Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21.02.2018 № АКПИ17-1062

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта «в» пункта 9 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972>

от 21 февраля 2018 г. № АКПИ17-1062

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Е., общества с ограниченной ответственностью «Эфир-Медиа» о признании недействующим подпункта «в» пункта 9 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. № 972,

установил:

в соответствии с подпунктом «в» пункта 9 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. № 972, режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах охранной зоны, в том числе единой охранной зоны, предусматривает ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение на размещение рекламы, вывесок, временных построек и объектов (автостоянок, киосков, навесов).

Индивидуальный предприниматель Е., общество с ограниченной ответственностью «Эфир-Медиа» (далее — ООО «Эфир-Медиа») обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта «в» пункта 9 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статье 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.), статье 11 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (заключена в г. Минске 26 мая 1995 г.), статьям 3, 5.1, 6, 7 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», части 1 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», статье 25 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и ограничивают права Е. на размещение и эксплуатацию нестационарных торговых объектов (киосков, специализирующихся на распространении печатных СМИ), а также права ООО «Эфир-Медиа» на распространение издаваемого им тиража печатного СМИ «Газета „Эфир“ через специализированные киоски, расположенные в границах территорий охраняемых объектов культурного наследия в г. Перми.»

Как указывают административные истцы, Е. является индивидуальным предпринимателем, для осуществления деятельности по розничному распространению тиражей печатных СМИ заключил с администрацией г. Перми договоры на размещение нестационарных торговых объектов, специализирующихся на продаже печатной продукции, осуществляет размещение и эксплуатацию газетных киосков и несет организационные и иные необходимые затраты по распространению издаваемых в г. Перми газет и журналов через эти торговые точки. ООО «Эфир-Медиа» является редакцией издаваемой в г. Перми газеты «Эфир» — крупнейшей по тиражу среди всех продаваемых в Пермском крае газет и журналов. Более 90% тиража газеты «Эфир» распространяется в розницу через нестационарные торговые объекты, расположенные на территории г. Перми и Пермского края. Оспариваемая норма устанавливает в границах существующих зон охраны объектов культурного наследия запрет или ограничение на размещение любых временных объектов (в том числе и всех нестационарных торговых объектов), в частности, на размещение любых киосков (в том числе и всех газетных киосков).

В суде представитель административных истцов О. поддержал заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству культуры Российской Федерации (поручение от 15 декабря 2017 г. № ОГ-П44-8391).

Представители Правительства Российской Федерации З., С. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административных истцов.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административных истцов О., Правительства Российской Федерации З., С., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусматривает установление зон охраны объекта культурного наследия (статья 34).

Порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 36 названного Федерального закона).

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 12 сентября 2015 г. № 972 утвердило Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — Положение), которое устанавливает порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон.

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 17 сентября 2015 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 21 сентября 2015 г., № 38.

В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (абзацы третий и четвертый преамбулы Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»).

Согласно пункту 2 статьи 34 названного Федерального закона охранная зона — это территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Градостроительный кодекс Российской Федерации относит киоски к объектам некапитального строительства (пункт 2 части 17 статьи 51). Данные объекты предназначены для оптовой или розничной торговли.

Предусмотренное подпунктом «в» пункта 9 Положения требование о запрете или ограничении в границах охранной зоны размещения киосков, предназначенных для оптовой или розничной торговли, соответствует пункту 2 статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», так как особый режим использования земель предусматривает ограничение хозяйственной деятельности.

Проекты зон охраны объекта культурного наследия являются предметом историко-культурной экспертизы, которая проводится, в том числе в целях установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия (статья 28 поименованного Федерального закона).

Доводы административных истцов о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта части 1 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» являются несостоятельными. Согласно данной норме Федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения таких объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, тогда как подпункт «в» пункта 9 Положения устанавливает режим использования земель в границах охранной зоны.

Ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод, ни Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека не регламентируют вопросы установления режима использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах охранной зоны объекта культурного наследия, в связи с чем подпункт «в» пункта 9 Положения не может им противоречить.

Определяя организационные и правовые основы защиты конкуренции, Федеральный закон «О защите конкуренции» запрещает федеральным органам исполнительной власти принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции (статья 15).

Положения об ограничении хозяйственной деятельности в виде запрета или ограничения на размещение рекламы, вывесок, временных построек и объектов (автостоянок, киосков, навесов) при установлении режима использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах охранной зоны относятся ко всем физическим или юридическим лицам, осуществляющим разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия, и не могут рассматриваться как дискриминационные.

Согласно разъяснению постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации „О средствах массовой информации“ положения части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации предусматривают, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.»

Под распространением продукции средства массовой информации Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» понимает продажу, подписку, доставку, раздачу периодического печатного издания, аудио- или видеозаписи программы, вещание телеканала, радиоканала (телевизионное вещание, радиовещание), вещание телепрограммы, радиопрограммы в составе телеканала, радиоканала, демонстрацию кинохроникальной программы, предоставление доступа к сетевому изданию, иные способы распространения (статья 2).

Оспариваемые положения нормативного правового акта направлены на обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории, обеспечение культурных прав граждан, не устанавливают запрета на распространение продукции средств массовой информации и не могут нарушать права административных истцов.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

---