Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18.05.2022 № АКПИ22-189

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими подпункта «д» пункта 81 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 № 354, пункта 3 Письма Минрегиона России от 28.05.2012 № 12793-АП/14 «О разъяснении отдельных вопросов применения Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан...»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Т.А., Т.Л. о признании недействующими подпункта «д» пункта 81.12 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354, пункта 3 письма Министерства регионального развития Российской Федерации от 28 мая 2012 г. № 12793-АП/14 «О разъяснении отдельных вопросов применения Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 г. № 549, и Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354»,

согласно подпункту «д» пункта 81.12 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 (далее также — Правила), прибор учета считается вышедшим из строя в случае истечения межповерочного интервала поверки приборов учета с учетом особенностей, предусмотренных пунктом 80.1 Правил.

В пункте 3 письма Министерства регионального развития Российской Федерации от 28 мая 2012 г. № 12793-АП/14 «О разъяснении отдельных вопросов применения Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 г. № 549, и Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354» (далее — Письмо) дано разъяснение о порядке расчета объемов потребленного газа в связи с демонтажем прибора учета.

Граждане Т.А., Т.Л. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими подпункта «д» пункта 81.12 Правил, пункта 3 Письма, ссылаясь на то, что оспариваемые положения названных документов не соответствуют части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 544 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктам 24, 25, 27, 30 Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 г. № 549, пунктам 59, 60 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354, пунктам 2, 10, 11 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, пункту 7 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) от 23 апреля 2020 г. № 105, пункту 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25 ноября 2020 г., нарушают их права и законные интересы, поскольку лишают возможности произвести оплату потребленного объема газа по исправному прибору учета газа, при этом оплата по нормативам значительно выше, чем по прибору учета газа.

Как указывают административные истцы, между Т.А. и ООО «Газпром межрегионгаз Краснодар» заключен договор поставки природного газа на коммунально-бытовые нужды. Срок проведения поверки прибора учета газа — 23 марта 2021 г. Поскольку ООО «Газпром межрегионгаз Краснодар» не проводит поверку прибора учета газа, Т.Л. обращался к АО «Краснодаргоргаз», которое назначило поверку прибора учета газа на 18 марта 2021 г., однако в назначенный день поверка прибора учета газа не проведена из-за загруженности работников АО «Краснодаргоргаз». В связи с этим Т.Л. вынужден был обратиться к ООО «ГАЗЭНЕРГОУЧЕТ», которое 12 апреля 2021 г. демонтировало прибор учета газа, тут же провело поверку прибора учета газа, после чего произвело монтаж прибора учета газа. Поставщик ООО «Газпром межрегионгаз Краснодар» 12 апреля 2021 г. установил пломбу на месте, где прибор учета газа присоединен к газопроводу, согласно свидетельству о поверке средств измерений прибор учета газа признан пригодным к применению. ООО «Газпром межрегионгаз Краснодар», сославшись на оспариваемые положения, определил объем потребленного газа за период с 23 марта 2021 г. по 12 апреля 2021 г. по нормативам потребления коммунальной услуги по газоснабжению природным газом на приготовление пищи, подогрев воды и отопление жилых помещений, установленным в приложении № 3.1 к приказу региональной энергетической комиссии — департамента цен и тарифов Краснодарского края от 31 августа 2012 г. № 2/2012-нп «Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг в Краснодарском крае», оплата за который значительно выше, чем по прибору учета газа.

Административные истцы Т.А., Т.Л. извещены о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, в судебное заседание не явились, просили рассмотреть дело в их отсутствие, представили в письменной форме свои объяснения.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (поручение от 11 марта 2022 г. № ДГ-П16-3673).

Представитель административных ответчиков Правительства Российской Федерации, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемые положения Правил и Письма изданы уполномоченными органами, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административных истцов.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации извещено о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом, направило в суд письменный отзыв, указав, что Письмо на государственную регистрацию в Минюст России в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, не представлялось, и просило рассмотреть дело без участия его представителя.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., представителя административных ответчиков Правительства Российской Федерации, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

В соответствии с частью 1.1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации (введена Федеральным законом от 24 апреля 2020 г. № 128-ФЗ «О внесении изменений в статью 157 Жилищного кодекса Российской Федерации») Правительство Российской Федерации устанавливает правила предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, особенности предоставления отдельных видов коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, условия и порядок заключения соответствующих договоров.

В редакции закона, действовавшей до 24 апреля 2020 г., аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации предусматривались частью 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Во исполнение требований федерального законодателя постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 утверждены Правила, действующие в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2022 г. № 763.

Первоначально нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 30 мая 2011 г., № 22, «Российской газете» 1 июня 2011 г.

Оспариваемое положение Правил изложено в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2020 г. № 2184, которое размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 23 декабря 2020 г., опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 28 декабря 2020 г., № 52 (Часть I).

