Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 22.12.2022 № АПЛ22-551

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 20.09.2022 № АКПИ22-620, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Постановления Правительства РФ от 30.04.2022 № 807 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Крупнова И.В., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «ТЭС» о признании недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2022 г. № 807 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»

по апелляционной жалобе общества на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 сентября 2022 г. по делу № АКПИ22-620, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца З., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения представителей административного ответчика Г., А. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2022 г. № 807, размещенным на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 4 мая 2022 г. и опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 9 мая 2022 г., № 19, утверждены изменения, которые вносятся в акты Правительства Российской Федерации (далее — Постановление). Внесены изменения в Правила создания и функционирования штабов по обеспечению безопасности электроснабжения, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 86, в пункт 17 Правил государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178, в постановление Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2015 г. № 184 «Об отнесении владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям» (далее — Постановление о территориальных сетевых организациях) и в постановление Правительства Российской Федерации от 10 мая 2017 г. № 543 «О порядке оценки готовности субъектов электроэнергетики к работе в отопительный сезон».

В частности, Постановление о территориальных сетевых организациях дополнено пунктом 2(2), устанавливающим, что при определении соответствия владельцев объектов электросетевого хозяйства пунктам 1 и 2 критериев отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, утвержденных данным постановлением (далее — Критерии), не учитываются: объекты электросетевого хозяйства, указанные в пунктах 81(6) и 81(7) Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178; объекты электросетевого хозяйства в случае, если собственник объектов электросетевого хозяйства является единственным потребителем услуг по передаче электрической энергии, оказываемых с использованием указанных объектов электросетевого хозяйства; объекты электросетевого хозяйства, которыми юридическое лицо владеет на основании договора аренды, договора финансовой аренды (лизинга), договора безвозмездного пользования, договора доверительного управления имуществом (за исключением случаев, если такие объекты электросетевого хозяйства переданы по указанным договорам юридическому лицу, права акционера которого или собственника имущества которого осуществляют Российская Федерация в лице Министерства обороны Российской Федерации и (или) подведомственные Министерству обороны Российской Федерации организации, а также если собственник объектов электросетевого хозяйства является основным или дочерним (зависимым) обществом по отношению к организации, оказывающей (планирующей оказывать) услуги по передаче электрической энергии с использованием указанных объектов электросетевого хозяйства, а также если собственник объектов электросетевого хозяйства и организация, оказывающая (планирующая оказывать) услуги по передаче электрической энергии с использованием указанных объектов электросетевого хозяйства, являются дочерними (зависимыми) обществами по отношению к одному и тому же основному обществу); линии электропередачи (воздушные и (или) кабельные) или их участки, соединяющие оборудование распределительных устройств и (или) связанное с ним вспомогательное оборудование одной трансформаторной или иной подстанции, указанной в пункте 1 Критериев.

Постановление о территориальных сетевых организациях дополнено также пунктом 2(3), предусматривающим, что абзацы первый - четвертый пункта 1 и абзацы первый - четвертый пункта 2 Критериев не применяются к владельцам объектов электросетевого хозяйства, указанным в абзаце пятом пункта 1 и абзаце пятом пункта 2 Критериев.

Пункт 1 Критериев изложен в новой редакции, относящей в абзацах первом - четвертом к названным критериям владение на праве собственности и (или) на ином законном основании на срок не менее долгосрочного периода регулирования трансформаторными и иными подстанциями с установленными силовыми трансформаторами (автотрансформаторами), расположенными и используемыми для осуществления регулируемой деятельности в административных границах субъекта Российской Федерации, сумма номинальных мощностей которых составляет: применительно к отношениям, связанным с установлением (пересмотром) цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на 2023 г., не менее 15 МВА; применительно к отношениям, связанным с установлением (пересмотром) цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на 2024 г., не менее 30 МВА; применительно к отношениям, связанным с установлением (пересмотром) цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на 2025 г. и последующие расчетные периоды регулирования, не менее 150 МВА.

