Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23.10.2019 № АКПИ19-632

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 10, 11 Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов утв. Постановлением Правительства РФ от 03.06.2016 № 505>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Линетт» о признании недействующими пунктов 10, 11 Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 г. № 505,

согласно пункту 10 Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов (далее — Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 г. № 505 (далее также — Постановление), владельцы объектов обязаны в течение 1 года со дня вступления в силу Правил оборудовать принадлежащие им объекты средствами измерения массы твердых коммунальных отходов.

В соответствии с пунктом 11 Правил, в случае если объект не оборудован средством измерения или средство измерения вышло из строя (неисправно), коммерческий учет массы твердых коммунальных отходов осуществляется исходя из средней плотности твердых коммунальных отходов и объема твердых коммунальных отходов, определяемого:

в течение 30 дней после установления факта выхода средства измерения из строя (неисправности) — исходя из установленной вместимости кузова транспортного средства с учетом коэффициента максимально допустимого сжатия отходов (при наличии такого коэффициента) в соответствии с технической документацией на транспортное средство (подпункт «а»);

по истечении 30 дней после установления факта выхода средства измерения из строя (неисправности) или при отсутствии средства измерения — исходя из уменьшенной вдвое установленной вместимости кузова транспортного средства с учетом коэффициента максимально допустимого сжатия отходов (при наличии такого коэффициента) в соответствии с технической документацией на транспортное средство (подпункт «б»).

Общество с ограниченной ответственностью «Линетт» (далее — ООО «Линетт») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 10, 11 Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют нормам Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», части 8 статьи 23 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», нарушают права и законные интересы административного истца в сфере предпринимательской деятельности, незаконно возлагают на ООО «Линетт» как временного владельца объекта обязанности по установке средств измерения массы твердых коммунальных отходов, создают препятствия для осуществления предпринимательской деятельности путем уменьшения вдвое массы отходов, размещенных на объекте, что приводит организацию к убыткам и угрозе процедуры банкротства. Из содержания оспариваемых положений нормативного правового акта неясно, с какого времени предоставляется владельцам объектов год для оборудования принадлежащих им объектов средствами измерения массы твердых коммунальных отходов.

Как указывает административный истец, ООО «Линетт» 3 апреля 2017 г. заключен договор аренды № 10/17А по результатам аукциона на право заключения договора аренды муниципального имущества администрации Карасукского района Новосибирской области — полигона твердых бытовых отходов. ООО «Линетт» — не постоянный, а временный владелец объекта. ООО «Линетт» осуществляет деятельность по размещению твердых коммунальных отходов на основании договора на оказание услуг по размещению (захоронению) от 28 ноября 2018 г. № 08/01/18-55, заключенному с региональным оператором Новосибирской области — ООО «Экология-Новосибирск», который, руководствуясь оспариваемым нормативным правовым актом, снижает вдвое стоимость оказанных ООО «Линетт» услуг и, соответственно, не оплачивает половину оказанных услуг.

В суде представитель административного истца ООО «Линетт» М. поддержала заявленные требования и пояснила суду, что неопределенные, расплывчатые, не содержащие четких понятий, противоречащие федеральному законодательству оспариваемые положения нормативного правового акта не позволяют обеспечить надлежащее правоприменение этого нормативного правового акта, ведут к противоречивой практике на территории Российской Федерации, нарушают права и законные интересы предпринимательского сообщества и конкретно ООО «Линетт». Приказом ФАС России от 21 ноября 2016 г. № 1638/16 утверждены Методические указания по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, согласно которым расходы на приобретение и оборудование средством измерения массы твердых коммунальных отходов не учитываются при установлении тарифов. В письме ФАС России от 27 июля 2018 г. № ВК/58887/18 «О направлении информации по вопросу особенностей регулирования предельных единых тарифов регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами» указано, что в случае приобретения регулируемой организацией основных средств, экономически целесообразных для осуществления регулируемой деятельности, источником компенсации расходов на их приобретение является амортизация, начисляемая в течение срока полезного использования основных средств и учитываемая в составе необходимой валовой выручки регулируемой организации при расчете тарифов в соответствии с Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. № 484. И таким образом, затраты, которые предусмотрены пунктом 10 Правил, не будут учтены в тарифе и не могут быть компенсированы временному владельцу в течение срока аренды.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 26 августа 2019 г. № КЧ-П9-7263).

