Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21.09.2021 № АКПИ21-643

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 1 предмета охраны исторического поселения федерального значения город Плес Ивановской области (приложение № 2), утв. Приказом Минкультуры России от 26.12.2014 № 2450>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре К.,

с участием прокурора Рупиной В.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.Л. и С.А. о признании частично недействующим пункта 1 предмета охраны исторического поселения федерального значения город Плес Ивановской области (приложение № 2), утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. № 2450,

приказом Министерства культуры Российской Федерации (далее также — Минкультуры России) от 26 декабря 2014 г. № 2450 (далее — Приказ) утвержден предмет охраны исторического поселения федерального значения город Плес Ивановской области (приложение № 2), содержащее текстовое описание (далее — Предмет охраны).

Пунктом 1 Предмета охраны определены исторически ценные градоформирующие объекты, являющиеся предметом охраны исторического поселения федерального значения город Плес Ивановской области.

Административные истцы С.Л. и С.А. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором с учетом письменных дополнений, просят признать не действующим пункт 1 Предмета охраны в части указания под номером 232 «жилого дома, кон. XIX века», расположенного по адресу: город Плес, ул. <...>, ссылаясь на то, что он противоречит положениям Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ) (в частности, пунктам 1, 2 и 6 статьи 59), а также постановлению Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1095 «Об утверждении требований к определению границ территории исторического поселения» (далее — постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1095); создает неопределенность в правоприменении; приводит к формированию коррупциогенных факторов. Кроме того, Предмет охраны принят с нарушением существенных положений нормативных правовых актов, определяющих порядок его издания, включая приказ Минкультуры России от 27 марта 2014 г. № 534 «Об утверждении Порядка включения населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения, утверждения его предмета охраны и границ территории», в условиях отсутствия законодательно установленных правил описания расположенных на территории исторического поселения объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения, к которым относятся в том числе исторически ценные градоформирующие объекты.

По мнению административных истцов, нормативный правовой акт в обжалуемой части содержит недостоверные сведения, исторической и культурной ценности жилой дом не представляет, включение указанного дома в перечень исторически ценных градоформирующих объектов произведено без достаточного научного обоснования, наличие критериев отнесения дома к таким объектам не подтверждено результатами историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований, что нарушает их права пользования, владения и распоряжения имуществом, находящимся у них в собственности, налагает на них дополнительные обязанности в случае реконструкции данного дома и обязывает их сохранять внешний вид дома.

Требование мотивировано тем, с 2017 г. С.Л. и С.А. являются собственниками домостроения по указанному выше адресу, включенного в предмет охраны исторического поселения федерального значения в качестве градоформирующего объекта конца XIX века. Вместе с тем данное домостроение, построенное в 1963 — 1966 гг., не представляет исторической и культурной ценности, является типовым домом массовой послевоенной застройки, в связи с чем не подлежит включению в Предмет охраны.

Министерство культуры Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что оспариваемый в части Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав административных истцов.

В судебном заседании административный истец С.А. и представитель административных истцов адвокат Журавикина Т.В. поддержали административное исковое заявление по изложенным в нем доводам.

Представитель Минкультуры России З. не признала административный иск.

Министерство юстиции Российской Федерации, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения дела, в письменной форме заявило о рассмотрении административного дела в отсутствие его представителя.

Выслушав объяснения административного истца С.А. и представителя административных истцов адвоката Журавикиной Т.В., возражения представителя Министерства культуры Российской Федерации З., обсудив письменный отзыв Министерства юстиции Российской Федерации, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Рупиной В.В., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ.

Согласно преамбуле названного федерального закона объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 6 статьи 59 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ (в редакции, действовавшей на день издания Приказа) перечень исторических поселений, имеющих особое значение для истории и культуры Российской Федерации (далее — исторические поселения федерального значения), предмет охраны исторического поселения федерального значения, границы территории исторического поселения федерального значения утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке.

К полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относят, среди прочего, утверждение перечня исторических поселений федерального значения, предмета охраны исторического поселения федерального значения, границ территории исторического поселения федерального значения (подпункт 29 пункта 1 статьи 9 приведенного федерального закона (в редакции, действовавшей на день издания Приказа).

В силу пункта 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590, таким органом является Министерство культуры Российской Федерации.

Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

На дату издания Приказа действовал Порядок включения населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения, утверждения его предмета охраны и границ территории, утвержденный приказом Минкультуры России от 27 марта 2014 г. № 534 (далее — Порядок № 534), пунктом 2 которого предусмотрено, что населенный пункт включается Минкультуры России в перечень исторических поселений федерального значения по предложению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципального образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ), а также общественных объединений, осуществляющих деятельность в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Для включения населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального образования, общественное объединение, осуществляющее свою деятельность в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, направляет в Минкультуры России обращение с приложением следующих документов: материалы историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований территории населенного пункта; проект границ территории исторического поселения федерального значения; проект предмета охраны исторического поселения федерального значения; историко-культурный опорный план исторического поселения; перечень исторически ценных градоформирующих объектов (пункт 3 Порядка № 534).

В настоящее время действует Порядок включения населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения, утверждения его предмета охраны и границ территории, утвержденный приказом Минкультуры России от 12 июля 2016 г. № 1604 (далее — Порядок № 1604).

Согласно представленным Минкультуры России письменным возражениям материалы историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований территории населенного пункта, проект границ территории, предмета охраны исторического поселения федерального значения, историко-культурный опорный план, перечень исторически ценных градоформирующих объектов были представлены в Минкультуры России в полном объеме Департаментом культуры и культурного наследия Ивановской области (письмо от 18 марта 2014 г. № 42-022/01-11). Проект разработан обществом с ограниченной ответственностью «ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ МАСТЕРСКАЯ» на средства органов местного самоуправления. Материалы проектной документации направлены в архив в 2020 г.

В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» информация о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения размещается на официальном сайте (regulation.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Из материалов дела следует, что во исполнение требований пунктов 3, 4, 5 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных названным выше постановлением Правительства Российской Федерации, Минкультуры России разместило 20 августа 2014 г. на официальном сайте (regulation.gov.ru) проект приказа «Об утверждении границ территории и предмета охраны исторического поселения федерального значения город Плес Ивановской области», изложив в паспорте этого проекта информацию, относящуюся к его разработке, в том числе о проведении общественного обсуждения, которое состоялось с 21 августа 2014 г. по 5 сентября 2014 г. Замечаний на проект приказа не поступало.

Впоследствии в соответствии с требованиями пункта 4(1) Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, пункта 5 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, проект приказа был размещен на официальном сайте (regulation.gov.ru) для проведения независимой антикоррупционной экспертизы в период с 8 по 14 сентября 2014 г.

В установленном порядке, в том числе с учетом требований Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», приказ прошел правовую и антикоррупционную экспертизы в Министерстве юстиции Российской Федерации и в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации зарегистрирован 11 февраля 2015 г., регистрационный номер 35982, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 16 февраля 2015 г.

Таким образом, Министерством культуры Российской Федерации соблюден установленный порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта.

Доводы административных истцов о противоречии пункта 1 Предмета охраны положениям Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73 и постановления Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1095 являются несостоятельными.

Право на сохранность объектов культурного наследия является частью конституционного права на доступ к культурным ценностям. Гарантируя гражданам Российской Федерации сохранность объектов культурного наследия в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации, Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ провозглашает государственную охрану объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и определяет полномочия федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (преамбула, пункт 1 статьи 7, статья 9).

Пунктом 1 статьи 59 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ закреплено, что историческим поселением в целях этого федерального закона являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения.

Территорией исторического поселения является территория в границах соответствующего населенного пункта. Границы территории исторического поселения могут не совпадать с границами населенного пункта. Требования к определению границ территории исторического поселения устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 8 статьи 59 поименованного федерального закона).

