Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 28.02.2018 № АКПИ17-1146

<О признании частично недействующими Правил разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.05.2016 № 424>

Именем Российской Федерации

от 28 февраля 2018 г. № АКПИ17-1146

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.,

при секретаре Т.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Симбирская экологическая компания» о признании недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 г. № 424 «Об утверждении порядка разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов»,

общество с ограниченной ответственностью «Симбирская экологическая компания» (далее — ООО «Симбирская экологическая компания») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 г. № 424 «Об утверждении порядка разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов», ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт, устанавливающий требования к организациям, осуществляющим строительство, реконструкцию и/или модернизацию объектов, используемых для обращения с твердыми коммунальными отходами, в виде обязательности требования осуществления регулируемого вида деятельности противоречит статье 24.13 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», ограничивает доступ на рынок по обращению с твердыми коммунальными отходами и создает препятствия к осуществлению предпринимательской деятельности.

Как указывает административный истец, ООО «Симбирская экологическая компания» осуществляет строительство «Объекта размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области» на земельном участке, предоставленном в аренду без проведения торгов в целях размещения объекта коммунально-бытового назначения распоряжением губернатора Ульяновской области от 17 декабря 2015 г. № 661-р. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2016 г. № 1082-р утвержден план основных мероприятий по проведению в 2017 г. в Российской Федерации года экологии, пункт 23 которого предусматривает строительство межмуниципального полигона по утилизации твердых коммунальных отходов в поселке городского типа Новоспасское, Ульяновской области. Между ООО «Симбирская экологическая компания» и Правительством Ульяновской области заключено соглашение о взаимодействии от 31 августа 2016 г. № 114-дп. ООО «Симбирская экологическая компания» в адрес Министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области направило проект Инвестиционной программы объекта размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области на 2017 — 2024 гг., однако получило ответ о невозможности принятия материалов инвестиционной программы к рассмотрению ввиду несоответствия оспариваемому нормативному правовому акту, поскольку проект инвестиционной программы должен разрабатываться регулируемой организацией. При этом согласно ответу Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области от 14 апреля 2017 г. ООО «Симбирская экологическая компания» не входит в реестр регулируемых организаций коммунального комплекса Ульяновской области. Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 ноября 2017 г. оставлено без изменения решение Арбитражного суда Ульяновской области от 29 августа 2017 г. по делу № А72-6458/2017 об отказе в удовлетворении исковых требований ООО «Симбирская экологическая компания» о признании незаконным действия Министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса и транспорта Ульяновской области, выразившегося в отказе утверждения Инвестиционной программы объекта размещения отходов и первичной сортировки в Новоспасском районе Ульяновской области на 2017 — 2024 гг.

В суде представители ООО «Симбирская экологическая компания» Р., Б. поддержали заявленные требования и пояснили, что утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 г. № 424 Правила разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами и Правила разработки, согласования, утверждения и корректировки производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами предусматривают разработку проекта инвестиционной программы и проекта производственной программы только регулируемой организацией, что ограничивает права и законные интересы административного истца в сфере предпринимательской деятельности.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (поручение от 29 декабря 2017 г. № СП-П9-8808).

Представители Правительства Российской Федерации Ц., П. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей ООО «Симбирская экологическая компания» Р., Б., Правительства Российской Федерации Ц., П., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск подлежит удовлетворению частично, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации находит заявленные требования подлежащими удовлетворению частично.

Правительством Российской Федерации во исполнение полномочий, предоставленных ему статьями 13 и 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в целях реализации положений статьи 5 и пункта 3 статьи 24.13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» издано постановление от 16 мая 2016 г. № 424 «Об утверждении порядка разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов», которым утверждены: Правила разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами; Правила разработки, согласования, утверждения и корректировки производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами; Правила определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов.

Нормативный правовой акт размещен на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 23 мая 2016 г., № 21.

