Рекомендация № R(2000)10 Комитета министров Совета Европы

«О кодексе поведения государственных должностных лиц»

(Вместе с «Пояснительной запиской...», «Типовым кодексом...»)

(Принята 11.05.2000 на 106-ом заседании представителей министров)

---

<*> Перевод Ю.Ю. Берестнева.

Комитет Министров в соответствии с положениями статьи 15.b Устава Совета Европы,

учитывая, что целью Совета Европы является достижение большего единства его членов;

учитывая, что государственное управление играет существенную роль в демократических обществах и что администрация должна иметь в своем распоряжении подходящих сотрудников для надлежащего выполнения поставленных перед ней задач;

учитывая, что государственные должностные лица являются ключевыми фигурами государственного управления, что они имеют особые обязанности и обязательства и что они должны обладать необходимой квалификацией и работать в надлежащей юридической и материальной среде, чтобы выполнять свои задачи эффективно;

будучи убежденными, что коррупция представляет серьезную угрозу принципу верховенства права, демократии, правам человека, равенству и социальной справедливости, что она препятствует экономическому развитию страну и ставит под угрозу стабильность демократических институтов и моральные устои общества;

принимая во внимание рекомендации, принятые на 19-ой и 21-ой конференциях европейских министров юстиции (г. Валетта, 1994 год, г. Прага 1997 год, соответственно),

принимая во внимание Программу противодействия коррупции, принятую Комитетом министров Совета Европы в 1996 году;

принимая во внимание Рекомендацию R(81)19 Комитета министров Совета Европы о доступе к информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти;

принимая во внимание Рекомендацию R(2000)6 Комитета министров Совета Европы о статусе государственных должностных лиц в Европе;

в соответствии с Итоговой Декларацией и Планом действий, принятыми главами государств и правительств Совета Европы на Втором саммите в г. Страсбурге 10 и 11 октября 1997 г.;

напоминая в этом отношении о значимости участия государств нечленов организации в деятельности Совета Европы по противодействию коррупции и приветствуя их ценный вклад в выполнение Программы по противодействию коррупции;

принимая во внимание Резолюцию (97)24 о 20-ти руководящих принципах борьбы с коррупцией;

принимая во внимание Резолюции (98)7 и (99)5, санкционирующие и, соответственно, применяющие Расширенное частичное соглашение об учреждении Группы государств по борьбе с коррупцией («GRECO» — ГРЕКО), чьей целью является улучшение способности его участников бороться с коррупцией путем выполнения ими своих обязательств в этой сфере;

будучи убежденными, что повышение самосознания общественности и способствование поддержанию этических ценностей являются ценными способами предотвращения коррупции,

рекомендует, чтобы государства-члены Совета Европы способствовали бы, в соответствии со своим законодательством и принципами государственного управления, принятию на внутригосударственном уровне кодексов поведения для должностных лиц, основанных на Типовом кодексе поведения для государственных должностных лиц, прилагаемом к настоящей Рекомендации; и

предписывает Группе государств по борьбе с коррупцией контролировать исполнение настоящей Рекомендации.

1. Совет Европы серьезно заинтересовался в международном противодействии коррупции вследствие очевидной угрозы, которую коррупция представляет для основных принципов этой организации: верховенство права, стабильность демократических институтов, права человека, социальный и экономических прогресс. Международное сотрудничество также хорошо работает в сфере коррупции: эта проблема касается большинства, если не всех, государств-членов Совета Европы, и часто включается в себя транснациональные элементы. Однако особенность Совета Европы заключается в его междисциплинарном подходе, то есть что он подходит к решению вопроса о коррупции с точек зрения уголовного, гражданского и административного права.

2. В 1994 году, на Конференции европейских министров юстиции на о. Мальта, Совета Европы выступил со своей инициативой борьбы с коррупцией. Министры полагали, что коррупция представляла серьезную угрозу демократии, принципу верховенства права и правам человека и что Совет Европы, являясь выдающимся европейским инструментом, защищающим эти основополагающие ценности, должен ответить на эту угрозу.

3. Принятой на Конференции Резолюцией была утверждена необходимость мультидисциплинарного подхода и рекомендовано учреждение Междисциплинарной группы против коррупции с задачей исследовать, какие меры следует включить в программу действий на международном уровне, а также возможности составления типовых законов или кодексов поведения, включая международные конвенции по этому вопросу. Также подчеркивалась значимость разработки механизма отслеживания исполнения начинаний, закрепленных в таких инструментах.

