Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 06.03.2019 № АКПИ18-1267

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим абзаца двадцать первого перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.08.2001 № 643>

Именем Российской Федерации

от 6 марта 2019 г. № АКПИ18-1267

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.,

при секретаре К.Н.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административным исковым заявлениям С.А.Г., С.А.А. о признании частично недействующим абзаца двадцать первого перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 г. № 643,

Правительство Российской Федерации 30 августа 2001 г. постановлением № 643 утвердило перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории (далее — Перечень).

Согласно абзацу двадцать первому Перечня в центральной экологической зоне Байкальской природной территории запрещено строительство зданий и сооружений (или их частей), функционирование которых не связано с созданием и развитием особо охраняемых природных территорий федерального значения и особых экономических зон туристско-рекреационного типа, с системами жизнеобеспечения и обеспечения экологической безопасности существующих промышленных, жилых и рекреационных объектов, с осуществлением видов деятельности, разрешенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, а также строительство зданий и сооружений (или их частей) на незатронутых природных территориях, включая земли лесного фонда, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы озера Байкал и впадающих в него рек.

Граждане С.А.Г., С.А.А. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административными исковыми заявлениями о признании частично недействующим абзаца двадцать первого Перечня, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют статье 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», статьям 1, 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 7, 17 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., статье 2 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, принятой ЮНЕСКО 16 ноября 1972 г. и ратифицированной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 г. № 8595-XI, и нарушают их права.

Как указывают административные истцы, они обратились в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Иркутской области с заявлением о государственной регистрации права собственности на индивидуальные гаражи, расположенные в городах Байкальск и Слюдянка Слюдянского района Иркутской области, в регистрации которых им отказано согласно уведомлениям Управления Росреестра по Иркутской области от 4 сентября 2018 г. № 38/138/004/2018-72/1 (С.А.Г.), от 13 октября 2018 г. № 38/156/004/2018-224/1 (С.А.А.) со ссылкой на постановление Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 г. № 643. По мнению административных истцов, грубо нарушаются их права на оформление права собственности на принадлежащие им индивидуальные гаражи. При этом своим гаражом С.А.Г. пользуется и распоряжается более 8 лет, а С.А.А. приобрел право аренды на участок под индивидуальным гаражом на открытых торгах администрации Слюдянского городского поселения.

В суде представитель административных истцов К.Ю. поддержал заявленные требования и пояснил суду, что общие формулировки нормативного правового акта приводят к неверному их правоприменению. На XX сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО было принято решение о включении озера Байкал и прилегающих к нему территорий в Список всемирного наследия, при этом по материалам ЮНЕСКО граница объекта всемирного наследия совпадает с границей центральной экологической зоны, как она была определена в проекте Федерального закона «Об охране озера Байкал», за исключением 5 урбанизированных промышленно развитых территорий — городов Байкальск, Слюдянка, Култук, Бабушкин, Северобайкальск (в городах Байкальск и Слюдянка расположены гаражи административных истцов).

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 17 января 2019 г. № КЧ-П9-213).

Представитель Правительства Российской Федерации С.И. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административных истцов.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административных истцов С.А.Г., С.А.А. по доверенности К.Ю., Правительства Российской Федерации С.И., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне, утверждается Правительством Российской Федерации (пункт 3 статьи 6).

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительством Российской Федерации издано постановление от 30 августа 2001 г. № 643, которым утвержден Перечень.

Нормативный правовой акт опубликован в «Российской газете» 6 сентября 2001 г., в Собрании законодательства Российской Федерации 10 сентября 2001 г., № 37 (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 26 марта 2018 г. № 328).

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют Федеральному закону «Об охране озера Байкал», законодательству об особо охраняемых природных территориях.

В соответствии с Федеральным законом «Об охране озера Байкал» на Байкальской природной территории выделяются экологические зоны: центральная экологическая зона, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал; буферная экологическая зона; экологическая зона атмосферного влияния (статья 2).

Данным Федеральным законом на Байкальской природной территории запрещаются или ограничиваются виды деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на экологическую систему озера Байкал. Эти виды деятельности связаны со сбросами и с выбросами вредных веществ, использованием пестицидов, агрохимикатов, радиоактивных веществ, эксплуатацией транспорта, размещением отходов производства и потребления и влекущие химическое загрязнение озера Байкал или его части, а также его водосборной площади; изменение температурных режимов воды, колебание показателей уровня воды за пределами допустимых значений, изменение стоков в озеро Байкал, приводящие к физическому изменению состояния озера Байкал; использование, разведение или акклиматизация водных биологических объектов, не свойственных экологической системе озера Байкал, вызывающие его биологическое загрязнение. На Байкальской природной территории запрещаются строительство новых хозяйственных объектов, реконструкция действующих хозяйственных объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации таких объектов (статья 6).

Регулируя отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» содержит нормы, предусматривающие в исключительных случаях возможность осуществления на особо охраняемых природных территориях строительства хозяйственных и жилых объектов, размещение которых связано с обеспечением функционирования государственных природных заповедников и национальных парков и жизнедеятельности проживающих на данной территории граждан (пункт 4 статьи 9, пункт 1 и подпункт «д» пункта 2 статьи 15).

В состав центральной экологической зоны Байкальской природной территории входят, в том числе прилегающие к озеру Байкал особо охраняемые природные территории федерального значения (Байкало-Ленский государственный природный заповедник, Байкальский государственный природный биосферный заповедник, Баргузинский государственный природный биосферный заповедник, Прибайкальский национальный парк, Тункинский национальный парк, Забайкальский национальный парк, государственный природный заказник федерального значения Фролихинский). Абзац двадцать первый Перечня, устанавливая запрет на строительство зданий и сооружений (или их частей) в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, предусматривает исключение из этого правила для объектов, функционирование которых связано, в том числе с созданием и развитием особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Оспариваемые положения Перечня отвечают общеправовому критерию формальной определенности, являются понятными и недвусмысленными. Ни Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», ни Федеральный закон «Об охране озера Байкал» не наделяют Правительство Российской Федерации полномочиями по установлению перечня разрешенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории видов деятельности.

Доводы административных истцов о том, что согласно решению, принятому на XX сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО, в объект всемирного наследия «Озеро Байкал» не включены пять урбанизированных промышленно развитых территорий — города Байкальск, Слюдянка, Култук, Бабушкин, Северобайкальск, являются несостоятельными, поскольку Перечень не устанавливает границы объекта всемирного наследия и центральной экологической зоны Байкальской природной территории.

Нарушение своих прав административные истцы связывают с тем, что согласно уведомлениям Управления Росреестра по Иркутской области от 4 сентября 2018 г. № 38/138/004/2018-72/1 и от 13 октября 2018 г. № 38/156/004/2018-224/1 им было отказано в государственной регистрации права собственности на гаражи. Между тем разрешение вопроса о возможности передачи в собственность конкретного участка связано с установлением и исследованием фактических обстоятельств дела, не является предметом исследования по делам об оспаривании нормативных правовых актов и не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований.

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют принципам, закрепленным в статье 5 Федерального закона «Об охране озера Байкал» о приоритете видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны; об учете комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему озера Байкал; о сбалансированности решения социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал, а также в статье 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» о соблюдении права человека на благоприятную окружающую среду; об обеспечении благоприятных условий жизнедеятельности человека, и не могут рассматриваться как противоречащие принципам, составляющим основные начала гражданского законодательства.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административных исковых заявлений С.А.Г., С.А.А. о признании частично недействующим абзаца двадцать первого перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 г. № 643, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---