Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 10.09.2020 № АПЛ20-268

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 17.06.2020 № АКПИ20-193, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими приложения № 6 и приложения № 8 к государственной программе Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2017 № 1596>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Крупнова И.В., Рыженкова А.М.,

при секретаре Г.Е.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению В., Р., Г.А., Ш., Ж. о признании частично недействующими приложения № 6 и приложения № 8 к государственной программе Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. № 1596,

по апелляционной жалобе В., Р., Г.А., Ш., Ж., поданной их представителем К.Л., на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2020 г. по делу № АКПИ20-193, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя административных истцов К.Л., административного истца Р., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации К.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. № 1596 (далее — Постановление) утверждена государственная программа Российской Федерации «Развитие транспортной системы» (далее также — Программа); действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 21 мая 2020 г. № 719.

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 26 декабря 2017 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 1 января 2018 г., № 1 (часть II).

Приложение № 6 к Программе содержит перечень объектов и мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), включаемых (подлежащих включению) в федеральную адресную инвестиционную программу на 2020 — 2022 гг. (далее — Приложение № 6), а приложение № 8 - перечень объектов и мероприятий (укрупненных инвестиционных проектов), реализация которых завершается после 2022 гг. (далее — Приложение № 8).

Поименованные перечни в подразделе «Федеральный проект „Внутренние водные пути“ предусматривают субпозицию „строительство Нижегородского низконапорного гидроузла на р. Волге“.»

В., Р., Г.А., Ш., Ж. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими приложения № 6 и приложения № 8 к Программе в части, предусматривающей реализацию федерального проекта — строительство Нижегородского низконапорного гидроузла на р. Волге, ссылаясь на то, что его реализация приведет к нарушению конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности.

В обоснование заявленного требования указали, что включение в Программу строительства Нижегородского низконапорного гидроузла на р. Волге без предварительного положительного заключения государственной экологической экспертизы его проекта противоречит статье 44 Водного кодекса Российской Федерации, статьям 3, 59 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ), статье 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — Федеральный закон № 174-ФЗ), статье 27 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Федеральный закон № 33-ФЗ), пункту 10(2) Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 (далее — Порядок № 594). Ссылаясь на заключение ОАО «ВолгоНИИгипрозем», административные истцы полагают, что строительство Нижегородского низконапорного гидроузла на р. Волге окажет негативное воздействие на окружающую среду и затронет права граждан, постоянно проживающих на территории, на которую будет оказано негативное воздействие при строительстве названного объекта. В частности, сброс сточных вод в районе эксплуатации низконапорного гидроузла создаст угрозу потребления жителями Нижегородской области недоброкачественной питьевой воды; планируемое воздействие может привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания многих видов растений и животных, в том числе занесенных в Красную книгу Российской Федерации и Красную книгу Нижегородской области.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с таким решением суда, административные истцы в апелляционной жалобе просят его отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, действительным обстоятельствам дела. Материалами заключения ОАО «ВолгоНИИгипрозем» подтверждается, что строительство Нижегородского низконапорного гидроузла на р. Волге окажет негативное воздействие на окружающую среду и существенным образом затронет права местных жителей, в связи с чем полагают необходимым проведение государственной экологической экспертизы проекта запланированного строительства.

Стороны надлежащим образом извещены о месте и времени рассмотрения дела в апелляционном порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, а также возражений на нее административного ответчика, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Государственная программа Российской Федерации — это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (пункт 31 статьи 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее также — Федеральный закон № 172-ФЗ).

Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации является основой для формирования и корректировки перечня государственных программ Российской Федерации (часть 8 статьи 16 этого же закона).

Статья 28 Федерального закона № 172-ФЗ предусматривает, что государственные программы Российской Федерации разрабатываются федеральными органами исполнительной власти для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определенных в стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации, стратегии пространственного развития Российской Федерации и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации, на период, определяемый Правительством Российской Федерации. Перечень государственных программ Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации. Формирование перечня государственных программ Российской Федерации осуществляется исходя из стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации и с учетом основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации. Государственные программы Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации.

Государственные программы Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации (статья 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Перечень государственных программ Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р, включает государственную программу Российской Федерации «Развитие транспортной системы», срок реализации которой 2018 — 2024 гг.

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации, в том числе государственной программы «Развитие транспортной системы», установлен Правилами разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 г. № 1242.

Правительство Российской Федерации постановлением от 20 декабря 2017 г. № 1596 утвердило Программу.

С учетом изложенного выше суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что Программа утверждена Правительством Российской Федерации в соответствии с полномочиями, предоставленными ему федеральным законодателем.

Согласно пункту 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Строительство Нижегородского низконапорного гидроузла на р. Волге предусмотрено «Схемой территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта и автомобильных дорог федерального значения (раздел „Внутренний водный транспорт“), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2013 г. № 384-р.»

Проведя в решении правовой анализ законодательства, регулирующего рассматриваемые правоотношения, суд указал, что строительство Нижегородского низконапорного гидроузла на р. Волге планируется в целях устранения инфраструктурного ограничения на лимитирующем участке Единой глубоководной системы европейской части России, восстановления сквозного судоходства на р. Волге и увеличения пропускной способности внутренних водных путей.

В рамках реализации данного проекта была утверждена документация по планировке территории в составе проекта планировки рассматриваемой территории в целях размещения объекта «Нижегородский низконапорный гидроузел, строительство на р. Волге, пропускной способностью не менее 25 млн тонн в год» и в целях реализации мероприятия «Строительство Нижегородского низконапорного гидроузла», которая была предварительно согласована с главами всех муниципальных образований Нижегородской области, на территории которых запланировано строительство Нижегородского низконапорного гидроузла (распоряжение Федерального агентства морского и речного транспорта от 24 января 2018 г. № КС-12-р).