4. В свете этих рекомендаций в сентябре 1994 г. Комитет министров учредил Междисциплинарную группу против коррупции (GMC) под совместным управлением Европейского Комитета по проблемам преступности (CDPC) и Европейского Комитета по правовому сотрудничеству (CDCJ) и предложил ей рассмотреть, какие меры будут уместны для программы действия на международном уровне против преступности, внести предложения относительно приоритетов и рабочих структур, должным образом принять во внимание работу других международных организаций и рассмотреть возможность составления типовых законов или кодексов поведения в избранных областях, включая создание международной конвенции по данному вопросу и механизмы отслеживания исполнения начинаний, закрепленных в таких инструментах. Междисциплинарная группа против коррупции начала действовать в марте 1995 г.

5. Подготовленная Междисциплинарной группой против коррупции в ходе 1995 года и принятая Комитетом министров Совета Европы в конце 1996 года Программа по противодействию коррупции (PAC) является амбициозным документом, в котором авторы попытались осветить все аспекты международной борьбы с этим феноменом. В Программе определяются области, в которых необходимо предпринять действия, и содержится ряд мер, которые следует предпринять, чтобы реализовать всемирный, междисциплинарный и полный подход к борьбе с коррупцией. Комитет министров Совета Европы выдал инструкцию Междисциплинарной группе против коррупции исполнить эту Программу до конца 2000 года.

6. На 21-ой конференции в г. Праге европейские министры юстиции приняли Резолюцию № 1 о связях между коррупцией и организованной преступностью. Министры подчеркнули, что коррупция представляет основную угрозу принципу верховенства права, демократии, правам человека, справедливости и социальному равенству, коррупция наносит ущерб экономическому развитию и ставит под угрозу стабильность демократических институтов и моральные основы общества. Они также подчеркнули, что успешная стратегия для борьбы с коррупцией и организованной преступностью требует непреклонного намерения государств объединить свои усилия, поделиться опытом и осуществлять совместные действия. Европейские министры юстиции особо порекомендовали ускорить исполнение Программы по противодействию коррупции и активизировать работу по разработке Типового кодекса поведения для государственных должностных лиц.

7. 10 и 11 октября 1997 г. в г. Страсбурге проходил Второй саммит глав государств и правительств государств-членов Совета Европы. Главы государств и правительств с тем, чтобы выработать общие ответы на создаваемые коррупцией в Европе проблемы и чтобы способствовать между государствами-членами Совета Европы в борьбе с коррупцией, дали Комитету министров Совета Европы указание, inter alia <*>, обеспечить незамедлительное использование международных правовых инструментов согласно Программе Совета Европы по противодействию коррупции.

---

<*> Inter alia (лат.) — в числе прочего, в частности. (примеч. переводчика).

8. На 101-ом заседании 6 ноября 1997 г. Комитет министров Совета Европы принял Резолюцию (97)24 о 20-ти руководящих принципах борьбы с коррупцией. В принципе № 10 прямо указано, что государства должны «обеспечивать, чтобы права и обязанности государственных должностных лиц учитывали бы требования противодействия коррупции и предоставляли бы надлежащие и эффективные дисциплинарные меры; и способствовать дальнейшему уточнению поведения, ожидаемого от государственных должностных лиц, с помощью надлежащих средств, таких как кодексы поведения».

9. Следовательно, после принятия Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (Серия Договоров Совета Европы (ETS) № 173), Резолюций (98)7 и (99)5, санкционирующих и устанавливающих, соответственно, «Группу государств по борьбе с коррупцией (GRECO)», и Конвенции о гражданской ответственности за коррупцию (Серия Договоров Совета Европы (ETS) № 174) Совета Европы принял рекомендацию, призывая власти государств-членов способствовать, согласно положениям внутригосударственного законодательства и принципам государственного администрирования, принятию государственных кодексов поведения государственных должностных лиц, основанных на Типовом кодексе поведения государственных должностных лиц, прилагаемом к настоящей Рекомендации.

10. В январе 1996 г. Комитет министров Совета Европы на 554-ом заседании заместителей министров потребовал от Междисциплинарной группой против коррупции составить проект [Европейского] кодекса поведения для государственных должностных лиц.

11. Однако в ходе подготовки этого текста Междисциплинарная группа против коррупции согласилась убрать термин «Европейский» из названия Типового кодекса, чтобы признать вклад государств нечленов Совета Европы в выполнение Программы по противодействию коррупции и принять во внимание тот факт, что некоторые неевропейские государства могут пожелать воспользоваться этим кодексом.

