Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 15.09.2022 № АПЛ22-294
<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 18.05.2022 № АКПИ22-189, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими подпункта «д» пункта 81(12) Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 № 354, пункта 3 Письма Минрегиона России от 28.05.2012 № 12793-АП/14 «О разъяснении отдельных вопросов применения Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан...»>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Александрова В.Н., Ситникова Ю.В.,
с участием прокурора Власовой Т.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Т.А., Т.Л. о признании недействующими подпункта «д» пункта 81(12) Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354, пункта 3 письма Министерства регионального развития Российской Федерации от 28 мая 2012 г. № 12793-АП/14 «О разъяснении отдельных вопросов применения Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 г. № 549, и Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354»
по апелляционной жалобе Т.А., Т.Л. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 мая 2022 г. по делу № АКПИ22-189, которым в удовлетворении административного иска отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения представителя Правительства Российской Федерации, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354, опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 30 мая 2011 г., № 22, «Российской газете» 1 июня 2011 г., утверждены Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов (далее также — Правила предоставления коммунальных услуг, Правила).
Раздел VII «Порядок учета коммунальных услуг с использованием приборов учета, основания и порядок проведения проверок состояния приборов учета и правильности снятия их показаний» Правил, включающий пункты 80 - 85(3), в пункте 81(12), состоящем из подпунктов «а» - «д», устанавливает случаи, когда прибор учета считается вышедшим из строя. Подпункт «д» относит к таким случаям истечение межповерочного интервала поверки приборов учета с учетом особенностей, предусмотренных пунктом 80(1) Правил.
Министерством регионального развития Российской Федерации (далее также — Минрегион России) издано письмо от 28 мая 2012 г. № 12793-АП/14 «О разъяснении отдельных вопросов применения Правил поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 г. № 549, и Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354» (далее — Письмо), в пункте 3 которого дано разъяснение о порядке расчета объемов потребленного газа в связи с демонтажем прибора учета. В абзаце седьмом этого пункта указано, что в случае если в момент демонтажа прибора учета объем потребления газа в соответствии с Правилами поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 г. № 549 (далее — Правила поставки газа), определяется по нормативам потребления газа (например, истечение срока поверки), то факт демонтажа прибора учета не влечет изменения порядка определения объема потребления газа, то есть объемы потребления газа определяются по нормативам потребления газа.
Т.А., Т.Л. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими подпункта «д» пункта 81(12) Правил и пункта 3 Письма. Как следует из содержания административного иска и дополнений к нему, требование административных истцов фактически сводится к оспариванию подпункта «д» пункта 81(12) Правил и абзаца седьмого пункта 3 Письма. По мнению Т.А., Т.Л., Правила и Письмо в оспариваемой части не соответствуют части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 544 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктам 24, 25, 27, 30 Правил поставки газа, пунктам 59, 60 Правил предоставления коммунальных услуг, пунктам 2, 10, 11 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее также — Правила подготовки нормативных правовых актов), пункту 7 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) от 23 апреля 2020 г. № 105 (далее — Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов), пункту 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25 ноября 2020 г. (далее — Обзор судебной практики № 3), и нарушают их права и законные интересы, поскольку лишают возможности произвести оплату потребленного объема газа по исправному прибору учета газа, при этом оплата по нормативам потребления газа значительно выше, чем по прибору учета газа.
В обоснование заявленного требования указано, что между Т.А. и ООО «Газпром межрегионгаз Краснодар» заключен договор поставки природного газа на коммунально-бытовые нужды. Срок проведения поверки прибора учета газа — 23 марта 2021 г. Ввиду непроведения ООО «Газпром межрегионгаз Краснодар» поверки прибора учета газа Т.Л. обратился к АО «Краснодаргоргаз», однако в назначенный день 18 марта 2021 г. поверка прибора учета газа не проведена из-за загруженности работников АО «Краснодаргоргаз». Т.Л. вынужден был обратиться к ООО «ГАЗЭНЕРГОУЧЕТ», которое 12 апреля 2021 г. осуществило демонтаж прибора учета газа, его поверку и монтаж. Поставщик газа ООО «Газпром межрегионгаз Краснодар» в этот же день установил пломбу на месте, где прибор учета газа присоединен к газопроводу. Согласно свидетельству о поверке средств измерений прибор учета газа признан пригодным к применению, однако ООО «Газпром межрегионгаз Краснодар» со ссылкой на оспариваемые положения определил объем потребленного газа за период с 23 марта по 12 апреля 2021 г. не по прибору учета газа, а по нормативам потребления коммунальной услуги по газоснабжению природным газом на приготовление пищи, подогрев воды и отопление жилых помещений, установленным в приложении № 3.1 к приказу региональной энергетической комиссии — департамента цен и тарифов Краснодарского края от 31 августа 2012 г. № 2/2012-нп «Об утверждении нормативов потребления коммунальных услуг в Краснодарском крае».
