Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.12.2021 № АПЛ21-483

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 21.09.2021 № АКПИ21-643, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 1 предмета охраны исторического поселения федерального значения город Плес Ивановской области (приложение № 2), утв. Приказом Минкультуры России от 26.12.2014 № 2450>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.А., С.Л. о признании частично недействующим пункта 1 предмета охраны исторического поселения федерального значения г. Плес Ивановской области (приложение № 2), утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 26 декабря 2014 г. № 2450,

по апелляционной жалобе С.А. и С.Л. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 сентября 2021 г. по делу № АКПИ21-643, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения С.А. и С.Л., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства культуры Российской Федерации З., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

20 августа 2014 г. Министерство культуры Российской Федерации (далее также — Минкультуры России) разместило на официальном сайте, созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (regulation.gov.ru), проект приказа «Об утверждении границ территории и предмета охраны исторического поселения федерального значения г. Плес Ивановской области», изложив в паспорте этого проекта информацию, относящуюся к его разработке, в том числе о проведении общественного обсуждения с 21 августа 2014 г. по 5 сентября 2014 г. Замечания на проект приказа не поступили.

Во исполнение требований пункта 4(1) Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, пункта 5 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, проект поименованного выше приказа размещался на официальном сайте (regulation.gov.ru) для проведения независимой антикоррупционной экспертизы в период с 8 по 4 сентября 2014 г.

Приказ Минкультуры России от 26 декабря 2014 г. № 2450 (далее — Приказ) прошел правовую и антикоррупционную экспертизы в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России), по результатам проведения которых был зарегистрирован названным министерством 11 февраля 2015 г., № 35982, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 16 февраля 2015 г.

Приказом утвержден предмет охраны исторического поселения федерального значения г. Плес Ивановской области (приложение № 2), содержащий текстовое описание (далее — Предмет охраны).

Пункт 1 Предмета охраны представляет собой перечень исторически ценных градоформирующих объектов, являющихся предметом охраны исторического поселения федерального значения г. Плес Ивановской области.

С.А. и С.Л. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением (с учетом дополнительных письменных пояснений) о признании не действующим пункта 1 Предмета охраны в части указания под номером 232 «жилого дома, кон. XIX века», расположенного по адресу: <...>. Свое требование мотивировали тем, что данная правовая норма в оспариваемой части противоречит пунктам 1, 2 и 6 статьи 59 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия), постановлению Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1095 «Об утверждении требований к определению границ территории исторического поселения»; создает неопределенность в правоприменении; приводит к формированию коррупциогенных факторов. Считают, что Предмет охраны принят с нарушением существенных положений нормативных правовых актов, определяющих порядок его издания, включая приказ Минкультуры России от 27 марта 2014 г. № 534 «Об утверждении Порядка включения населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения, утверждения его предмета охраны и границ территории», в условиях отсутствия законодательно установленных правил описания расположенных на территории исторического поселения объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения, к которым относятся в том числе исторически ценные градоформирующие объекты. С.А. и С.Л. полагают, что нормативный правовой акт в обжалуемой части содержит недостоверные сведения, поскольку исторической и культурной ценности обозначенный выше жилой дом не представляет, включение этого дома в перечень исторически ценных градоформирующих объектов осуществлено без достаточного научного обоснования, наличие критериев отнесения дома к таким объектам не подтверждено результатами историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований.

Нарушение своих прав административные истцы связывают с тем, что ограничивается их право собственности. С 2017 г. они являются собственниками жилого дома по указанному выше адресу, который включен в предмет охраны исторического поселения федерального значения в качестве градоформирующего объекта конца XIX века, что налагает на них дополнительные обязанности в случае реконструкции этого дома и обязывает их сохранять его внешний вид, чем нарушаются их права пользования, владения и распоряжения имуществом, находящимся у них в собственности. Данное домостроение, фактически построенное в 1963 — 1966 гг., не представляет исторической и культурной ценности, является типовым домом массовой послевоенной застройки и не подлежит включению в Предмет охраны.

Минкультуры России, Минюст России возражали против удовлетворения административного искового заявления, указав, что Приказ издан компетентным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, соответствует законодательству Российской Федерации, прав административных истцов не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 сентября 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления С.А. и С.Л. отказано.

В апелляционной жалобе С.А. и С.Л. просят отменить решение суда первой инстанции, полагая его незаконным, вынесенным при существенном нарушении норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение, которым удовлетворить их административное исковое заявление. Ссылаются на то, что описание рассматриваемого по данному административному делу жилого дома, приведенное в оспоренной правовой норме, противоречит требованиям статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, носит неполный характер, основано на недостоверных сведениях, тем самым противоречит действующему законодательству в сфере предоставления информации и создает правовую неопределенность, не позволяет определить, каким образом им (С.А. и С.Л.) необходимо обеспечить соответствие описания внешнего облика принадлежащего им на праве собственности жилого дома предмету охраны исторического поселения — «жилого дома, кон. XIX века», в том числе в условиях, когда этот дом в соответствии с правоустанавливающими документами на объект недвижимости и выпиской из Единого государственного реестра недвижимости таковым не является.