Приказом Минкультуры России и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 г. № 418/339 утвержден перечень исторических поселений, в который включен город Плес Ивановской области.

Сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, представляющих собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являющихся неотъемлемой частью всемирного культурного наследия, затрагивает права каждого гражданина Российской Федерации, вне зависимости от места его жительства, чем обусловливается установление для таких объектов специального правового режима, учитывающего особенности данных объектов и определяемого соответствующим градостроительным регламентом. Применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно Федеральному закону от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ предмет охраны исторического поселения утверждается уполномоченным органом государственной власти применительно к каждому историческому поселению и включает: исторически ценные градоформирующие объекты — здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединенные в том числе масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами; планировочную структуру, включая ее элементы; объемно-пространственную структуру; композицию и силуэт застройки — соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов; соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными); композиционно-видовые связи (панорамы), соотношение природного и созданного человеком окружения (пункты 2 и 3 статьи 59). Градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения в соответствии с поименованным федеральным законом (пункт 1 статьи 60).

Объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия, объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения, как сохранившиеся, так и утраченные, границы зон охраны объектов культурного наследия, границы территорий объектов культурного наследия, границы территории исторического поселения, точки (сектора) основных видовых раскрытий композиционно-видовых связей (панорам), составляющих предмет охраны исторического поселения, отображаются в историко-культурном опорном плане исторического поселения, составляемом на основе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (пункт 4 статьи 59 данного федерального закона).

В силу статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта; в пределах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

С учетом приведенных законоположений условием проведения градостроительной, хозяйственной и иной деятельности является обеспечение сохранности объектов культурного наследия и всех исторически ценных градоформирующих объектов данного поселения, а именно: планировки, застройки, композиции, природного ландшафта, археологического слоя, соотношения между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными), объемно-пространственной структуры, фрагментарного и руинированного градостроительного наследия, формы и облика зданий и сооружений, объединенных масштабом, объемом, структурой, стилем, материалами, цветом и декоративными элементами, соотношения с природным и созданным человеком окружением, различных функций исторического поселения, приобретенных им в процессе развития, а также других ценных объектов.

Как отмечено Конституционным Судом Российской Федерации, особое регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении, предусмотренное Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ и законодательством субъектов Российской Федерации, обусловлено необходимостью обеспечения сохранности находящихся на его территории объектов культурного наследия, а также иных объектов, представляющих собой историко-культурную ценность. В этих целях под контролем соответствующих органов охраны объектов культурного наследия и органов исполнительной власти в области регулирования градостроительной деятельности осуществляется комплекс мероприятий, включая разработку градостроительных регламентов, касающихся размеров и пропорций зданий и сооружений, использования отдельных строительных материалов, цветового решения, запрета или ограничения размещения автостоянок, рекламы и вывесок, других ограничений, необходимых для обеспечения сохранности объектов культурного наследия и всех исторически ценных градоформирующих объектов данного поселения (определение от 15 июля 2010 г. № 931-О-О).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1095 утверждены требования к определению границ территории исторического поселения, в силу которых разработка проектов границ территории исторического поселения осуществляется проектной, научно-исследовательской или другой организацией, обладающей опытом работы в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, по инициативе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (пункт 2). Границы территории исторического поселения определяются на основании материалов по обоснованию границ территории исторического поселения, в том числе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (пункт 3).

Исходя из положений пункта 3 Порядка № 1604 для включения населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального образования, общественное объединение, осуществляющее свою деятельность в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, направляет в Минкультуры России обращение с научно-проектной документацией.