Представитель Правительства Российской Федерации П. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца ООО «Линетт» М., административного ответчика Правительства Российской Федерации П., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Статьей 5 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» установлено, что к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относится установление правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов. В силу пункта 1 статьи 24.10 названного Федерального закона правила коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов утверждаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение требований федерального законодателя постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 г. № 505 утверждены Правила, действующие в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2018 г. № 1094.

Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 7 июня 2016 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 13 июня 2016 г., № 24.

Правила устанавливают порядок коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов с использованием средств измерения, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации об обеспечении единства измерений, или расчетным способом в целях осуществления расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами (пункт 1 Правил).

Осуществление нормативно-правового регулирования порядка коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов с использованием средств измерения предполагает возложение обязанности на владельцев объектов оборудовать принадлежащие им объекты средствами измерения массы твердых коммунальных отходов для получения достоверных данных об объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов. Следовательно, доводы административного истца о том, что Правительство Российской Федерации превысило свои полномочия, установив обязанность владельцев объектов по оборудованию средствами измерения массы твердых коммунальных отходов, являются несостоятельными.

Такая обязанность согласно пункту 10 Правил наступает в течение 1 года со дня вступления их в силу. Правила вступили в силу 15 июня 2016 г., следовательно, годичный срок истек 15 июня 2017 г.

Пункт 2 Постановления, которым утверждены Правила, предусматривает, что оно применяется к деятельности операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами со дня начала осуществления региональным оператором деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами в соответствии с соглашением об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключаемым органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами. Таким образом, все операторы, к которым применяются Правила, до 15 июня 2017 г. обязаны оборудовать принадлежащие им объекты средствами измерения массы твердых коммунальных отходов.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Оспариваемые положения пункта 10 Правил по своему содержанию являются ясными и определенными.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления определены Федеральным законом «Об отходах производства и потребления», который определяет твердые коммунальные отходы как отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также отнесены отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами (статья 1).

Пункт 11 Правил определяет порядок коммерческого учета массы твердых коммунальных отходов исходя из средней плотности твердых коммунальных отходов и объема твердых коммунальных отходов, когда объект не оборудован средством измерения или средство измерения вышло из строя (неисправно).

Подпункт «а» пункта 11 Правил предусматривает льготный период (30 дней), в течение которого после установления факта выхода средства измерения из строя (неисправности) коммерческий учет осуществляется исходя из установленной вместимости кузова транспортного средства с учетом коэффициента максимально допустимого сжатия отходов (при наличии такого коэффициента) в соответствии с технической документацией на транспортное средство.

По истечении 30 дней после установления факта выхода средства измерения из строя (неисправности) или при отсутствии средства измерения подпункт «б» данного пункта Правил предусматривает определение массы твердых коммунальных отходов исходя из уменьшенной вдвое установленной вместимости кузова транспортного средства с учетом коэффициента максимально допустимого сжатия отходов (при наличии такого коэффициента) в соответствии с технической документацией на транспортное средство.

Полученные сведения коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов в платежную базу при исчислении платы за негативное воздействие на окружающую среду не включаются.

Основными принципами экономического регулирования в области обращения с отходами в соответствии со статьей 21 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» являются: уменьшение количества отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот; платность размещения отходов; экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами. Пункты 10 и 11 Правил соответствуют данным принципам экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами.

Согласно статье 2 указанного Федерального закона правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется данным Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал порядок коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, не имеется.

Часть 8 статьи 23 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» предусматривает наступление обязанности по внесению платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами при наличии заключенного соглашения между органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами и утвержденного единого тарифа на услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, но не позднее 1 января 2019 г.

Доводы административного истца о противоречии пункта 11 Правил части 8 статьи 23 названного Федерального закона являются несостоятельными, поскольку не освобождают от обязанности по внесению платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, направлены на осуществление расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами и не регулируют вопросы цены (тарифа).

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Линетт» о признании недействующими пунктов 10, 11 Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 г. № 505, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---