Проектная документация строительства названного объекта предусматривает комплекс мероприятий инженерной защиты, который призван исключить влияние создаваемого водохранилища на прилегающие к нему застроенные территории, в том числе строительство объектов инженерной защиты территорий от подтопления вновь создаваемым водохранилищем. Указанные мероприятия по защите прилегающих территорий позволят восстановить норму осушения до существующего состояния.

В рамках 1-го этапа проектирования разработана проектная документация на строительство объектов подготовительного периода, а также проведена инвентаризация земельных участков, необходимых для строительства гидроузла и водохранилища, включая определение затрат на их изъятие и компенсационные выплаты.

В рамках 2-го этапа проектирования разработана проектная документация на строительство объектов основного периода и мероприятия по обустройству водохранилища, в том числе по строительству объектов инженерной защиты территорий от подтопления вновь создаваемым водохранилищем.

Документация по планировке территории является частью проектной документации по 1-му этапу строительства Нижегородского низконапорного гидроузла, по результатам государственной экспертизы которой 7 мая 2018 г. получено положительное заключение Федерального автономного учреждения «Главное управление государственной экспертизы» (ФАУ «Главгосэкспертиза России») № 00039-18/ГГЭ-10436/15-02.

Соответствие разработанной проектной документации по 2-му этапу строительства требованиям законодательства Российской Федерации, в том числе экологическим и санитарно-эпидемиологическим нормативам и регламентам, также подлежит оценке в ФАУ «Главгосэкспертиза России».

Отказывая в удовлетворении заявленного требования на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд обоснованно исходил из того, что Постановление издано с соблюдением формы и порядка введения в действие, опубликовано в установленном законом порядке, а Программа в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административных истцов в апелляционной жалобе о негативном влиянии строительства Нижегородского низконапорного гидроузла на окружающую среду, в том числе на особо охраняемую природную территорию «Дубрава у города Городца», носят предположительный характер, своего подтверждения в суде не нашли.

Как сообщило Федеральное государственное бюджетное учреждение науки (ФГБУН) «Институт экологии Волжского бассейна» РАН в отчете «Оценка влияния сезонного наполнения водохранилища Нижегородского низконапорного гидроузла на состояние экосистемы особо охраняемой природной территории „Дубрава у города Городца“ от 14 декабря 2018 г., являющемся разделом 10 проектной документации 2-го этапа строительства Нижегородского низконапорного гидроузла, на территории памятника природы „Дубрава у города Городца“ отсутствуют участки с уникальными для Нижегородской области объектами растительного и животного мира, а также ландшафтами, а сама дубрава находится в состоянии дигрессии, о чем свидетельствует присутствие сорных видов в ее составе; прогнозируемое воздействие деятельности по строительству Нижегородского низконапорного гидроузла и сезонному наполнению руслового водохранилища на особо охраняемую природную территорию допустимо.»

Доводы административных истцов, повторенные в апелляционной жалобе, о незаконности Программы в оспариваемой части по тому основанию, что в нарушение требований статьи 11 Федерального закона № 174-ФЗ и Порядка № 594 не проводилась государственная экологическая экспертиза ее проекта, судом первой инстанции проверялись и правильно были признаны несостоятельными. Рассматриваемая по данному административному делу программа была разработана в соответствии с Правилами разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 г. № 1242, и не подпадает под действие пункта 2 статьи 11 Федерального закона № 174-ФЗ, устанавливающего, что объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов.

Кроме того, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования в ответе от 28 марта 2019 г. № АА-09-04-32/8817 сообщила генеральному проектировщику проекта, что проектная документация «Строительство Нижегородского низконапорного гидроузла» не может быть охарактеризована в качестве объекта государственной экологической экспертизы федерального уровня, определенного статьей 11 Федерального закона № 174-ФЗ (следовательно, непосредственно под действие пункта 7.1 этой статьи, на который ссылаются административные истцы в апелляционной жалобе, проектная документация рассматриваемого строительства также не подпадает).

Доводы апелляционной жалобы о том, что поименованный ответ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования не может свидетельствовать об отсутствии необходимости в проведении государственной экологической экспертизы, так как невозможно определить, в отношении какого именно объекта строительства решался вопрос о проведении такой экспертизы, несостоятельны.

Утверждения в апелляционной жалобе, что суд первой инстанции не проверил доводы административных истцов о несоответствии Приложения № 6 и Приложения № 8 в оспариваемой части требованиям статьи 44 Водного кодекса Российской Федерации, статьи 59 Федерального закона № 7-ФЗ, статьи 27 Федерального закона № 33-ФЗ, противоречат содержанию обжалуемого решения, в котором сделан правомерный вывод о необоснованности ссылок административных истцов на названные нормы законов.

Указание в апелляционной жалобе на заключение ОАО «ВолгоНИИгипрозем», по сути, являющееся частным исследованием по данному вопросу, не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось и было подтверждено соответствие оспоренного правового регулирования нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Ссылки в апелляционной жалобе на статью 60 Федерального закона № 7-ФЗ и статью 24 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52 «О животном мире» о запрете деятельности, ведущей к сокращению численности, об охране редких видов растений и животных, занесенных в красные книги, не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда, так как эти нормы носят общий характер и не вступают в противоречие с выводами суда о законности Программы в оспариваемой части.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части нормативный правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, а следовательно, права и законные интересы административных истцов не нарушает, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Утверждение в апелляционной жалобе о необоснованности обжалуемого решения несостоятельно. Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу В., Р., Г.А., Ш., Ж. — без удовлетворения.

---