Минкультуры России в письменных возражениях не согласилось с доводами апелляционной жалобы, полагая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех правовых обстоятельств, имеющих значение для дела.

Минюст России в письменных возражениях не согласен с доводами апелляционной жалобы С.А. и С.Л., поддерживает свою позицию, изложенную в отзыве от 3 сентября 2021 г. № 01-104702/21, просит отказать в ее удовлетворении, оставив решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу рассмотреть без участия представителя данного министерства.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации представитель Минюста России не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке, его явка не признана судом обязательной, препятствий для рассмотрения дела в отсутствие представителя Минюста России не имеется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Закон об объектах культурного наследия, как следует из его преамбулы, регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения в соответствии с названным Федеральным законом. В целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, предмета охраны исторического поселения градостроительная деятельность в таком поселении подлежит особому регулированию в соответствии с указанным Федеральным законом, Градостроительным кодексом Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации (пункты 1, 2 статьи 60 Закона об объектах культурного наследия).

Пункт 6 статьи 59 названного закона (в редакции, действовавшей на день издания Приказа) определял, что перечень исторических поселений федерального значения, предмет охраны исторического поселения федерального значения, границы территории исторического поселения федерального значения утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке.

Названные функции согласно пункту 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590, осуществляет Минкультуры России.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспоренный в части Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением установленного порядка принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта.

В соответствии с пунктом 1 статьи 59 Закона об объектах культурного наследия историческим поселением в целях этого федерального закона являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения. Территорией исторического поселения является территория в границах соответствующего населенного пункта. Границы территории исторического поселения могут не совпадать с границами населенного пункта. Требования к определению границ территории исторического поселения устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 8 статьи 59 поименованного федерального закона).

В соответствии с пунктом 2 Порядка включения населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения, утверждения его предмета охраны и границ территории, утвержденного приказом Минкультуры России от 27 марта 2014 г. № 534 (далее — Порядок № 534), действовавшего на дату издания Приказа, населенный пункт включается Министерством культуры Российской Федерации в перечень исторических поселений федерального значения по предложению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципального образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ), а также общественных объединений, осуществляющих деятельность в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Для включения населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального образования, общественное объединение, осуществляющее свою деятельность в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, направляет в Минкультуры России обращение с приложением следующих документов: материалы историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований территории населенного пункта; проект границ территории исторического поселения федерального значения; проект предмета охраны исторического поселения федерального значения; историко-культурный опорный план исторического поселения; перечень исторически ценных градоформирующих объектов (пункт 3 Порядка № 534).

В настоящее время действует Порядок включения населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения, утверждения его предмета охраны и границ территории, утвержденный приказом Минкультуры России от 12 июля 2016 г. № 1604 (далее — Порядок № 1604).

Пункт 3 Порядка № 1604 предусматривает, что для включения населенного пункта в перечень исторических поселений федерального значения орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального образования, общественное объединение, осуществляющее свою деятельность в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, направляет в Минкультуры России обращение с приложением соответствующей научно-проектной документации.

Правительство Российской Федерации постановлением от 28 ноября 2013 г. № 1095 утвердило требования к определению границ территории исторического поселения, в силу которых разработка проектов границ территории исторического поселения осуществляется проектной, научно-исследовательской или другой организацией, обладающей опытом работы в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, по инициативе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления (пункт 2). Границы территории исторического поселения определяются на основании материалов по обоснованию границ территории исторического поселения, в том числе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (пункт 3).

Как установлено судом первой инстанции, пункт 1 Предмета охраны, с которым в части не согласны административные истцы, принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти на основании всех необходимых документов, представленных в Минкультуры России Департаментом культуры и культурного наследия Ивановской области (письмо от 18 марта 2014 г. № 42-022/01-11). В их числе содержались: материалы историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований территории населенного пункта, проект границ территории, предмета охраны исторического поселения федерального значения, историко-культурный опорный план, перечень исторически ценных градоформирующих объектов. Проект разработан обществом с ограниченной ответственностью «ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ МАСТЕРСКАЯ» на средства органов местного самоуправления. Материалы проектной документации направлены в архив в 2020 г.

Из приобщенного к материалам административного дела заключения экспертов от 15 февраля 2014 г. по вопросу рассмотрения научно-проектной документации «Подготовка предмета охраны исторического поселения федерального значения г. Плес, границ территории исторического поселения федерального значения г. Плес и зон охраны объектов культурного наследия г. Плес Ивановской области», разработанной обществом с ограниченной ответственностью «ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ МАСТЕРСКАЯ», усматривается, что упомянутая научно-проектная документация соответствует предписаниям законодательства Российской Федерации в сфере охраны объектов культурного наследия и требованиям постановления Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1095 «Об утверждении требований к определению границ территории исторического поселения» и рекомендуется к согласованию в порядке, установленном действующим законодательством. Оснований сомневаться в достоверности представленных материалов не имелось.