12. Рабочая группа по вопросам административного и конституционного права Междисциплинарной группы против коррупции (GMCA) заседала шесть раз в период с 1997 по 1999 годы, чтобы рассмотреть и принять окончательную версию проекта рекомендации Комитета министров, включая прилагаемый Типовой кодекс поведения. Междисциплинарная группа против коррупции рассмотрела текст на своем 18-ом заседании (8 — 10 сентября 1999 г., г. Страсбург), утвердила его во втором прочтении на 19-ом заседании (8 — 10 декабря 1999 г., г. Страсбург) и представила на заключение в Европейский комитет по правовому сотрудничеству (CDCJ). Междисциплинарная группа против коррупции рассмотрела заключение указанного комитета и одобрила проект рекомендации на 20-ом пленарном заседании (11 — 13 апреля 2000 г., г. Страсбург). КМСЕ принял Рекомендацию на 106-ом заседании (11 мая 2000 г., г. Страсбург) и санкционировал публикацию пояснительной записки.

13. Успешная стратегия борьбы с коррупцией должна быть всемирной и поддерживаться всеми заинтересованными сторонами, особенно теми, кто несет самую высокую ответственность. Стратегия должна быть основана на принципах предотвращения, образования и исполнения. Каждый из этих элементов является существенным, равнозначимым и дополняющим остальные элементы. В этом контексте кодексы поведения играют роль во всех трех элементах стратегии. Их основной вклад заключается в обучении и предотвращении, но они также имеют и исполнительские аспекты. Они могут быть эффективными при изменении этнического климата как в общественном, так и в частном секторе.

14. При обсуждении вопросов коррупции за последние годы принятие и применение кодексов поведения считались моментами ключевой значимости. Однако добровольное регулирование своих действий кодексами поведения не может заменить собой правовые нормы и внешний контроль (со стороны властей или аудиторов и бизнесе). Фактически, коррупция может иметь место, несмотря на принятие кодекса поведения. Следовательно, иногда общественность подозревает, что компании используют широкое распространение кодексов поведения, в основном, как в целях рекламы. Поэтому, крайне важно эффективно применять кодекс.

15. Кодексы поведения имеют много названий и целей. Например, они могут называться «этическими кодексами» или «кодексами деловой практики» или принимать форму административных правил. Обычно кодексы поведения содержат правила, обязывающие работников действовать определенным образом, в то время как кодексы практики часто адресованы пользователям услуг, а не сотрудникам оказывающего услуги учреждения, для которых составлен кодекс. В кодексах практики закреплены стандарты, которых пользователи услуг вправе ожидать, а не стандарты, которых должны придерживаться представители профессии.

16. В данном случае используется обобщенное наименование «кодекс поведения», хотя следует подчеркнуть, что иногда следует проводить определенные различия, в зависимости от цели кодекса. Например, кодекс добросовестной практики может быть составлен в целях предоставления работникам подробных основополагающих принципов относительно поведения в определенных, связанных с работой ситуациях. Такой кодекс может полностью отличаться от обычного кодекса поведения.

17. Кодексы могут приниматься по различным причинам и для различных категорий публичных лиц, таких как государственные должностные лица, судьи, прокуроры, предприниматели, аудиторы, представители других профессий, а также для выборных лиц и представителей властей, как на общегосударственном, так и на местном уровнях.

18. Кодексы поведения, касающиеся вопросов коррупции, могут быть очень подробными. Например, в одном из государств-членов Совета Европы кодексы регулируют такие вопросы, как принятие в подарок цветов или коробок конфет и точную стоимость подарков, которые можно принимать.

19. Правовая база для принятия кодексов может быть разнообразной. Некоторые основываются на законодательстве, в то время как другие принимаются на добровольной основе. Некоторые кодексы поведения имеют статус полугосударственного инструмента, хотя и составляются частными образованиями. В качестве примера можно взять банковскую сферу, в которой был выработан кодекс благонадежности и финансового состояния. Для бухгалтеров и юристов были составлены свои кодексы. Большинство кодексов составляются, чтобы защитить интересы компании или представителей определенной профессии, но некоторые создаются, чтобы обеспечить новую практику в целом секторе промышленности. В качестве примера можно привести ситуации, когда ассоциации работодателей или крупных компаний в определенной области договариваются воздерживаться от коррупционной практики.

20. Что касается государственных должностных лиц и предпринимателей, кодекс может рассматриваться как часть трудового договора и, в таких случаях, может быть подписан работником. В случае нарушения кодекса в дальнейшем это будет считаться нарушением трудового договора. С другой стороны, кодексы для представителей отдельных профессий и кодексы для выборных лиц или представителей властей могут носить другой характер: нарушение кодекса не будет являться нарушением контракта, однако, тем не менее, приведет к дисциплинарному разбирательству.

