацией, к электрическим сетям которой присоединены такие объекты электросетевого хозяйства, по заявлению указанного собственника или иного законного владельца объектов электросетевого хозяйства.

С учетом изложенного предусмотрены гарантии возмещения расходов на компенсацию потерь собственникам объектов электросетевого хозяйства, не являющимся территориальными сетевыми организациями.

Из содержания части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» следует, что федеральные органы исполнительной власти не вправе принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» услуги по передаче электрической энергии осуществляются хозяйствующими субъектами, находящимися в состоянии естественной монополии в отсутствие конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Статьей 3 указанного федерального закона установлено, что естественная монополия — это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на товар, чем спрос на другие виды товаров.

Между тем установление технических характеристик к объектам электросетевого хозяйства не может рассматриваться как нарушение требований антимонопольного законодательства.

Следовательно, положения оспариваемого нормативного правового акта, рассматриваемого в системной взаимосвязи с нормами действующего законодательства, направлены — с учетом особенностей регулирования отношений по энергоснабжению — на обеспечение баланса интересов всех участников таких отношений и не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца в указанном им аспекте.

Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее регулирование в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

Учитывая, что Постановление не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административного иска следует отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «ТЭС» о признании недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2022 г. № 807 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---