Довод С.А. и С.Л. о том, что Минкультуры России обязано было направить научно-проектную документацию по рассматриваемому вопросу в экспертные организации, осуществляющие деятельность в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, а также в области градостроительства, судом первой инстанции проверялся и правильно признан несостоятельным, так как такое полномочие является правом министерства, а не обязанностью (пункт 4 Порядка № 534 (в редакции, действовавшей на день принятия Приказа), пункт 5 Порядка № 1604).

Предмет охраны исторического поселения утверждается уполномоченным органом государственной власти применительно к каждому историческому поселению и включает: исторически ценные градоформирующие объекты — здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединенные масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами; планировочную структуру, включая ее элементы; объемно-пространственную структуру; композицию и силуэт застройки — соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов; соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными); композиционно-видовые связи (панорамы), соотношение природного и созданного человеком окружения (пункты 2, 3 статьи 59 Закона об объектах культурного наследия).

Объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия, объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения, как сохранившиеся, так и утраченные, границы зон охраны объектов культурного наследия, границы территорий объектов культурного наследия, границы территории исторического поселения, точки (сектора) основных видовых раскрытий композиционно-видовых связей (панорам), составляющих предмет охраны исторического поселения, отображаются в историко-культурном опорном плане исторического поселения, составляемом на основе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (пункт 4 приведенной выше нормы закона).

Утверждение административных истцов о том, что рассматриваемый по данному административному делу жилой дом не представляет собой никакой исторической и культурной ценности, не может свидетельствовать о незаконности оспоренного правового положения, поскольку этот дом отнесен к числу объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения федерального значения г. Плес Ивановской области, как исторически ценный градоформирующий объект, который наряду с прочими зданиями и сооружениями формирует историческую застройку города и объединен с ними масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами.

Ссылка апелляционной жалобы на то, что в Едином государственном реестре недвижимости жилой дом, расположенный по адресу <...>, значится как построенный в 1963 г., а не в конце XIX века, как это указано в пункте 1 Предмета охраны, не свидетельствует о незаконности оспоренного положения как основанного на недостоверных выводах экспертов, поскольку Закон об объектах культурного наследия не ставит в зависимость дату постройки дома с его отнесением к числу исторически ценных градоформирующих объектов. Внесение изменений в Предмет охраны возможно в случае поступления в Минкультуры России научно-проектной документации с обоснованием соответствующих изменений на основании Порядка № 1604.

Принимая обжалованное решение, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт был издан компетентным органом государственной власти, в установленной форме, официально опубликован, федеральному законодательству или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, а следовательно, не нарушает права, свободы и законные интересы административных истцов.

Довод в апелляционной жалобе о том, что суд первой инстанции не выяснил, является ли оспоренное правовое положение определенным, противоречит содержанию решения суда первой инстанции, в котором в порядке абстрактного нормоконтроля приведена правовая оценка оспоренного в части пункта 1 Предмета охраны. Правомерен вывод о том, что оспариваемое нормативное положение отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и не допускает неоднозначного толкования.

Все иные доводы, имеющие правовое значение для рассмотрения и разрешения данного административного дела, получили надлежащую оценку в решении.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что описание рассматриваемого по данному административному делу жилого дома, приведенное в оспоренной в части правовой норме, не соответствует требованиям статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, основана на неверном толковании закона, так как положения данной нормы кодекса, как это следует из ее названия и содержания, распространяются на правоотношения, возникающие при проведении строительства или реконструкции объекта индивидуального жилого строительства, а не в связи с утверждением предмета охраны населенного пункта, включенного в перечень исторических поселений федерального значения.

Вопросы проведения мероприятий, обеспечивающих сохранение внешнего облика здания предмету охраны исторического поселения, оспоренное правовое положение не регламентирует, в связи с чем ссылка апелляционной жалобы на то, что административным истцам из пункта 1 Предмета охраны не ясно, каким именно образом им необходимо обеспечить сохранение внешнего облика принадлежащего им на праве собственности жилого дома, не может свидетельствовать (вопреки доводам апелляционной жалобы) о правовой неопределенности пункта 1 Предмета охраны.

Указание в апелляционной жалобе на противоречие оспоренного правового положения пунктам 1, 6 статьи 8.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, пунктам 1, 6 статьи 3 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», статье 36 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 9 октября 1992 г., № 3612-I, частям 1, 2 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» несостоятельно, так как названные нормы носят общеправовой характер и непосредственно не регулируют процедуру утверждения перечня исторически ценных градоформирующих объектов.

Установив, что оспоренный в части Предмет охраны не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно, в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления С.А. и С.Л.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 сентября 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу С.А. и С.Л. — без удовлетворения.

---