21. Кодексы могут применяться только к действующим рабочим обязанностям и являться частью трудового договора как таковые, но некоторые кодексы могут содержать положения, которые применяются уже после увольнения работника или выборного лица. Такие кодексы могут, например, содержать положения, ограничивающие возможность лица занимать должность в компании, с которой он имел дело в своей предыдущей должности («pantouflage <*>»). Такие положения можно найти в кодексах поведения государственных должностных лиц и политиков.

---

<*> Pantouflage (фр.) — занятие бывшими государственными чиновниками ключевых постов в экономике; «патуфляж» (примеч. переводчика).

22. Санкции за невыполнение положений кодекса также различаются: от административных санкций, таких как выговор, до увольнения и других дисциплинарных мер. В некоторых кодексах санкции не содержатся, а просто делаются отсылки на коррупционные преступления, описанные в существующих уголовных кодексах. В значительной степени эффективность кодекса может зависеть от санкций, которые он обеспечивает. Конечно, перечень дисциплинарных мер шире, чем уголовных. Для определенной категории лиц, например, членов парламента или правительства, применяются определенные виды наказаний. Кодексы могут применяться в административных, гражданских и уголовных производствах при принятии решений в качестве справочного документа, в частности при оценке того, что может быть справедливым или уместным в конкретной ситуации.

23. Для целей широкого принятия кодекса поведения и повсеместного его выполнения теми, на кого он распространяется, желательно, чтобы с указанными лицами советовались бы при составлении кодекса.

24. Типовой кодекс поведения государственных должностных лиц может принести большую пользу в борьбе с коррупцией, в частности в государствах становления демократии в Центральной и Восточной Европе. Кодексы поведения для других категорий лиц, таких как представители властей или выборные лица, могут иметь значение при установлении минимальных этических стандартов.

25. Учитывая разнообразие задач, стоящих перед современными государственными должностными лицами, а также то обстоятельство, что персонал набирается с различной предысторией и из разных социальных групп, сегодня необходимость кодифицировать правила поведения сильнее, чем в прошлом, когда более однородный состав служащих выполнял одинаковую работу и разделял одни и те же ценности.

26. При создании кодексов следует принимать во внимание особый статус государственной гражданской службы, особенно если кодексы будут использоваться, inter alia, в качестве средства борьбы с коррупцией. Государственная служба требует от государственных должностных лиц добросовестного отношения к работе. Они находятся не только на службе у государства, в узком смысле, но также выполняют свои обязанности, находясь на службе общества в широком смысле. Поэтому, обязанности государственных должностных лиц в некоторой степени отличаются от обязанностей работников частного сектора.

27. Особое внимание следует уделять должностям гражданской государственной службы высшего звена, а также представителям власти, которые, в то же время, могут выступать в качестве выборных лиц. Для этих категорий лиц могут потребоваться особые правила.

28. Однако следует отметить, что кодекс поведения не может заменить собой закон о статусе государственных должностных лиц.

29. Лица, занявшие должность путем выборов, обычно несут ответственность перед выборщиками и/или своей партией. В то же время, общественный интерес требует от них ответственности, прозрачности и добросовестности их действий. В изменении ситуации в государствах-членах Совета Европы большую роль играют традиции. В контексте борьбы с коррупцией особое внимание следует уделить вопросам иммунитета, отношениям с партией, санкциям и конфликтам интересов, а также учитывать, что изменения текущей ситуации требуют тщательного рассмотрения.

30. Кодексы поведения различаются в зависимости от того, какой категории лиц они адресованы. Цели кодексов для судей или прокуроров обязательно отличаются от целей, сформулированных для аудиторов или частных предпринимателей. Поскольку цели и правовые ситуации различаются, также различаются и санкции, которые могут применяться в конкретном случае.

31. Кодексы поведения должны представлять собой четкие и лаконичные изложения руководящих принципов поведения, в рамках которых организация ожидает действий своих сотрудников, а также ценностей, которыми организация руководствуется.

32. Цель кодекса поведения государственных должностных лиц состоит из трех элементов:

• это закрепление этического климата, который превалирует на государственной службе;
• это изложение стандартов этичного поведения, ожидаемого от государственных должностных лиц;
• кодекс сообщает общественности, каких действий и отношения ожидать при общении с государственными должностными лицами.

