Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 06.02.2020 № АПЛ19-524

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 23.10.2019 № АКПИ19-632, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 10, 11 Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов утв. Постановлением Правительства РФ от 03.06.2016 № 505>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Линетт» о признании недействующими пунктов 10, 11 Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 г. № 505,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Линетт» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 октября 2019 г. по делу № АКПИ19-632, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Линетт» Р., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительство Российской Федерации 3 июня 2016 г. постановлением № 505 утвердило Правила коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов (далее также — Правила), (в настоящее время действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2018 г. № 1094).

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 7 июня 2016 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 13 июня 2016 г., № 24.

Правила устанавливают порядок коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов с использованием средств измерения, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации об обеспечении единства измерений (далее также — средства измерения), или расчетным способом в целях осуществления расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами (пункт 1).

Понятие «операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, владеющие на праве собственности или на ином законном основании объектами» Правила именуют «владельцы объектов» (пункт 9).

В силу пункта 10 Правил владельцы объектов обязаны в течение 1 года со дня вступления в силу Правил оборудовать принадлежащие им объекты средствами измерения массы твердых коммунальных отходов.

Пункт 11 Правил предусматривает, что, в случае если объект не оборудован средством измерения или средство измерения вышло из строя (неисправно), коммерческий учет массы твердых коммунальных отходов осуществляется исходя из средней плотности твердых коммунальных отходов и объема твердых коммунальных отходов, определяемого:

а) в течение 30 дней после установления факта выхода средства измерения из строя (неисправности) — исходя из установленной вместимости кузова транспортного средства с учетом коэффициента максимально допустимого сжатия отходов (при наличии такого коэффициента) в соответствии с технической документацией на транспортное средство;

б) по истечении 30 дней после установления факта выхода средства измерения из строя (неисправности) или при отсутствии средства измерения — исходя из уменьшенной вдвое установленной вместимости кузова транспортного средства с учетом коэффициента максимально допустимого сжатия отходов (при наличии такого коэффициента) в соответствии с технической документацией на транспортное средство.

Общество с ограниченной ответственностью «Линетт» (далее также — ООО «Линетт»), осуществляющее деятельность по размещению твердых коммунальных отходов на основании договора аренды муниципального имущества администрации Карасукского района Новосибирской области — полигона твердых бытовых отходов, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 10, 11 Правил, ссылаясь на их несоответствие Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон об отходах производства и потребления), части 8 статьи 23 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации». Нарушение своих прав и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности ООО «Линетт» усматривает в том, что оспоренные положения возлагают на него как временного владельца полигона твердых бытовых отходов незаконную обязанность по установке средств измерения, затраты на приобретение которых учету в тарифах не подлежат, что ведет к убыткам и угрозе банкротства общества; содержание оспариваемых пунктов Правил неопределенное и не позволяет уяснить, с какого времени владельцам объектов предоставляется срок в 1 год для оборудования принадлежащих им объектов средствами измерения.

В административном исковом заявлении также указано, что ООО «Линетт» осуществляет деятельность по размещению твердых коммунальных отходов на основании договора на оказание услуг по размещению (захоронению) от 28 ноября 2018 г. № 08/01/18-55, заключенному с региональным оператором Новосибирской области — ООО «Экология-Новосибирск», который, руководствуясь оспариваемыми нормативными правовыми положениями, снижает вдвое стоимость оказанных ООО «Линетт» услуг.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 октября 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления административному истцу отказано.

В апелляционной жалобе ООО «Линетт» просит отменить решение суда первой инстанции, как незаконное и необоснованное, вынести по административному делу новое решение. При этом ссылается на то, что обязанность по оборудованию объектов средствами измерения массы твердых коммунальных отходов введена для владельцев объектов подзаконным актом Правительства Российской Федерации в отсутствие соответствующего федерального закона; Закон об отходах производства и потребления такую обязанность не устанавливает; понятие «средства измерения массы твердых коммунальных отходов» в Правилах не раскрыто; из текста пункта 10 Правил неясно, кто именно (собственник или арендатор объекта) должен установить средства измерения; приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 мая 2019 г. № 303, утвердивший порядок формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации и устанавливающий порядок включения объектов размещения твердых коммунальных отходов, введенных в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, в названный перечень, не содержит требований об обязательности обустройства объектов, включаемых в указанный перечень, входным весовым контролем. Это, по мнению административного истца, свидетельствует о том, что нормы права, регламентирующие один и тот же вид деятельности — обращение с отходами, а именно размещение отходов — по-разному формулируют требования к предпринимателям в нарушение принципа равенства перед законом. Кроме того, используемые в пунктах 10, 11 Правил формулировки неопределенные, расплывчатые, не содержат четких понятий, ведут к противоречивой правоприменительной практике; из их содержания неясно, кто именно (собственник или арендатор) должен установить средство измерения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее представителя Правительства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяет Закон об отходах производства и потребления.

Статья 4 названного закона регламентирует, что установление правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов относится к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами.

Определение объема и (или) массы твердых коммунальных отходов осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденными Правительством Российской Федерации (пункт 1 статьи 24.10 этого же закона).

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в силу статьи 23 которого Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство Российской Федерации издало постановление от 3 июня 2016 г. № 505, которым утвердило оспоренные в части Правила.

Положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» при издании Правил нарушены не были.

