Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 10.11.2021 № АКПИ21-733

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 3 и 17 Положения о зонах затопления, подтопления, утв. постановлением Правительства РФ от 18.04.2014 № 360 «О зонах затопления подтопления»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ч. о признании частично недействующими пунктов 3, 17 Положения о зонах затопления, подтопления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. № 360,

согласно пункту 3 Положения о зонах затопления, подтопления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. № 360 (далее — Положение), зоны затопления, подтопления устанавливаются или изменяются решением Федерального агентства водных ресурсов (его территориальных органов) на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об установлении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах этих зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ этих зон, перечень координат характерных границ таких зон в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Форма графического описания местоположения границ зон затопления, подтопления, а также требования к точности определения координат характерных точек границ зоны с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего сведения о границах зон затопления, подтопления, устанавливаются Министерством экономического развития Российской Федерации.

Решение об установлении или изменении зон затопления, подтопления оформляется актом Федерального агентства водных ресурсов (его территориальных органов).

В соответствии с пунктом 17 Положения Федеральное агентство водных ресурсов (его территориальные органы):

а) в течение 5 рабочих дней со дня издания акта, указанного в пункте 3 Положения:

вносит сведения о зонах затопления, подтопления в государственный водный реестр;

направляет (в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия) копию акта, указанного в пункте 3 Положения, в орган местного самоуправления городского округа, поселения, применительно к территориям которых устанавливаются зоны затопления, подтопления;

направляет в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (ее территориальные органы) сведения о зонах затопления, подтопления для внесения в Единый государственный реестр недвижимости;

б) в течение 5 рабочих дней со дня получения выписки из Единого государственного реестра недвижимости о зонах затопления, подтопления представляет указанные сведения в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Гражданка Ч. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующими пунктов 3, 17 Положения, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статье 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.); части 5 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации, подпункту «г» пункта 5, абзацу двадцать четвертому (поименованному абзацем двадцать третьим) пункта 13 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», пункту 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; абзацу третьему пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009: пункту 7 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 282; подпункту «в» пункта 1.5 Регламента Федерального агентства водных ресурсов, утвержденного приказом Федерального агентства водных ресурсов от 30 августа 2007 г. № 170; пункту 9.3 Типового положения о территориальном органе Федерального агентства водных ресурсов, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 11 октября 2007 г. № 264.

Как указывает административный истец, она является собственником земельного участка с целевым назначением «под индивидуальный жилой дом», расположенного по адресу: км, СОТ «Саарба», площадью 1096 кв. м, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 23 августа 2021 г., которая содержит ограничения использования земельного участка, предусмотренные пунктом 6 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации. Ограничение распространяется на весь земельный участок. Пунктом 2 приказа Ленского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 22 июня 2020 г. № 125 «Об установлении зоны затопления на территориях, прилегающих к реке Лене в границе населенного пункта Республики Саха (Якутия), ГО „город Якутск“, п. Пригородный» установлены ограничения хозяйственной и иной деятельности в зоне затопления 1% обеспеченности (повторяемостью один раз в 100 лет) на территориях, прилегающих к реке Лене в границе населенного пункта Республики Саха (Якутия), ГО «город Якутск», п. Пригородный.

Оспариваемые положения нормативного правового акта разрешают территориальным органам Федерального агентства водных ресурсов издавать нормативные правовые акты об установлении зон затопления, подтопления, которые затрагивают права и обязанности неопределенного круга лиц, хотя в соответствии с действующим законодательством структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать такие акты.

Кроме того, административный истец полагает, что уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области установления зон затопления, подтопления является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, которое наделено правом нормотворческой деятельности, в то время как Федеральному агентству водных ресурсов нормотворческая деятельность запрещена.

В суде представитель административного истца по доверенности Б.А. поддержал заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 7 сентября 2021 г. № ВА-П11-12189).

Представители административного ответчика Правительства Российской Федерации С., Б.С. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца Ч. по доверенности Б.А., административного ответчика Правительства Российской Федерации С., Б.С., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Согласно части 5 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации положение о зонах затопления, подтопления утверждается Правительством Российской Федерации. Следовательно, доводы административного истца о том, что уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области установления зон затопления, подтопления должно быть Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, не соответствуют требованиям законодательства.

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодательством, постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. № 360 утверждено Положение (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2019 г. № 1171).

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 22 апреля 2014 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 5 мая 2014 г., № 18.

Положение определяет порядок установления, изменения и прекращения существования зон затопления, подтопления.

Зона затопления, подтопления в соответствии с абзацами первым, третьим пункта 3 Положения устанавливается или изменяется решением Федерального агентства водных ресурсов (его территориальных органов), решение оформляется актом.

Абзац второй пункта 3 Положения предусматривает полномочия Министерства экономического развития Российской Федерации по установлению формы графического описания местоположения границ зон затопления, подтопления.

Пункт 17 Положения определяет действия Федерального агентства водных ресурсов как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов (его территориальных органов), после издания акта об установлении или изменении зон затопления, подтопления, которые предусматривают внесение сведений о зонах затопления, подтопления в государственный водный реестр, направление копии акта в орган местного самоуправления городского округа, поселения, в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (ее территориальные органы) и другие действия.

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют водному законодательству и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.

Водный кодекс Российской Федерации под негативным воздействием вод понимает затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты (пункт 16 статьи 1).

Пункт 3 Положения соответствует части 5 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации, согласно которой решение об установлении, изменении зон затопления, подтопления принимается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации осуществляет общие вопросы руководства деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти (статья 12).

Регулируя вопросы управления в области использования и охраны водных объектов, Водный кодекс Российской Федерации предусматривает создание государственного водного реестра в целях информационного обеспечения комплексного использования водных объектов, целевого использования водных объектов, их охраны, а также в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий (статья 31).

Доводы административного истца о противоречии пунктов 3, 17 Положения статье 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, предусматривающей защиту собственности, являются несостоятельными. Зоны затопления и подтопления в соответствии с нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации относятся к зонам с особыми условиями использования территорий. Так, согласно статье 104 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, включенные в границы зон с особыми условиями использования территорий, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Ссылки административного истца на противоречие оспариваемых положений нормативного правового акта абзацу третьему пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, пункту 7 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, подпункту «в» пункта 1.5 Регламента Федерального агентства водных ресурсов, пункту 9.3 Типового положения о территориальном органе Федерального агентства водных ресурсов не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет оспариваемый нормативный правовой акт или его часть на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Пункты 3, 17 Положения не определяют юридическую природу актов об установлении зон затопления, подтопления, принимаемых территориальными органами Федерального агентства водных ресурсов, и не лишают административного истца права на судебную защиту.

В соответствии со статьей 4 КАС РФ каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ч. о признании частично недействующими пунктов 3, 17 Положения о зонах затопления, подтопления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. № 360, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---