Пункт 2 Критериев в новой редакции относит в абзацах первом - четвертом к данным критериям владение на праве собственности и (или) на ином законном основании на срок не менее долгосрочного периода регулирования линиями электропередачи (воздушными и (или) кабельными), расположенными и используемыми для осуществления регулируемой деятельности в административных границах субъекта Российской Федерации, непосредственно соединенными с трансформаторными и иными подстанциями, указанными в пункте 1 Критериев, не менее 2 проектных номинальных классов напряжения: 110 кВ и выше, 35 кВ, 1 — 20 кВ, ниже 1 кВ — трехфазных участков линий электропередачи, сумма протяженностей которых по трассе составляет: применительно к отношениям, связанным с установлением (пересмотром) цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на 2023 г., не менее 20 км; применительно к отношениям, связанным с установлением (пересмотром) цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на 2024 г., не менее 50 км; применительно к отношениям, связанным с установлением (пересмотром) цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии на 2025 г. и последующие расчетные периоды регулирования, не менее 300 км.

ООО «ТЭС» (далее также — Общество), являющееся территориальной сетевой организацией, оспорило в Верховном Суде Российской Федерации Постановление по мотивам принятия его с нарушением установленного действующим законодательством порядка, противоречия статьям 1, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 2, 3, 5, 18 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьям 5, 6, 8, 35 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон об электроэнергетике), статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», пункту 2 статьи 4, статье 6 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», статьям 7, 8 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью».

Административный истец ссылался на то, что Постановление направлено не на техническую защиту и безопасность энергетической системы, а на непродуманное увеличение владения мощностями, которое не может быть оправдано техническими условиями энергетической безопасности. В обоснование заявленного требования указано, что согласно уведомлению департамента государственного регулирования тарифов Краснодарского края от 11 мая 2022 г. № 57.05-17-2580/22 Общество не соответствует установленным Постановлением критериям, в связи с чем не вправе с 2023 г. осуществлять деятельность по оказанию услуг по передаче электрической энергии.

Правительство Российской Федерации административный иск не признало, полагая, что Постановление издано во исполнение требований федерального закона, с соблюдением процедуры принятия и опубликования, соответствует законодательству Российской Федерации и прав Общества не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 сентября 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Общество просит данное решение отменить и принять по делу новое решение о признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим в полном объеме с даты принятия. Не соглашаясь с судебным актом, административный истец считает его вынесенным с нарушениями действующего законодательства, а именно: неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела; установленные судом первой инстанции обстоятельства, имеющие значение для административного дела, не доказаны; нарушены и неправильно применены нормы материального права и нормы процессуального права.

Возражая против удовлетворения апелляционной жалобы, Правительство Российской Федерации указало, что ее доводы безосновательны ввиду отсутствия нарушения судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Обществу в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания Постановления недействующим отсутствует.

Вывод суда о наличии у Правительства Российской Федерации полномочий на издание Постановления, устанавливающего в том числе критерии и порядок отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям путем внесения изменений в Постановление о территориальных сетевых организациях и Критерии, согласуется с абзацем сорок вторым пункта 1 статьи 21 Закона об электроэнергетике, со статьей 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Соблюдение административным ответчиком порядка принятия и введения в действие оспариваемого нормативного правового акта являлось предметом надлежащей проверки суда первой инстанции. Вывод суда об отсутствии оснований считать нарушенными соответствующие требования постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения», утвержденных им Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318, Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» основан на материалах административного дела, подробно в обжалуемом решении мотивирован, оснований для признания его ошибочным не имеется.

Закон об электроэнергетике, устанавливающий правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяющий полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики и потребителей электрической энергии, в статьях 6, 20 закрепляет общие принципы организации экономических отношений, основы государственной политики в сфере электроэнергетики, основные принципы государственного регулирования и контроля в электроэнергетике и относит к ним наряду с другими обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации; технологическое единство электроэнергетики; обеспечение бесперебойного и надежного функционирования электроэнергетики в целях удовлетворения спроса на электрическую энергию потребителей, обеспечивающих надлежащее исполнение своих обязательств перед субъектами электроэнергетики; достижение и соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии; обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики; обеспечение доступности электрической энергии для потребителей и защиту их прав (абзацы второй - четвертый, шестой, восьмой пункта 1 статьи 6, абзацы четвертый, пятый пункта 1 статьи 20).