В возражениях на административное исковое заявление Правительство Российской Федерации, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России) указали, что Правила и Письмо изданы уполномоченными органами, оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административных истцов.
Привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России в отзыве на административный иск указал, что Письмо на государственную регистрацию в Минюст России в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов, не представлялось, Письмом в оспариваемой части, по существу, воспроизводятся и разъясняются положения Правил поставки газа.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 18 мая 2022 г. в удовлетворении административного иска отказано.
Т.А., Т.Л., не согласившись с данным решением, подали апелляционную жалобу, в которой просят его отменить, как неправильное и несправедливое, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Административные истцы считают, что суд первой инстанции неправильно применил нормы материального права, не учел правовую позицию Президиума Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в пункте 25 Обзора судебной практики № 3. В жалобе указано, что оспариваемые положения противоречат части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 544 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктам 24, 25, 27, 30 Правил поставки газа, пунктам 59, 60 Правил предоставления коммунальных услуг, пунктам 2, 10, 11 Правил подготовки нормативных правовых актов, пункту 7 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов, пункту 25 Обзора судебной практики № 3. Полагают, что во избежание неосновательного обогащения поставщиков газа Правительству Российской Федерации следует привести оспариваемые пункты в соответствие с пунктом 25 Обзора судебной практики № 3.
В отзывах на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации, Минстрой России, Минюст России выразили несогласие с ее доводами, считают ее необоснованной и не подлежащей удовлетворению, а решение суда подлежащим оставлению без изменения, Минюст России просил рассмотреть жалобу в отсутствие своего представителя.
В заседание суда апелляционной инстанции Т.А., Т.Л. не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Акт, содержащий разъяснения законодательства и обладающий нормативными свойствами, признается судом не действующим полностью или в части, если этот акт не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение (пункт 1 части 5 статьи 217.1 поименованного кодекса).
Отказывая административным истцам в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что по настоящему административному делу такие основания для признания Правил предоставления коммунальных услуг и Письма в оспариваемой части не действующими отсутствуют.
Как правомерно указано в обжалуемом судебном решении, полномочиями по утверждению Правил Правительство Российской Федерации наделено федеральным законодателем (часть 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей до 5 мая 2020 г., часть 1.1 этой статьи, статья 23 действовавшего до 6 ноября 2020 г. Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статья 5 одноименного Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ).
Суд первой инстанции верно отверг, как несостоятельный, довод административных истцов о противоречии подпункта «д» пункта 81(12) Правил о том, что в случае истечения межповерочного интервала поверки приборов учета прибор учета считается вышедшим из строя, нормам жилищного и гражданского законодательства.
В силу части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг (в том числе нормативов накопления твердых коммунальных отходов), утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Пункт 1 статьи 544 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет, что оплата энергии производится за фактически принятое абонентом количество энергии в соответствии с данными учета энергии, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или соглашением сторон.
Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в части 2 статьи 13 предусматривает, что расчеты за энергетические ресурсы должны осуществляться на основании данных о количественном значении энергетических ресурсов, произведенных, переданных, потребленных, определенных при помощи приборов учета используемых энергетических ресурсов. До установки приборов учета используемых энергетических ресурсов, а также при выходе из строя, утрате или по истечении срока эксплуатации приборов учета используемых энергетических ресурсов расчеты за энергетические ресурсы должны осуществляться с применением расчетных способов определения количества энергетических ресурсов, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Федеральный закон от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений», раскрывая в статье 2 используемые в нем основные понятия, определяет, что ввод в эксплуатацию средства измерений представляет собой документально оформленную в установленном порядке готовность средства измерений к использованию по назначению; поверка средств измерений — совокупность операций, выполняемых в целях подтверждения соответствия средств измерений метрологическим требованиям (пункты 2, 17).
