Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.06.2020 № АКПИ20-193

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими приложения № б и приложения № 8 к государственной программе Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2017 № 1596>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.,

при секретаре Г.А.В.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению В., Р., Г.А.Е., Ш., Ж. о признании частично недействующими приложения № 6 и приложения № 8 к государственной программе Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. № 1596,

постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. № 1596 (далее — Постановление) утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (далее — Программа).

Постановление размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 26 декабря 2017 г., опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 1 января 2018 г., № 1 (часть II).

Приложение № 6 к Программе содержит перечень объектов и мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), включаемых (подлежащих включению) в федеральную адресную инвестиционную программу на 2020 — 2022 годы (далее — Приложение № 6), а приложение № 8 - перечень объектов и мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), реализация которых завершается после 2022 года (далее — Приложение № 8).

Названные перечни в подразделе «Федеральный проект „Внутренние водные пути“ предусматривают субпозицию „строительство Нижегородского низконапорного гидроузла на р. Волга“.»

В., Р., Г.А.Е., Ш., Ж. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими приложения № 6 и приложения № 8 к Программе в части, предусматривающей реализацию федерального проекта — строительство Нижегородского низконапорного гидроузла на р. Волге, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статье 44 Водного кодекса Российской Федерации, статьям 3, 59 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ), статье 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — Федеральный закон № 174-ФЗ), статье 27 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Федеральный закон № 33-ФЗ), пункту 10(2) Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 (далее — Порядок № 594), нарушают их права на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.

В обоснование заявленного требования административные истцы указали, что строительство Нижегородского низконапорного гидроузла на р. Волге окажет негативное воздействие на окружающую среду и затронет права граждан, постоянно проживающих на территориях Городецкого и Балахнинского муниципальных районов Нижегородской области, Сормовского района городского округа города Нижний Новгород, сославшись на материалы ОАО «ВолгоНИИгипрозем», содержащие вывод о том, что при наполнении водохранилища низконапорного гидроузла до отметки 68,0 метра будет подтоплено около 2,7 тысячи гектар земли, в том числе будут затронуты земли населенных пунктов и территория памятника природы «Дубрава у города Городца». При этом на территории особо охраняемой природной территории «Дубрава у города Городца» один из основных объектов охраны (типичные экосистемы пойменных дубрав) будет практически полностью утрачен. Территория воздействия планируемого водохранилища (Нижегородского низконапорного гидроузла) является местом обитания 31 охраняемого вида наземных позвоночных животных, 2 видов беспозвоночных, а также 7 видов сосудистых растений и 1 вида мха, занесенных в Красную книгу Нижегородской области и (некоторые виды) в Красную книгу Российской Федерации (приказ Госкомэкологии России от 19 декабря 1997 г. № 569 «Об утверждении перечней (списков) объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и исключенных из Красной книги Российской Федерации»). Планируемое воздействие может привести к их гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира. Город Балахна Балахнинского муниципального района Нижегородской области, расположенный в районе эксплуатации планируемого Нижегородского низконапорного гидроузла, производит забор воды для хозяйственно-бытового водоснабжения из единственного источника — реки Волги. Сброс сточных вод в районе эксплуатации низконапорного гидроузла создаст угрозу потребления жителями Нижегородской области недоброкачественной питьевой воды, что может вызвать хронические и очаговые заболевания и острые кишечные инфекции.

В суде представитель административных истцов К.Л. поддержал заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству транспорта Российской Федерации (поручение от 18 апреля 2020 г. № ДГ-П9-3705).

Представитель Правительства Российской Федерации К.Д. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административных истцов.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Назаровой А.М., объяснения представителя административных истцов К.Л., представителя Правительства Российской Федерации К.Д., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 172-ФЗ) определяет, что государственная программа Российской Федерации представляет собой документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (пункт 31 статьи 3).

Государственные программы Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации (статья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Основой для формирования и корректировки перечня государственных программ Российской Федерации является стратегия социально-экономического развития Российской Федерации (часть 8 статьи 16 Федерального закона № 172-ФЗ).

Исходя из положений статьи 28 названного закона государственные программы Российской Федерации разрабатываются федеральными органами исполнительной власти для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определенных в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации, на период, определяемый Правительством Российской Федерации. Перечень государственных программ Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации. Формирование перечня государственных программ Российской Федерации осуществляется исходя из стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации и с учетом основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации. Государственные программы Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации.

Такой порядок утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» и не распространяется на ряд государственных программ, в том числе на государственную программу «Развитие транспортной системы».

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности этих государственных программ Российской Федерации, в том числе государственной программы «Развитие транспортной системы», включенных в перечень государственных программ Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р (далее — пилотные государственные программы), установлен Правилами разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 г. № 1242.

Перечень государственных программ Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р, включает государственную программу Российской Федерации «Развитие транспортной системы» с периодом реализации 2018 — 2024 годы.

В соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 20 декабря 2017 г. № 1596 утвердило государственную программу Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 21 мая 2020 г. № 719).

Оспариваемый в части нормативный правовой издан с соблюдением формы и порядка введения его в действие.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 г. № 384-р утверждена схема территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения, которой в разделе «Внутренний водный транспорт» предусмотрено строительство Нижегородского низконапорного гидроузла на р. Волге пропускной способностью не менее 25 млн тонн в год (Нижегородская область, Балахнинский муниципальный район, Городецкий район, городской округ г. Бор, Сормовский район, г. Нижний Новгород).

