Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 13.06.2019 № АПЛ19-175

<Об оставлении без изменения Решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 06.03.2019 № АКПИ18-1267, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим абзаца двадцать первого перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.08.2001 № 643>

от 13 июня 2019 г. № АПЛ19-175

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Асташова С.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям С.А.Г., С.А.А. о признании частично недействующим абзаца двадцать первого перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2001 г. № 643,

по апелляционной жалобе С.А.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 марта 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя административного истца С.А.А. — К., поддержавшего доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации С.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

в соответствии с Федеральным законом от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (далее также — Закон об охране озера Байкал) Правительство Российской Федерации 30 августа 2001 г. постановлением № 643 утвердило перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории (далее — Перечень).

Нормативный правовой акт опубликован в «Российской газете» 6 сентября 2001 г. № 173, в Собрании законодательства Российской Федерации 10 сентября 2001 г. № 37 (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 26 марта 2018 г. № 328).

Согласно абзацу двадцать первому Перечня в центральной экологической зоне Байкальской природной территории запрещено строительство зданий и сооружений (или их частей), функционирование которых не связано с созданием и развитием особо охраняемых природных территорий федерального значения и особых экономических зон туристско-рекреационного типа, с системами жизнеобеспечения и обеспечения экологической безопасности существующих промышленных, жилых и рекреационных объектов, с осуществлением видов деятельности, разрешенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, а также строительство зданий и сооружений (или их частей) на незатронутых природных территориях, включая земли лесного фонда, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы озера Байкал и впадающих в него рек.

Граждане С.А.Г., С.А.А. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административными исковыми заявлениями о признании частично недействующим абзаца двадцать первого Перечня, ссылаясь на его несоответствие статье 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», статьям 1, 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 7, 17 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., статье 2 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (г. Париж, 16 ноября 1972 г.), ратифицированной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 г. № 8595-XI. Нарушение своих прав административные истцы усматривают в том, что реализация оспоренного предписания на практике препятствует им в оформлении права собственности на принадлежащие им индивидуальные гаражи, расположенные в городах Байкальске и Слюдянке Слюдянского района Иркутской области. В обоснование заявленных административных исков указали, что на XX сессии Комитета всемирного наследия при Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) было принято решение о включении озера Байкал и прилегающих к нему территорий в Список всемирного наследия. При этом, по материалам ЮНЕСКО, граница объекта всемирного наследия совпадает с границей центральной экологической зоны, как она была определена в проекте Закона об охране озера Байкал, за исключением пяти урбанизированных промышленно развитых территорий, включая города Байкальск и Слюдянку. В связи с этим административные истцы полагают, что оспариваемым (в части) нормативным правовым актом была необоснованно увеличена территория центральной экологической зоны Байкальской природной территории, и этот акт применялся в отношении имущества, расположенного в названных выше городах, незаконно.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 6 марта 2019 г. в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Не согласившись с таким решением суда, С.А.А. в апелляционной жалобе просит его отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска; ссылается на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, действительным обстоятельствам дела; полагает оспоренные правовые предписания неопределенными, требующими разъяснения суда и внесения в них дополнений с указанием на возможность осуществления индивидуального жилищного строительства, индивидуального гаражного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства в центральной экологической зоне Байкальской природной территории.

Стороны надлежащим образом извещены о месте и времени рассмотрения дела в апелляционном порядке. Административный истец С.А.А. направил в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в его отсутствие; поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы (и дополнения к ней), а также возражений на нее административного ответчика, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Согласно пункту 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое в части постановление от 30 августа 2001 г. № 643 принято в пределах компетенции Правительства Российской Федерации, опубликовано в установленном законом порядке, а абзац двадцать первый Перечня не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Правовые основы охраны озера Байкал, являющегося не только уникальной экологической системой Российской Федерации, но и объектом всемирного природного наследия, определяет Закон об охране озера Байкал.

Статья 2 Закона об охране озера Байкал определяет, что Байкальская природная территория — это территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него. На Байкальской природной территории выделяются экологические зоны, в том числе центральная экологическая зона, которая включает в себя озеро Байкал с островами, прилегающую к озеру Байкал водоохранную зону, а также особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал.

В соответствии с данным законом на Байкальской природной территории запрещаются или ограничиваются виды деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на уникальную экологическую систему озера Байкал. Эти виды деятельности связаны со сбросами и с выбросами вредных веществ, использованием пестицидов, агрохимикатов, радиоактивных веществ, эксплуатацией транспорта, размещением отходов производства и потребления, влекущими химическое загрязнение озера Байкал или его части, а также его водосборной площади; с изменением температурных режимов воды, колебанием показателей уровня воды за пределами допустимых значений, с изменением стоков в озеро Байкал, приводящим к физическому изменению состояния озера Байкал; с использованием, разведением или акклиматизацией водных биологических объектов, не свойственных экологической системе озера Байкал, вызывающих его биологическое загрязнение. На Байкальской природной территории запрещаются строительство новых хозяйственных объектов, реконструкция действующих хозяйственных объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации таких объектов (статья 6).