Раскрывая основные используемые понятия, названный закон под услугами по передаче электрической энергии понимает комплекс организационно и технологически связанных действий, в том числе по оперативно-технологическому управлению, которые обеспечивают передачу электрической энергии через технические устройства электрических сетей в соответствии с обязательными требованиями и совершение которых может осуществляться с учетом особенностей, установленных пунктом 11 статьи 8 этого закона; под территориальной сетевой организацией — коммерческую организацию, которая оказывает услуги по передаче электрической энергии с использованием объектов электросетевого хозяйства, не относящихся к единой национальной (общероссийской) электрической сети, а в случаях, установленных этим законом, — с использованием объектов электросетевого хозяйства или части указанных объектов, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть, и которая соответствует утвержденным Правительством Российской Федерации критериям отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям (статья 3).

Проанализировав абзац сорок второй пункта 1 статьи 21 Закона об электроэнергетике (о делегировании Правительству Российской Федерации полномочий по установлению критериев и порядка отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, в том числе исходя из технических характеристик таких объектов, количественных и (или) качественных показателей их деятельности и с учетом результатов мониторинга риска нарушения работы владельцев объектов электросетевого хозяйства в сфере электроэнергетики, проводимого в соответствии со статьей 28.3 данного закона) во взаимосвязи с Критериями, суд верно указал, что Критерии представляют собой требования к техническим параметрам объектов электросетевого хозяйства (линий электропередачи, трансформаторных и иных подстанций, другого предназначенного для обеспечения электрических связей и передачи электрической энергии оборудования), количественным и качественным показателям деятельности их собственников (владельцев).

Названные требования со дня введения Постановления о территориальных сетевых организациях в действие неоднократно корректировались, такое изменение Критериев, включая оспариваемое, направлено на сокращение числа территориальных сетевых организаций и их возможную консолидацию (укрупнение). Измененные Постановлением Критерии установлены по результатам анализа информации о деятельности всех территориальных сетевых организаций, в том числе о технических характеристиках объектов электроэнергетики, балансовых и экономических показателях их деятельности, имеют целью получение тарифа на услуги по передаче электрической энергии теми территориальными сетевыми организациями, для которых указанная деятельность является основной и которые будут способны обеспечивать необходимый уровень надежности электроснабжения, иметь достаточный объем аварийного запаса оборудования, аварийно-восстановительной техники и необходимое количество производственно-технического персонала.

Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2019 г. № 216 (далее — Доктрина), среди рисков в области энергетической безопасности, связанных с внутренними вызовами и угрозами энергетической безопасности, выделяет высокий уровень износа основных производственных фондов организаций топливно-энергетического комплекса, низкую эффективность использования и недостаточные темпы обновления данных фондов (подпункт «ж» пункта 17). Реализация Доктрины осуществляется субъектами энергетической безопасности в рамках государственной энергетической политики Российской Федерации, цели, основные направления, задачи и ключевые меры которой определяются Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (пункт 31).

Утвержденной Правительством Российской Федерации Стратегией развития электросетевого комплекса Российской Федерации (распоряжение от 3 апреля 2013 г. № 511-р) установлены основные задачи и ориентиры развития электросетевого комплекса Российской Федерации на период до 2030 г., согласно которым в том числе планируется консолидация территориальных сетевых организаций под воздействием экономических стимулов.

При этом в соответствии с абзацем четвертым пункта 6 Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказанию этих услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 861, начиная с 1 января 2020 г. фактические расходы собственника или иного законного владельца объектов электросетевого хозяйства, не оказывающего услуги по передаче электрической энергии на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, на приобретение электрической энергии (мощности) в целях компенсации потерь электрической энергии в объеме технологических потерь электрической энергии, возникших в его объектах электросетевого хозяйства в связи с обеспечением перетока электрической энергии в энергопринимающие устройства потребителей электрической энергии, которые присоединены к таким объектам электросетевого хозяйства на основании договора об осуществлении технологического присоединения, заключенного такими собственниками или иными законными владельцами объектов электросетевого хозяйства в соответствии с Правилами технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденными названным постановлением Правительства Российской Федерации, в период, в котором указанный собственник или иной законный владелец объектов электросетевого хозяйства оказывал с их использованием услуги по передаче электрической энергии на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, подлежат компенсации территориальной сетевой организацией, к электрическим сетям которой присоединены такие объекты электросетевого хозяйства, по заявлению указанного собственника или иного законного владельца объектов электросетевого хозяйства.