Данное строительство включено также в Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2018 г. № 2101-р.

Из приведенных актов Правительства Российской Федерации следует, что строительство данного объекта водного транспорта планируется в целях устранения инфраструктурного ограничения на лимитирующем участке Единой глубоководной системы европейской части России, восстановления сквозного судоходства на реке Волге и увеличения пропускной способности внутренних водных путей.

В рамках реализации данного проекта распоряжением Федерального агентства морского и речного транспорта от 24 января 2018 г. № КС-12-р утверждена документация по планировке территории в составе проекта планировки территории, содержащего проект межевания территории Нижегородской области, Балахнинского муниципального района, Городецкого муниципального района, городского округа г. Бор, Сормовского района, г. Нижний Новгород в целях размещения объекта «Нижегородский низконапорный гидроузел, строительство на р. Волге, пропускной способностью не менее 25 млн тонн в год» и в целях реализации мероприятия «Строительство Нижегородского низконапорного гидроузла», которая была предварительно согласована с главами всех муниципальных образований Нижегородской области, на территории которых запланировано строительство Нижегородского низконапорного гидроузла.

Документация по планировке территории является частью проектной документации по 1-му этапу строительства Нижегородского низконапорного гидроузла, по результатам государственной экспертизы которой 7 мая 2018 г. получено положительное заключение Федерального автономного учреждения «Главное управление государственной экспертизы» (ФАУ «Главгосэкспертиза России») № 00039-18/ГГЭ-10436/15-02. Предусматриваемый проектной документацией комплекс мероприятий инженерной защиты призван исключить влияние создаваемого водохранилища на прилегающие к нему застроенные территории. Указанные мероприятия по защите прилегающих территорий позволяют восстановить норму осушения до существующего состояния.

Согласно отчету федерального государственного бюджетного учреждения науки (ФГБУН) «Институт экологии Волжского бассейна» РАН «Оценка влияния сезонного наполнения водохранилища Нижегородского низконапорного гидроузла на состояние экосистемы особо охраняемой природной территории „Дубрава у города Городца“ от 14 декабря 2018 г., являющемуся разделом 10 проектной документации 2-го этапа строительства Нижегородского низконапорного гидроузла, на территории памятника природы „Дубрава у города Городца“ отсутствуют участки с уникальными для Нижегородской области объектами растительного и животного мира, а также ландшафтами, а сама дубрава находится в состоянии дигрессии, о чем свидетельствует присутствие сорных видов в ее составе; прогнозируемое воздействие деятельности по строительству Нижегородского низконапорного гидроузла и сезонному наполнению руслового водохранилища на особо охраняемую природную территорию (далее — ООПТ) допустимо.»

В рамках 1-го этапа проектирования разработана проектная документация на строительство объектов подготовительного периода, а также проведена инвентаризация земельных участков, необходимых для строительства гидроузла и водохранилища, включая определение затрат на их изъятие и компенсационные выплаты.

В рамках 2-го этапа проектирования разработана проектная документация на строительство объектов основного периода и мероприятия по обустройству водохранилища, в том числе по строительству объектов инженерной защиты территорий от подтопления вновь создаваемым водохранилищем.

Согласно письменным объяснениям административного ответчика в настоящее время документация находится на рассмотрении в ФАУ «Главгосэкспертиза России», оценивающем соответствие разработанной проектной документации требованиям законодательства Российской Федерации, в том числе экологическим и санитарно-эпидемиологическим нормативам и регламентам.

Доводы административных истцов о том, что Программа в оспариваемой части была утверждена с нарушением статьи 11 Федерального закона № 174-ФЗ и Порядка № 594 без проведения экологический экспертизы ее проекта, являются несостоятельными, основанными на ошибочном толковании нормативных правовых актов.

Согласно пункту 2 статьи 11 Федерального закона № 174-ФЗ объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов.

Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 во исполнение Федерального закона от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», а также в целях создания условий для обеспечения закупок для федеральных государственных нужд.

Оспариваемая программа разработана в соответствии с Правилами разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 г. № 1242, и не предусмотрена статьей 11 Федерального закона № 174-ФЗ в качестве объекта экологической экспертизы.

Проектная документация строительства Нижегородского низконапорного гидроузла в силу пункта 7.1 названной нормы может рассматриваться в качестве объекта такой экспертизы. Однако Федеральная служба по надзору в сфере природопользования в ответе от 28 марта 2019 г. № АА-09-04-32/8817 в адрес генерального проектировщика проекта сообщила, что проектная документации «Строительство Нижегородского низконапорного гидроузла» не может быть охарактеризована в качестве объекта государственной экологической экспертизы федерального уровня, определенной статьей 11 Федерального закона № 174-ФЗ.

Вопреки доводам административных истцов Приложение № 6 и Приложение № 8 к Программе в оспариваемой части не содержат противоречий статье 44 Водного кодекса Российской Федерации, статьям 3 и 59 Федерального закона № 7-ФЗ, статье 27 Федерального закона № 33-ФЗ.

Представленное административными истцами заключение ОАО «ВолгоНИИгипрозем» не может служить правовым основанием для признания недействующим нормативного правового акта, изданного полномочным органом государственной власти с соблюдением установленного порядка.

Принимая во внимание, что Программа в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов на благоприятную окружающую среду, в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении административного искового заявления следует отказать.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления В., Р., Г.А.Е., Ш., Ж. о признании частично недействующими приложения № 6 и приложения № 8 к государственной программе Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. № 1596, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---