Таким образом, для Байкальской природной территории установлен правовой режим особой охраны, который характеризуется возможностью как полного запрета некоторых видов деятельности, при осуществлении которых оказывается негативное воздействие на экологическую систему озера Байкал, так и их ограничения.

Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне, утверждается Правительством Российской Федерации (пункт 3 статьи 6 Закона об охране озера Байкал).

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 30 августа 2001 г. № 643 утвердило Перечень.

С учетом изложенного выше суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспоренный в части нормативный правовой акт утвержден Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Проведя в решении подробный правовой анализ содержания оспариваемого положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и отказывая в удовлетворении административных исковых заявлений, Верховный Суд Российской Федерации правильно исходил из того, что абзац двадцать первый Перечня в оспоренной части соответствует Закону об охране озера Байкал, законодательству об особо охраняемых природных территориях, его содержание с учетом выявленного смысла не может рассматриваться как противоречащее приведенным в административных исковых заявлениях нормативным правовым актам.

Согласно статье 5 Закона об охране озера Байкал в целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал на Байкальской природной территории устанавливается особый режим хозяйственной и иной деятельности. В качестве основных принципов охраны Байкальской природной территории названы: приоритет видов деятельности, не приводящих к нарушению уникальной экологической системы озера Байкал и природных ландшафтов его водоохранной зоны; учет комплексности воздействия хозяйственной и иной деятельности на уникальную экологическую систему озера Байкал; сбалансированность решений социально-экономических задач и задач охраны уникальной экологической системы озера Байкал на принципах устойчивого развития; обязательность государственной экологической экспертизы.

Регулируя отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» содержит нормы, предусматривающие в исключительных случаях возможность осуществления на особо охраняемых природных территориях строительства хозяйственных и жилых объектов, размещение которых связано с обеспечением функционирования государственных природных заповедников и национальных парков и жизнедеятельности проживающих на данной территории граждан (пункт 4 статьи 9, пункт 1 и подпункт «д» пункта 2 статьи 15).

Абзац двадцать первый Перечня, устанавливая запрет на строительство зданий и сооружений (или их частей) в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, предусматривает исключение из этого правила для объектов, функционирование которых связано в том числе с созданием и развитием особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Оспариваемые предписания перечня исключений, допускающих строительство в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, отвечают общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности, их содержание является четким и не допускает нарушения принципа верховенства закона.

Доводы административных истцов о том, что согласно решению ЮНЕСКО в объект всемирного наследия «Озеро Байкал» не были включены пять урбанизированных промышленно развитых территорий, в том числе города Байкальск и Слюдянка, судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными, поскольку оспариваемый (в части) Перечень не устанавливает границы объекта всемирного наследия и центральной экологической зоны Байкальской природной территории.

Ссылка в апелляционной жалобе на незаконность такого вывода суда первой инстанции, поскольку не может быть одинаковый режим регламентации деятельности для всех территорий в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, несостоятельна, противоречит содержанию оспариваемого нормативного правового акта, в котором отсутствуют какие-либо положения, предусматривающие включение указанных выше населенных пунктов в границы названной территории или их исключение.

Ссылаясь в апелляционной жалобе на необходимость дополнения Перечня указанием на возможность осуществления в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, в частности в городах Байкальске и Слюдянке, индивидуального жилищного строительства, индивидуального гаражного строительства, садоводства, личного подсобного хозяйства, С.А.А. фактически просит внести в нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации соответствующие дополнения (изменения) в предлагаемой им редакции. В силу действующего законодательства разрешение таких вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации. Кроме того, как правильно указал суд в обжалуемом решении, ни Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», ни Закон об охране озера Байкал не наделяют Правительство Российской Федерации полномочиями по установлению перечня разрешенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории видов деятельности.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации были выполнены судом первой инстанции при рассмотрении и разрешении данного дела.

Доводы апелляционной жалобы С.А.А. (и дополнения к ней) о том, что суды Иркутской области со ссылкой на оспоренный (в части) Перечень незаконно отказывают в удовлетворении административных исков об осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав в отношении индивидуальных гаражей, расположенных на территории городов Байкальска и Слюдянки, сводятся к несогласию с судебными постановлениями (в том числе в отношении С.А.А.) по конкретным административным делам о признании решений управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) по Иркутской области незаконными. Эти доводы не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось соответствие оспоренного нормативного правового предписания нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Кроме того, из приложенных к апелляционной жалобе копий судебных документов следует, что основанием для отказа со стороны управления Росреестра по Иркутской области в государственной регистрации права собственности послужило непредставление документов, подтверждающих законность строительства гаража на Байкальской природной территории, в том числе невыполнение требований, установленных законом (пункт 2 статьи 6 Закона об охране озера Байкал и подпункт 7.1 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»), о необходимости представления положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации в отношении объектов недвижимого имущества, расположенных на Байкальской природной территории, а не оспоренные по данному делу положения Перечня.

Утверждение в апелляционной жалобе о необоснованности обжалуемого решения несостоятельно. Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Выводы суда, изложенные в обжалуемом решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству в том числе в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 марта 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу С.А.А. — без удовлетворения.

---