С учетом изложенного выше суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Правила утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Правила устанавливают порядок коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов с использованием средств измерения или расчетным способом в целях осуществления расчетов по договорам в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Обязанность владельцев объектов оборудовать принадлежащие им объекты средствами измерения соответствует предусмотренной законодателем необходимости достоверного учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов. В связи с этим суд первой инстанции правильно отверг, как несостоятельный, довод административного истца о том, что Правительство Российской Федерации превысило свои полномочия, указав в пункте 10 Правил на такую обязанность.

Пункт 11 Правил определяет порядок коммерческого учета массы твердых коммунальных отходов исходя из средней плотности твердых коммунальных отходов и объема твердых коммунальных отходов в случаях, когда объект не оборудован средством измерения или средство измерения вышло из строя (неисправно).

Подпункт «а» данной нормы вводит льготный период (30 дней), в течение которого после установления факта выхода средства измерения из строя (неисправности) коммерческий учет осуществляется исходя из установленной вместимости кузова транспортного средства с учетом коэффициента максимально допустимого сжатия отходов (при наличии такого коэффициента) в соответствии с технической документацией на транспортное средство.

По истечении названного льготного периода подпункт «б» данного пункта Правил предусматривает определение массы твердых коммунальных отходов исходя из уменьшенной вдвое установленной вместимости кузова транспортного средства с учетом коэффициента максимально допустимого сжатия отходов (при наличии такого коэффициента) в соответствии с технической документацией на транспортное средство.

Оспоренное правовое регулирование соответствует основным принципам экономического регулирования в области обращения с отходами, к числу которых относятся: уменьшение количества отходов и вовлечение их в хозяйственный оборот; платность размещения отходов; экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами (статья 21 Закона об отходах производства и потребления).

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал порядок коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, не имеется.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно отказал административному истцу в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности пунктов 10, 11 Правил, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.

Довод административного истца о противоречии пункта 11 Правил части 8 статьи 23 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации», согласно которой обязанность по внесению платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами наступает при наличии заключенного соглашения между органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами и утвержденного единого тарифа на услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, но не позднее 1 января 2019 г., судом первой инстанции проверялся и правильно был признан несостоятельным, так как приведенные выше положения закона имеют иной предмет регулирования, не освобождают от обязанности по внесению платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами и не регулируют ее размер.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14 мая 2019 г. № 303, утвердивший порядок формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации и установивший порядок включения объектов размещения твердых коммунальных отходов, введенных в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, в названный перечень, не содержит требований об обязательности обустройства объектов, включаемых в указанный перечень, входным весовым контролем, не свидетельствует, как ошибочно полагает административный истец, о незаконности обжалованного решения суда и о различии правовых подходов в области предпринимательской деятельности в сфере размещения отходов, поскольку данный приказ не регулирует порядок коммерческого учета объема массы твердых коммунальных отходов. Кроме того, в порядке абстрактного нормоконтроля, в котором рассматривалось настоящее административное дело, суд проверял соответствие оспоренных пунктов Правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что оспоренное правовое регулирование произвольно ограничивает права и законные интересы предпринимателей в рассматриваемой сфере правоотношений путем уменьшения вдвое массы отходов, размещенных на объекте, несостоятельна. Как уже указывалось выше, федеральный законодатель возложил на Правительство Российской Федерации полномочия по утверждению правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов.

Не могут служить поводом к отмене судебного решения ссылки в апелляционной жалобе ООО «Линетт» на уменьшение прибыли вследствие введенного правового регулирования. Согласно статье 2 Гражданского кодекса Российской Федерации предпринимательская деятельность — это самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Утверждения в апелляционной жалобе о правовой неопределенности оспоренного правового регулирования необоснованны, поскольку содержание пунктов 10, 11 Правил отвечает общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности, их содержание является четким и не может рассматриваться как вносящее в правовое регулирование неопределенность, позволяет правоприменителям единообразно его понимать и толковать.

Апелляционная коллегия не может согласиться и с доводом апелляционной жалобы о том, что содержание оспариваемых положений не позволяет уяснить, с какого времени владельцам объектов предоставляется год для оборудования принадлежащих им объектов средствами измерения. Этот довод судом первой инстанции проверялся, правильно признан несостоятельным. Такая обязанность согласно пункту 10 Правил наступает в течение 1 года со дня вступления их в силу, Правила вступили в силу 15 июня 2016 г., годичный срок истек 15 июня 2017 г.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что из содержания пункта 10 Правил неясно, кто именно (собственник или арендатор) должен установить средство измерения, не свидетельствует о необоснованности вывода суда первой инстанции о законности данной нормы, поскольку пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации, которым были утверждены оспоренные в части Правила, определяет, что данное постановление применяется к деятельности операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами со дня начала осуществления региональным оператором деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами в соответствии с соглашением об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, заключаемым органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации и региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Пункт 3 статьи 14 Закона об отходах производства и потребления предусматривает, что определение данных о составе и свойствах отходов, включаемых в паспорт отходов, должно осуществляться с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений требований к измерениям, средствам измерений. Поэтому отсутствие в Правилах раскрытия содержания понятия «средство измерения массы твердых коммунальных отходов» и его характеристики (на что указывает административный истец в апелляционной жалобе) правового значения по данному делу не имеет и не влечет отмену обжалуемого решения суда.

Указания в апелляционной жалобе на необоснованность обжалованного решения суда ошибочны, так как при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 октября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Линетт» — без удовлетворения.

---