Измерения, относящиеся к сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, должны выполняться по первичным референтным методикам (методам) измерений, референтным методикам (методам) измерений и другим аттестованным методикам (методам) измерений, за исключением методик (методов) измерений, предназначенных для выполнения прямых измерений, с применением средств измерений утвержденного типа, прошедших поверку (часть 1 статьи 5).
В сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений к применению допускаются средства измерений утвержденного типа, прошедшие поверку в соответствии с положениями данного закона, а также обеспечивающие соблюдение установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений обязательных требований, включая обязательные метрологические требования к измерениям, обязательные метрологические и технические требования к средствам измерений, и установленных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательных требований (часть 1 статьи 9).
Средства измерений, предназначенные для применения в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, до ввода в эксплуатацию, а также после ремонта подлежат первичной поверке, а в процессе эксплуатации — периодической поверке (часть 1 статьи 13).
Согласно статье 2 Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 496-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об обеспечении единства измерений“ результаты поверки средств измерений, удостоверенные в соответствии с действующими до дня вступления в силу этого закона (24 сентября 2020 г.) нормативными правовыми актами, действительны до окончания интервала между поверками средств измерений.»
Вопреки доводу апелляционной жалобы из приведенных законоположений следует, что использование средств измерений, срок поверки которых истек, не допускается; истечение срока поверки свидетельствует о недостоверности показаний средства измерений о количестве поставленного ресурса и фактически означает отсутствие прибора учета.
Установив, что подпункт «д» пункта 81(12) Правил, принятых правомочным государственным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, каким-либо правовым нормам большей юридической силы не противоречит, суд первой инстанции правильно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административным истцам в признании Правил частично недействующими.
Доводы Т.А., Т.Л. об отсутствии у Минрегиона России полномочий по изданию Письма проверены судом и обоснованно признаны несостоятельными. Письмо издано в целях формирования единообразной практики применения Правил поставки газа и Правил предоставления коммунальных услуг.
Пункт 3 постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» в первоначальной редакции закреплял, что разъяснения по применению Правил предоставления коммунальных услуг дает Минрегион России, который являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства (пункт 1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. № 40, в первоначальной редакции).
В настоящее время пункт 3 постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 полномочиями по даче разъяснений по применению Правил наделяет Минстрой России, являющийся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства (пункт 1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038).
Проанализировав абзац седьмой пункта 3 Письма, предусматривающий, что в случае если в момент демонтажа прибора учета объем потребления газа в соответствии с Правилами поставки газа определяется по нормативам потребления газа (например, истечение срока поверки), то факт демонтажа прибора учета не влечет изменения порядка определения объема потребления газа, то есть объемы потребления газа определяются по нормативам потребления газа, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что по своему содержанию названный абзац соответствует действительному смыслу пункта 30 Правил поставки газа, регламентирующего определение объема потребленного газа за период со дня демонтажа прибора учета газа для направления его на поверку или в ремонт и до дня, следующего за днем установки пломбы на месте, где прибор учета газа после проведения поверки или ремонта присоединяется к газопроводу.
Как обоснованно указано в обжалуемом судебном решении, Письмо не является нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, подлежащим государственной регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке.
Довод Т.А., Т.Л., воспроизведенный и в апелляционной жалобе, о том, что Минрегионом России изменен установленный Правительством Российской Федерации порядок оплаты за потребленный газ, лишен правовых оснований.
Поскольку Письмо в оспариваемой части не изменяет и не отменяет правила, обязательные для неопределенного круга лиц (то есть не является актом, обладающим нормативными свойствами), и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений, суд первой инстанции правильно отказал административным истцам в признании Письма частично недействующим (пункт 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Довод апелляционной жалобы о том, что судом не учтена правовая позиция Президиума Верховного Суда Российской Федерации, выраженная в пункте 25 Обзора судебной практики № 3, ошибочен. В обжалуемом судебном решении верно отмечено, что административные истцы вправе при рассмотрении гражданского дела по их иску к ООО «Газпром межрегионгаз Краснодар» о защите прав потребителя представить доказательства, опровергающие пороки учета и необходимость исчисления объема полученного ресурса расчетным путем.
Обжалуемое решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 мая 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Т.А., Т.Л. — без удовлетворения.