Из приобщенного к материалам дела заключения экспертов от 15 февраля 2014 г. по вопросу рассмотрения научно-проектной документации «Подготовка предмета охраны исторического поселения федерального значения — г. Плес, границ территории исторического поселения федерального значения г. Плес и зон охраны объектов культурного наследия г. Плес Ивановской области», разработанных обществом с ограниченной ответственностью «ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ МАСТЕРСКАЯ», следует, что упомянутая научно-проектная документация соответствует требованиям законодательства Российской Федерации в сфере охраны объектов культурного наследия и требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1095 «Об утверждении требований к определению границ территории исторического поселения» и рекомендуется к согласованию в порядке, установленном действующим законодательством.

В силу пункта 4 Порядка № 534 (в редакции, действовавшей на момент принятия Приказа) Минкультуры России в целях всестороннего рассмотрения обращений о включении населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения и утверждении его предмета охраны и границ территории вправе направить документы, указанные в пункте 3 этого порядка, в экспертные организации, осуществляющие деятельность в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, а также в области градостроительства.

Аналогичное положение содержится в пункте 5 Порядка № 1604.

Вопреки утверждению административных истцов действующим законодательством Министерству культуры Российской Федерации не предписано направлять научно-проектную документацию, поступившую в адрес министерства совместно с обращением в экспертные организации, осуществляющие деятельность в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, а также в области градостроительства. Данное правомочие является правом министерства, а не обязанностью.

Возможность внесения изменений в Предмет охраны возникает только при поступлении в Минкультуры России научно-проектной документации с обоснованием соответствующих изменений на основании Порядка № 1604.

При таких обстоятельствах доводы административных истцов о том, что включение указанного дома в перечень исторически ценных градоформирующих объектов, являющихся предметом охраны исторического поселения город Плес, произведено без достаточного научного обоснования, являются несостоятельными. Вопреки мнению административных истцов включение спорного объекта недвижимости в указанный перечень не является произвольным, поскольку этому предшествовали мероприятия по: выявлению и обследованию объектов недвижимости; определению их исторической ценности; фиксации и изучению; составлению учетных документов.

Суд не усматривает несоответствия предмета охраны исторического поселения федерального значения город Плес Ивановской области в оспариваемой части нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав административных истцов как собственников спорного объекта недвижимости.

Включение спорного жилого дома в перечень исторически ценных градоформирующих объектов, являющихся предметом охраны исторического поселения город Плес, не может расцениваться как не соответствующее требованиям, предъявляемым федеральным законодателем к принятию такого вида актов, и не нарушает права административных истцов как собственников указанного объекта.

Оспариваемое нормативное положение отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и не допускает неоднозначного толкования.

Сама природа общих понятий, включая «исторически ценные градоформирующие объекты», не допускает использования ни примерного, ни исчерпывающего перечня.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации отсутствие легальной дефиниции того или иного понятия само по себе не может рассматриваться как вносящее в правовое регулирование неопределенность, не позволяющую субъектам соответствующих правоотношений и правоприменительным органам осознавать и единообразно применять правила поведения, установленные нормами, в которых данное понятие используется (постановление от 8 декабря 2017 г. № 39-П). Требование определенности правового регулирования, обязывающее законодателя формулировать правовые предписания с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину (объединению граждан) сообразовывать с ними свое поведение — как запрещенное, так и дозволенное, — вовсе не исключает использование оценочных или общепринятых понятий: законодатель не лишен возможности прибегать к ним, если значение таких понятий доступно для восприятия и уяснения субъектами соответствующих правоотношений либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения или из системы находящихся в очевидной взаимосвязи положений, либо посредством выявления более сложной взаимосвязи правовых предписаний, в частности с помощью даваемых судами разъяснений по вопросам их применения (постановления от 14 апреля 2008 г. № 7-П, от 5 марта 2013 г. № 5-П, от 8 апреля 2014 г. № 10-П и др.).

Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которому бы противоречило оспариваемое нормативное положение, не имеется, поэтому согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного искового заявления суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления С.Л. и С.А. о признании частично недействующим пункта 1 предмета охраны исторического поселения федерального значения город Плес Ивановской области (приложение № 2), утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. № 2450, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---