33. Кодекс — это одновременно и публичный документ, и послание, адресованное каждому отдельному государственному должностному лицу. Нельзя предполагать, что государственное должностное лицо знает, каких от него ожидают стандартов поведения, если ему никогда их не сообщать. Использование некоего неписанного процесс сбора стандартов действий в рабочей обстановке является бессистемным и недостаточным. Если государственное должностное лицо должно отвечать за свои действия, важно, чтобы оно было проинформировано, что от него ожидают и в какой степени его действия отступают от этих ожиданий. Основным требованием является наличие четких, лаконичных и доступных письменных стандартов, регулирующих рабочую деятельность.

34. Типовой кодекс должен быть сформулирован так, чтобы применяться, с изменениями или без них, к большинству государственных должностных лиц. Его положения должны содержать общие руководящие принципы и, в то же время, достаточно специальные положения, чтобы его можно было бы применять к любой конкретной ситуации. Как модель общего применения, кодекс может не содержать подробных указаний, необходимых для определенных категорий должностных лиц или работников, чьи функции или профессиональные обязанности требуют специального регулирования.

35. Кодексы поведения не должны ограничиваться борьбой с коррупцией. Они должны идти дальше и закреплять высокие стандарты этичного поведения. В них должны содержаться общие принципы, распространяющиеся на законность, усердие, эффективность и экономность, прозрачность, конфиденциальность, работу с секретными данными, личную ответственность, независимое суждение, справедливую работу, честность, профессиональное обучение.

36. Содержание кодексов также можно в широком смысле поделить на положения, касающиеся личной неприкосновенности и касающиеся административных обязанностей по поддержанию благонадежности государственной службы или работы компании, такие как формулирование и установление надлежащих систем действия, обеспечение того, чтобы подчиненные были бы информированы о своих обязанностях и осознавали их, применение системы надзора и ответственности, надлежащей процедуру отбора, применение кодекс поведения и поддержание дисциплины.

37. К кому должен применяться кодекс? Должен ли кодекс, составленный для применения к общей государственной службе, применяться к министрам, судьям или выборным лицам? Должен ли этот кодекс применяться также к работникам на краткосрочном трудовом договоре (возможно, переведенных из частного сектора) или к представителям или независимым консультантам? В какой степени может и должен применяться кодекс к лицам, которые уволились из организации? Эти вопросы должны быть разрешены, если кодекс предлагается какой-либо организации.

38. Общего кодекса может быть недостаточно для лиц, выполняющих определенную работу или имеющих определенную профессию. Могут понадобиться дополнительные положения или разъяснения или даже отдельные, специальные кодексы. Принятый в некоторых странах «руководящий кодекс» является примером специального кодекса, применимого к ограниченной группе людей на государственной службе.

39. При подготовке кодекса важно консультироваться с теми, кому он адресован, поскольку его должны принять те лица, которое должны будут вести свою рабочую деятельность в соответствии с положениями кодекса. Кодекс должен быть составлен прагматично и практично, чтобы способствовать его соблюдению и чтобы позволить тем, на кого он распространяется, выполнять свои обязанности. В кодексе должны разрешаться этические вопросы, с которыми люди сталкиваются каждый день.

40. Все сотрудники не только должны иметь копию кодекса, но также их должны проинструктировать о его содержании и порядке выполнения его положений. Каждый должен понимать важность соблюдения кодекса и последствия нарушения его положений.

41. Обязанность управляющих заключается в том, чтобы обеспечить, что принятые в организации практики соответствовали бы кодексу, чтобы не было противоречий между требуемыми от персонала стандартами поведения и поставленными перед персоналом целями и задачами.

42. Каждый управляющий или контролер должен убедиться, что подответственные ему лица постоянно информированы об установленных кодексом стандартах и на практике осуществляют свою работу в соответствии с кодексом.

43. За умышленное неисполнение стандартов кодекса должны применяться дисциплинарные санкции. При выборе уместной дисциплинарной санкции руководство должно рассмотреть, являлось ли нарушение результатом незнания правил или умышленного корыстного нарушения, в отношении которого руководство должно выказать недовольство, или нарушения, совершенного вследствие ошибочного убеждения, что деяние будет осуществлено на пользу организации.

44. Закон определяет содержание кодекса и предоставляет серьезные основания для создания кодекса, а кодекс, в свою очередь, содержит нормы поведения, которые регулируют рабочие отношения лиц, которым он адресован. Кодексы поведения должны отражать минимальные стандарты уголовного права, касающиеся бесчестного поведения и коррупции. Более того, всегда должно иметь место взаимоотношение между кодексами поведения и законами и иными нормативными актами, касающимися дисциплинарных разбирательств.