Правила разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливают порядок разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами и осуществляющих строительство, реконструкцию и (или) модернизацию объектов, используемых для обращения с твердыми коммунальными отходами, а также требования к содержанию инвестиционных программ и процедуру рассмотрения разногласий при их утверждении.

Согласно пункту 2 данных Правил проект инвестиционной программы разрабатывается регулируемой организацией и инвестиционная программа утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В пункте 5 раздела II Правил установлены требования к содержанию инвестиционной программы для регулируемых организаций.

Раздел III Правил в пунктах 11, 16, 17, 18 определяет порядок разработки и утверждения инвестиционной программы регулируемой организацией.

Раздел IV Правил в пунктах 22, 23, 24, 25 определяет процедуру корректировки инвестиционной программы регулируемой организацией.

Раздел V Правил в пунктах 29, 30, 31, 33, 35, 37 определяет процедуру рассмотрения разногласий при утверждении инвестиционных программ операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющих регулируемые виды деятельности.

Названные выше положения Правил не допускают разработку, утверждение, корректировку инвестиционной программы нерегулируемой организацией, что не соответствует пункту 1 статьи 24.13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», согласно которому строительство, реконструкция объектов накопления, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов осуществляются в соответствии с инвестиционными программами.

Следовательно, инвестиционная программа в области обращения с твердыми коммунальными отходами при строительстве может разрабатываться, утверждаться, корректироваться как регулируемыми организациями (операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами и осуществляющих строительство, реконструкцию объектов обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов), так и нерегулируемыми организациями, которые осуществляют строительство, реконструкцию данных объектов.

Доводы административного истца о противоречии Правил разработки, согласования, утверждения и корректировки производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами Федеральному закону «Об отходах производства и потребления» являются несостоятельными.

Данные Правила предусматривают разработку проекта производственной программы регулируемой организацией.

Обращение с отходами представляет собой деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов (статья 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»). Производственная программа предполагает эксплуатацию объекта по обработке, обезвреживанию и размещению твердых коммунальных отходов, текущий и капитальный ремонт объекта.

ООО «Симбирская экологическая компания» не является оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющим регулируемые виды деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами (регулируемой организацией).

Государственное регулирование тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами осуществляется с учетом принципов, установленных Федеральным законом «Об отходах производства и потребления», в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. № 484 «О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами» и иными нормативными правовыми актами в области обращения с твердыми коммунальными отходами, согласно которым органом регулирования устанавливаются тарифы посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении тарифов и материалов. При этом размер тарифов должен компенсировать регулируемым организациям экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами инвестированного капитала.

По сути, требования административного истца сводятся к обязанию Правительства Российской Федерации внести изменения в Правила разработки, согласования, утверждения и корректировки производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами для нерегулируемых организаций, что не соответствует требованиям Федерального закона «Об отходах производства и потребления».

Абзац первый части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» направлен на защиту конкурентной среды и гражданских прав хозяйствующих субъектов и устанавливает общий запрет принятия федеральными органами исполнительной власти актов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов. Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» предусмотрено право Правительства Российской Федерации устанавливать порядок разработки, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Поскольку Правительство Российской Федерации не является юридическим лицом, то расходы административного истца по оплате государственной пошлины подлежат взысканию с Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации за счет казны.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью «Симбирская экологическая компания» о признании недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 г. № 424 «Об утверждении порядка разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных и производственных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в том числе порядка определения плановых и фактических значений показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов» удовлетворить частично:

признать недействующими с 31 декабря 2017 г. Правила разработки, согласования, утверждения и корректировки инвестиционных программ в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2016 г. № 424, в той мере, в которой ими не допускается разработка, утверждение, корректировка инвестиционной программы нерегулируемой организации.

В остальной части в удовлетворении административного искового заявления отказать.

Взыскать с Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации за счет казны в пользу общества с ограниченной ответственностью «Симбирская экологическая компания» расходы по оплате государственной пошлины в сумме 4500 рублей (четыре тысячи пятьсот рублей).

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---