Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 15.05.2018 № АПЛ18-163

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 21.02.2018 № АКПИ17-1062, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта «в» пункта 9 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Корчашкиной Т.Е., Попова В.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Е., общества с ограниченной ответственностью «Эфир-Медиа» о признании недействующим подпункта «в» пункта 9 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. № 972,

по апелляционной жалобе административных истцов на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации З., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. № 972 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — Положение).

Нормативный правовой акт 17 сентября 2015 г. размещен на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и 21 сентября 2015 г. официально опубликован для всеобщего сведения в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 38.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 9 Положения режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах охранной зоны, в том числе единой охранной зоны, предусматривает ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение на размещение рекламы, вывесок, временных построек и объектов (автостоянок, киосков, навесов).

Е., ООО «Эфир-Медиа» (далее также — Общество) обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта «в» пункта 9 Положения. В обоснование заявления административные истцы ссылались на то, что оспариваемое предписание противоречит статье 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.), статье 11 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (заключена в г. Минске 26 мая 1995 г.), статьям 3, 5.1, 6, 7 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия), части 1 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», статье 25 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее — Закон о СМИ), статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции) и ограничивает права Е. на размещение и эксплуатацию нестационарных торговых объектов (киосков, специализирующихся на распространении печатных СМИ), а также права Общества на распространение издаваемого им тиража печатного СМИ — газеты «Эфир» через специализированные киоски, расположенные в границах территорий охраняемых объектов культурного наследия г. Перми.

В административном исковом заявлении указывалось, что Е. является индивидуальным предпринимателем, который заключил с администрацией г. Перми договоры для осуществления деятельности по розничному распространению тиражей печатных СМИ посредством размещения нестационарных торговых объектов (газетных киосков), специализирующихся на продаже печатной продукции. ООО «Эфир-Медиа» является редакцией издаваемой в г. Перми газеты «Эфир», более 90% тиража которой распространяется в розницу через нестационарные торговые объекты, расположенные на территории г. Перми и Пермского края. Административные истцы полагают, что оспариваемая норма устанавливает в границах существующих зон охраны объектов культурного наследия запрет или ограничение на размещение любых временных объектов, в том числе нестационарных торговых объектов (в частности, газетных киосков).

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления Е. и Обществу отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы, не согласившись с таким решением, просят его отменить, как основанное на неправильном применении норм материального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Полагают, что согласно пункту 2 статьи 34 Закона об объектах культурного наследия в отношении хозяйственной деятельности в пределах территории охранной зоны могут устанавливаться лишь ограничения, но не запреты. Иное толкование не соответствует правовому смыслу названного законоположения.

Ограничения, установленные оспариваемым предписанием и касающиеся в том числе деятельности по размещению и эксплуатации торговых киосков, специализирующихся на продаже тиражей печатных СМИ, противоречит статье 25 Закона о СМИ, которая не допускает воспрепятствование осуществляемому на законном основании распространению продукции средств массовой информации со стороны граждан, объединений граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, государственных органов.

Административные истцы ссылаются также на противоречие подпункта «в» пункта 9 Положения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, в апелляционной жалобе указано, что судом первой инстанции не был исследован довод административного искового заявления о несоответствии оспариваемой нормы статье 3 Закона об объектах культурного наследия, так как газетные киоски сами по себе могут являться частью облика охраняемой исторической эпохи, то есть фактически частью охраняемого объекта культурного наследия.

В возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным ввиду доказанности установленных судом обстоятельств, имеющих значение для дела, соответствия выводов суда, изложенных в решении, этим обстоятельствам.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания подпункта «в» пункта 9 Положения недействующим отсутствует.

Отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулируются Законом об объектах культурного наследия (подпункт 1 статьи 1).

Согласно преамбуле этого закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В силу пункта 1 статьи 34 указанного закона в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 36 Закона об объектах культурного наследия).

На основании приведенных выше норм закона суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Положение, которое устанавливает порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон, утверждено Правительством Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных федеральным законодателем.

