Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 10.02.2022 № АПЛ21-564
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 10.11.2021 № АКПИ21-733, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 3 и 17 Положения о зонах затопления, подтопления, утв. постановлением Правительства РФ от 18.04.2014 № 360>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Рыженкова А.М.,
с участием прокурора Гашуниной Н.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ч. о признании частично недействующими пунктов 3, 17 Положения о зонах затопления, подтопления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. № 360,
по апелляционной жалобе Ч. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2021 г. по делу № АКПИ21-733, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя административного истца Ч. — Б., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гашуниной Н.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
Правительство Российской Федерации постановлением от 18 апреля 2014 г. № 360 (далее — Постановление) утвердило Положение о зонах затопления, подтопления (далее — Положение).
Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 22 апреля 2014 г., официально опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 5 мая 2014 г. № 18.
Согласно пункту 3 Положения зоны затопления, подтопления устанавливаются или изменяются решением Федерального агентства водных ресурсов (его территориальных органов) на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об установлении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах этих зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ этих зон, перечень координат характерных границ таких зон в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.
Форма графического описания местоположения границ зон затопления, подтопления, а также требования к точности определения координат характерных точек границ зоны с особыми условиями использования территории, формату электронного документа, содержащего сведения о границах зон затопления, подтопления, устанавливаются Министерством экономического развития Российской Федерации.
Решение об установлении или изменении зон затопления, подтопления оформляется актом Федерального агентства водных ресурсов (его территориальных органов).
Пунктом 17 Положения предусмотрено, что Федеральное агентство водных ресурсов (его территориальные органы):
а) в течение 5 рабочих дней со дня издания акта, указанного в пункте 3 Положения: вносит сведения о зонах затопления, подтопления в государственный водный реестр; направляет (в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия) копию акта, указанного в пункте 3 Положения, в орган местного самоуправления городского округа, поселения, применительно к территориям которых устанавливаются зоны затопления, подтопления; направляет в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (ее территориальные органы) сведения о зонах затопления, подтопления для внесения в Единый государственный реестр недвижимости;
б) в течение 5 рабочих дней со дня получения выписки из Единого государственного реестра недвижимости о зонах затопления, подтопления представляет указанные сведения в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Ч., являющаяся собственником земельного участка, расположенного по адресу: <...>, с целевым назначением «под индивидуальный жилой дом», обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично не действующими пунктов 3, 17 Положения. В обоснование заявленного требования указала, что оспариваемые пункты Положения не соответствуют статье 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.), части 5 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации, подпункту «г» пункта 5, абзацу двадцать четвертому (названного абзацем двадцать третьим) пункта 13 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», пункту 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», абзацу третьему пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, пункту 7 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 282, подпункту «в» пункта 1.5 Регламента Федерального агентства водных ресурсов, утвержденного приказом Федерального агентства водных ресурсов от 30 августа 2007 г. № 170, пункту 9.3 Типового положения о территориальном органе Федерального агентства водных ресурсов, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 11 октября 2007 г. № 264, нарушают ее права и законные интересы. Полагает, что уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на издание нормативных правовых актов об установлении зон затопления, подтопления является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать такие акты.
Нарушение своих прав и законных интересов административный истец связывает с тем, что в соответствии с оспариваемым Постановлением приказом Ленского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 22 июня 2020 г. № 125 «Об установлении зоны затопления на территориях, прилегающих к реке Лене в границе населенного пункта Республики Саха (Якутия), ГО „город Якутск“, п. Пригородный» установлены ограничения хозяйственной и иной деятельности в зоне затопления 1% обеспеченности (повторяемостью один раз в 100 лет) на территориях, прилегающих к реке Лене в границе населенного пункта Республики Саха (Якутия), ГО «город Якутск», п. Пригородный.
Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации. В суде первой инстанции представители Правительства Российской Федерации возражали против удовлетворения административного иска, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему федеральному законодательству и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления Ч. отказано.
В апелляционной жалобе, поданной ее представителем, Ч., не согласившись с решением суда первой инстанции, просит его отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, нарушение норм материального и процессуального права, и вынести новое решение об удовлетворении административного иска. Считает, что суд первой инстанции не дал правовой оценки ее доводам о противоречии оспариваемых пунктов Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, регламентирующим порядок издания и вступления в силу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; не учел разъяснения, содержащиеся в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»; изложенные судом в решении выводы не соответствуют нормам действующего законодательства.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемые правоотношения и имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что такое основание для признания пунктов 3, 17 Положения недействующими отсутствует.
В соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение; акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (части 1, 2).
Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации на день принятия оспариваемого в части нормативного правового акта устанавливались статьей 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
Водным кодексом Российской Федерации в части 5 статьи 67.1 предусмотрено, что положение о зонах затопления, подтопления утверждается Правительством Российской Федерации.
Во исполнение делегированных федеральным законодателем полномочий Правительство Российской Федерации утвердило Положение.
С учетом изложенного правильным является вывод суда о том, что оспариваемое в части Положение утверждено уполномоченным органом исполнительной власти в пределах предоставленных федеральным законодателем полномочий с соблюдением формы и порядка введения его в действие.
В соответствии с пунктом 16 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации затопление и подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание являются одними из возможных форм негативного воздействия вод на определенные территории и объекты.
Согласно части 1 статьи 67.1 названного кодекса в целях предотвращения негативного воздействия вод на определенные территории и объекты и ликвидации его последствий принимаются меры по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в соответствии с данным кодексом, обеспечивается инженерная защита территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания и другого негативного воздействия вод.
Частью 5 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что решение об установлении, изменении зон затопления, подтопления принимается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в статье 12 установлено, что Правительство Российской Федерации осуществляет общие вопросы руководства деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти.
Положение, определяющее порядок установления, изменения и прекращения существования зон затопления, подтопления, в оспариваемых пунктах 3, 17 предусматривает полномочия Федерального агентства водных ресурсов по принятию решения об установлении или изменении зон затопления, подтопления на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также определяет действия этого органа (его территориальных органов) после издания акта об установлении или изменении зон затопления, подтопления и порядок внесения сведений о таких зонах в Государственный водный реестр и Единый государственный реестр недвижимости.
Приведя в решении подробный правовой анализ законодательства, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере, и отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что пункты 3, 17 Положения, которыми Федеральное агентство водных ресурсов как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов (его территориальных органов), уполномочено на установление или изменение зон затопления, подтопления, основаны на приведенных выше нормах водного законодательства и не противоречат им, приняты Правительством Российской Федерации в целях предотвращения негативного воздействия вод на определенные территории, объекты и ликвидации его последствий и, следовательно, права, свободы и законные интересы административного истца не нарушают.
Утверждения в апелляционной жалобе о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта возлагают на территориальные органы Федерального агентства водных ресурсов обязанность по изданию нормативных правовых актов об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, которые затрагивают права и обязанности неопределенного круга лиц, что противоречит Указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, Указу Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», ошибочны. Как правильно указано судом в решении, оспариваемые нормы Положения не регулируют порядок принятия территориальными органами Федерального агентства водных ресурсов актов об установлении зон затопления, подтопления и не определяют юридическую природу этих актов. Согласно подпункту «г» пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649) федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.
Доводы административного истца в апелляционной жалобе о том, что судом первой инстанции не дана правовая оценка его доводам о противоречии оспариваемых положений, не учтены разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащиеся в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», о признаках, характеризующих нормативный правовой акт, о несоответствии выводов суда актам, имеющим большую юридическую силу, основаны на неправильном (ошибочном) толковании как оспариваемых положений нормативного правового акта, так и приведенных выше норм законодательства Российской Федерации и проанализированных судом, и не могут повлечь отмену обжалованного решения.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Установив, что пункты 3, 17 Положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушают, суд правомерно отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования.
Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе вывод о законности пунктов 3, 17 Положения сделан судом первой инстанции исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, а также из содержания оспариваемых положений и их надлежащего анализа на соответствие нормам действующего федерального законодательства, непосредственно регулирующим правоотношения в рассматриваемой сфере, получили оценку суда его доводы, имеющие значение для настоящего дела. Решение суда первой инстанции отвечает требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Процессуальных нарушений, на которые ссылается административный истец в апелляционной жалобе, не установлено.
Оспариваемые пункты Положения не регулируют вопросы о правах и обязанностях неопределенного круга лиц, как ошибочно указывает административный истец в апелляционной жалобе, определяют полномочия федеральных органов исполнительной власти по реализации принятого Правительством Российской Федерации Постановления и не лишают административного истца на судебную защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов.
Решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 ноября 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ч. — без удовлетворения.