Регулируя порядок учета коммунальных услуг с использованием приборов учета, основания и порядок проведения проверок состояния приборов учета и правильности снятия их показаний, Правила в пункте 81.12 определяют случаи, когда прибор учета считается вышедшим из строя, среди которых — истечение межповерочного интервала поверки приборов учета, что соответствует гражданскому законодательству, жилищному законодательству и не нарушает права административных истцов.

Оплата энергии, согласно пункту 1 статьи 544 Гражданского кодекса Российской Федерации, производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учета энергии, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашением сторон.

Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части 2 статьи 13 предусматривает, что расчеты за энергетические ресурсы должны осуществляться на основании данных о количественном значении энергетических ресурсов, произведенных, переданных, потребленных, определенных при помощи приборов учета используемых энергетических ресурсов. До установки приборов учета используемых энергетических ресурсов, а также при выходе из строя, утрате или по истечении срока эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов расчеты за энергетические ресурсы должны осуществляться с применением расчетных способов определения количества энергетических ресурсов, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Определяя требования к средствам измерений, Федеральный закон от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» в части 1 статьи 9 предусматривает, что в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений к применению допускаются средства измерений утвержденного типа, прошедшие поверку в соответствии с положениями данного Федерального закона, а также обеспечивающие соблюдение установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений обязательных требований. Из содержания части 1 статьи 13 названного Федерального закона следует, что средства измерений до ввода в эксплуатацию, а также после ремонта подлежат первичной поверке, а в процессе эксплуатации — периодической поверке.

Нормативного правового акта большей юридической силы, который бы по-иному определял случаи, при которых прибор учета считается вышедшим из строя, в частности по истечении межповерочного интервала поверки приборов учета, не имеется.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. № 40, Министерство регионального развития Российской Федерации являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществлявшим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 (в первоначальной редакции) было установлено, что разъяснения по применению Правил дает Министерство регионального развития Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 8 сентября 2014 г. № 612 Министерство регионального развития Российской Федерации упразднено, часть его функций передана Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства (пункт 1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038).

Следовательно, Письмо издано уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, доведено до сведения неопределенного круга лиц путем опубликования в изданиях «Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ», сентябрь 2012 г., № 9 (часть II), «Информационный бюллетень о нормативной, методической и типовой проектной документации», 2012 г., № 8, «Законодательные и нормативные документы в ЖКХ», август 2012 г., № 8, размещения в справочной правовой системе «КонсультантПлюс».

С учетом изложенного доводы административных истцов о том, что Письмо принято Министерством регионального развития Российской Федерации с превышением полномочий, поскольку только Правительство Российской Федерации имеет право давать разъяснения по применению Правил, не зарегистрировано и не опубликовано в установленном законом порядке, содержание его не соответствует смыслу разъясняемых положений, не основаны на нормах права.

Письмо издано в целях формирования единообразной практики применения Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан и Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов.

Абзац седьмой пункта 3 Письма разъясняет, что в случае если в момент демонтажа прибора учета объем потребления газа в соответствии с Правилами поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан определяется по нормативам потребления газа (например, истечение срока поверки), то факт демонтажа прибора учета не влечет изменения порядка определения объема потребления газа, то есть объемы потребления газа определяются по нормативам потребления газа; по своему содержанию соответствует действительному смыслу пункта 30 Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан.

Доводы административных истцов о противоречии пункта 3 Письма Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, Разъяснениям о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации основаны на ошибочном толковании норм права и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Минюст России осуществляет государственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Письмо таковым не является.

Ссылки административных истцов на противоречие оспариваемых положений Правил и Письма пункту 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2020) не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку не лишают административных истцов права на представление доказательств по делу по спору с ООО «Газпром межрегионгаз Краснодар» о защите прав потребителя.

Из содержания пункта 25 указанного Обзора следует, что потребитель, пропустивший срок поверки, не лишен возможности представить доказательства, опровергающие пороки учета и необходимость исчисления объема полученного ресурса расчетным способом, поскольку последующее признание прибора учета соответствующим метрологическим требованиям подтверждает достоверность отображаемых им учетных данных на весь период после окончания срока поверки.

Определяя содержание решения суда, часть 4.1 статьи 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает, что в мотивировочной части решения суда могут содержаться ссылки на постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики, постановления Президиума Верховного Суда Российской Федерации, а также на обзоры судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, утвержденные Президиумом Верховного Суда Российской Федерации. Аналогичные положения содержатся в Кодексе административного судопроизводства Российской Федерации (пункт 4 части 4 статьи 180).

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 5 статьи 217.1 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215, 217.1 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Т.А., Т.Л. о признании недействующими подпункта «д» пункта 81.12 Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354, пункта 3 письма Министерства регионального развития Российской Федерации от 28 мая 2012 г. № 12793-АП/14 «О разъяснении отдельных вопросов применения Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 г. № 549, и Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---