Как правильно отмечено в обжалуемом судебном решении, услуги по передаче электрической энергии осуществляются хозяйствующими субъектами, находящимися в условиях естественной монополии, под которой федеральный законодатель понимает состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров (абзац второй части первой статьи 3, абзац восьмой пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях»).

Суд первой инстанции верно отверг доводы административного истца о противоречии Постановления статьям 1, 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (об основных началах гражданского законодательства, о бремени содержания имущества), статьям 2, 3, 5, 18 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (о правовой основе деятельности Правительства Российской Федерации, о ее основных принципах, актах Правительства Российской Федерации, его полномочиях в области экономики), статьям 5, 6, 8, 35 Закона об электроэнергетике (о технологической и экономической основах функционирования электроэнергетики, об общих принципах организации экономических отношений и основах государственной политики в сфере электроэнергетики, организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью, о порядке получения юридическим лицом статуса субъекта оптового рынка, участника обращения электрической энергии на оптовом рынке), статье 15 Федерального закона «О защите конкуренции» (о запрете на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных, осуществляющих функции указанных органов, органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации), пункту 2 статьи 4, статье 6 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (об обоснованности обязательных требований), статьям 7, 8 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» (об участниках общества с ограниченной ответственностью и их правах), поскольку данные доводы основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Вывод суда о том, что положения оспариваемого нормативного правового акта, рассматриваемого в системной взаимосвязи с нормами действующего законодательства, направлены — с учетом особенностей регулирования отношений по энергоснабжению — на обеспечение баланса интересов всех участников таких отношений, правомерен.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются; при проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в полном объеме (часть 7 названной статьи). Суд первой инстанции вынес решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности Постановления подробно мотивированы и соответствуют обстоятельствам административного дела. Доводов, их опровергающих, апелляционная жалоба не содержит.

Данные, которые бы свидетельствовали об указываемых Обществом нарушениях судом таких принципов административного судопроизводства, как независимость судей, равенство всех перед законом и судом, законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел, состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда, отсутствуют. Направление судом административному истцу по электронной почте копии возражений Правительства Российской Федерации на административное исковое заявление обусловлено не внепроцессуальным обращением административного ответчика, не действиями суда в интересах административного ответчика, как ошибочно полагает Общество, а имело целью оказать содействие административному истцу в получении названных возражений. В силу пункта 13 части 3 статьи 135 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд вправе совершать процессуальные действия в целях обеспечения правильного и своевременного рассмотрения административного дела с учетом его обстоятельств, характера спорного публичного правоотношения, нормативных правовых актов, подлежащих применению, и представленных по административному делу доказательств.

Утверждение в апелляционной жалобе о невыполнении судом разъяснений, изложенных в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», несостоятельно, поскольку порядок рассмотрения настоящего административного дела регламентирован главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Ссылка в апелляционной жалобе на положения пунктов 17, 22, 23, 25 Доктрины о незаконности Постановления не свидетельствует, поскольку оснований считать его противоречащим цели, принципам и задачам обеспечения энергетической безопасности, влекущим необоснованную монополизацию в отраслях топливно-энергетического комплекса и неравные условия конкуренции в конкурентных видах деятельности в сфере энергетики, не имеется.

Вопреки позиции административного истца основания для отмены обжалуемого судебного акта, предусмотренные пунктами 1, 2, 4 части 2, пунктами 1, 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отсутствуют.

Установив, что Постановление, принятое полномочным государственным органом исполнительной власти с соблюдением формы, процедуры принятия и правил введения в действие, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, суд первой инстанции правильно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 указанного кодекса, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 сентября 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «ТЭС» — без удовлетворения.

---