Пункт 2 статьи 34 Закона об объектах культурного наследия определяет охранную зону как территорию, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Из содержания пункта 2 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации усматривается, что киоски отнесены к объектам, не являющимся объектами капитального строительства. Они предназначены для оптовой и розничной торговли.

При рассмотрении настоящего административного дела суд первой инстанции правильно исходил из того, что установленное подпунктом «в» пункта 9 Положения требование о запрете или ограничении в границах охранной зоны размещения киосков, предназначенных для оптовой или розничной торговли, соответствует пункту 2 статьи 34 Закона об объектах культурного наследия, так как особый режим использования земель в пределах территории охранной зоны предусматривает ограничение хозяйственной деятельности.

Проекты зон охраны объекта культурного наследия являются предметом историко-культурной экспертизы, которая проводится в том числе в целях установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия (статья 28 Закона об объектах культурного наследия).

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что пункт 2 статьи 34 Закона об объектах культурного наследия в отношении хозяйственной деятельности в пределах границ охранной зоны позволяет устанавливать лишь ограничения, но не запреты, не опровергает вывод суда первой инстанции о законности оспариваемой нормы, которая предусматривает запрет не хозяйственной деятельности как таковой, а запрет или ограничение размещения в границах охранной зоны киосков, предназначенных для оптовой или розничной торговли. При этом хозяйственная деятельность по продаже печатной продукции в указанных границах любым доступным способом без размещения киосков либо с размещением киосков за пределами границ охранной зоны не исключается.

Апелляционная коллегия не может согласиться с доводом административных истцов о противоречии подпункта «в» пункта 9 Положения статье 25 Закона о СМИ, которая не допускает воспрепятствование осуществляемому на законном основании распространению продукции средств массовой информации со стороны граждан, объединений граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, государственных органов.

Как разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации „О средствах массовой информации“, положения части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации предусматривают, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.»

В отношении охранных зон необходимость ограничения в границах их территорий хозяйственной деятельности, как уже отмечалось выше, установлена пунктом 2 статьи 34 Закона об объектах культурного наследия в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении.

Статья 2 Закона о СМИ под распространением продукции средства массовой информации понимает продажу, подписку, доставку, раздачу периодического печатного издания, аудио- или видеозаписи программы, вещание телеканала, радиоканала (телевизионное вещание, радиовещание), вещание телепрограммы, радиопрограммы в составе соответственно телеканала, радиоканала, демонстрацию кинохроникальной программы, предоставление доступа к сетевому изданию, иные способы распространения.

В обжалуемом решении обоснованно указано, что оспариваемое предписание нормативного правового акта направлено на обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории, обеспечение культурных прав граждан и не устанавливает запрета на распространение продукции средств массовой информации, в связи с чем не может нарушать права административных истцов.

Довод апелляционной жалобы о том, что подпункт «в» пункта 9 Положения не соответствует части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, является несостоятельным.

Названная норма закона запрещает федеральным органам исполнительной власти принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Между тем положение об ограничении хозяйственной деятельности в виде запрета или ограничения на размещение рекламы, вывесок, временных построек и объектов (автостоянок, киосков, навесов) при установлении режима использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах охранной зоны относится ко всем физическим или юридическим лицам, осуществляющим разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия, и не может рассматриваться как ограничивающее конкуренцию и дискриминационное.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что по смыслу статьи 3 Закона об объектах культурного наследия газетные киоски сами по себе могут являться частью облика охраняемой исторической эпохи и отражать архитектурные, градостроительные, эстетические идеи, существовавшие в соответствующую эпоху, не влечет отмену обжалуемого решения, поскольку оспариваемая норма затрагивает вопросы запрета или ограничения на размещение в границах охранной зоны временных построек и объектов, не представляющих ценности с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, подпункт «в» пункта 9 Положения не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административным истцам в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Е., общества с ограниченной ответственностью «Эфир-Медиа» — без удовлетворения.

---