IV. Применимое право и практика Европейского сообщества

Статья 2Постановление ЕСПЧ от 13.11.2007

Актуально на 04.11.2026.

Как цитировать: Статья 2. Постановление ЕСПЧ от 13.11.2007. 57325/00. 13.11.2007. https://bukva.ai/docs/postanovlenie-5732500/statya-2

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

(Страсбург, 13 ноября 2007 года)

<*> Перевод на русский язык Берестнева Ю.Ю.

По делу «D.H. и другие против Чехии» Европейский суд по правам человека, заседая Большой палатой в составе:

сэра Николаса Братца, Председателя Палаты,

Б.М. Цупанчича,

Р. Тюрмена,

К. Юнгвирта,

Й. Касадеваля,

М. Цацы-Николовски,

К. Трайя,

В. Загребельского,

Э. Штейнер,

Х. Боррего Боррего,

А. Гюлумян,

Х. Гаджиева,

Д. Шпильманна,

С.Э. Йебенса,

Я. Шикуты,

И. Зиемеле,

М. Виллигера, судей,

а также при участии М. О'Бойла, заместителя Секретаря-Канцлера Суда,

заседая 17 января и 19 сентября 2007 г. за закрытыми дверями,

вынес на последнем заседании следующее Постановление:

ПРОЦЕДУРА

1. Дело было инициировано жалобой (N 57325/00), поданной 18 апреля 2000 г. в Европейский суд по правам человека против Чешской Республики восемнадцатью гражданами этой страны (далее — заявители), информация о которых приведена в Приложении к настоящему Постановлению (далее — Приложение), в соответствии со статьей 34 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

2. В Европейском суде интересы заявителей представляли Европейский центр по правам цыган (the European Roma Rights Centre), расположенный в г. Будапеште (Budapest), лорд Лестер Херн-Хиллский (Lord Lester of Herne Hill), Королевский адвокат, Дж. Голдстон (J. Goldston), адвокат коллегии адвокатов г. Нью-Йорка (New York), и Д. Струпек (D. Strupek), адвокат из Чехии. Власти Чехии в Европейском суде были представлены Уполномоченным Чехии при Европейском суде по правам человека В.А. Шормом (V.A. Schorm).

3. Заявители жаловались, inter alia, на то, что при реализации права на образование они подверглись дискриминации по признаку расы и этнического происхождения.

4. Жалоба была передана на рассмотрение во Вторую секцию Европейского суда (пункт 1 правила 52 Регламента Суда). В соответствии с пунктом 1 правила 26 Регламента Суда в рамках этой Секции была создана Палата для рассмотрения настоящего дела (пункт 1 статьи 27 Конвенции).

5. 1 марта 2005 г., проведя слушание по вопросу приемлемости и по существу жалобы (пункт 3 правила 54 Регламента Суда), Палата объявила жалобу частично приемлемой для рассмотрения по существу.

6. 7 февраля 2006 г. Палата этой Секции в составе: Ж.-П. Коста, Председателя Палаты, А.Б. Бака, И. Кабрала Баррето, К. Юнгвирта, В. Буткевича, А. Муларони и Д. Йочиене, судей, а также при участии С. Долле, Секретаря секции Суда, вынесла Постановление, в котором шестью голосами против одного установила, что статья 14 Конвенции, взятая в совокупности со статьей 2 Протокола № 1 к Конвенции, не была нарушена.

7. 5 мая 2006 г. заявители направили обращение о передаче дела на рассмотрение в Большую палату в соответствии со статьей 43 Конвенции. 3 июля 2006 г. коллегия Большой палаты удовлетворила это обращение.

8. В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 27 Конвенции и правилом 24 Регламента Суда был определен состав Большой палаты. На заключительном обсуждении судей Х.Л. Розакиса и П. Лоренсена, которые не имели возможности участвовать в дальнейшем рассмотрении дела, заменили запасные судьи К. Трайя и Й. Касадеваль (пункт 3 правила 24 Регламента Суда).

9. Заявители и власти Чехии представили письменные замечания по существу дела. Кроме того, были получены комментарии от различных неправительственных организаций, а именно: Международной ассоциации «Шаг за шагом» (the International Step by Step Association), Цыганского образовательного фонда (the Roma Education Fund), Европейской ассоциации образования детей младшего возраста (the European Early Childhood Research Association), «Интерайтс» (Interights) и «Хьюман Райтс Уотч» (Human Rights Watch); Международной группы по правам меньшинств (Minority Rights Group International), Европейской сети против расизма (the European Network Against Racism) и Европейского цыганского информационного центра (the European Roma Information Office); а также Международной федерации защиты прав человека ({Federation} <*> internationale des ligues des droits de l'Homme, International Federation for Human Rights), которые получили разрешение Председателя Большой палаты принять участие в письменной процедуре по делу (пункт 2 статьи 36 Конвенции и пункт 2 правила 44 Регламента Суда). Власти Чехии представили возражения на данные комментарии (пункт 5 правила 44 Регламента Суда).

<*> Здесь и далее по тексту слова на национальном языке набраны латинским шрифтом и выделены фигурными скобками.

10. 17 января 2007 г. во Дворце прав человека в г. Страсбурге состоялись открытые слушания по делу (пункт 3 правила 59 Регламента Суда).

В Европейский суд явились:

a) от властей Чехии:

В.А. Шорм, Уполномоченный Чехии при Европейском суде по правам человека;

М. Копсова ({M. Kopsova}),

З. Капрова ({Z. Kaprova}),

Й. Заплетанова ({J. Zapletalova}),

Р. Баринка (R. Barinka),

П. Конупка ({P. Konupka}), советники;

b) от заявителей:

Лорд Лестр Херн-Хиллский, Королевский адвокат,

Дж. Голдстон,

Д. Струпек, представители.

Европейский суд заслушал обращения лорда Лестера Херн-Хиллского, Дж. Голдстона, Д. Струпека и В.А. Шорма.

ФАКТЫ

I. Обстоятельства дела

11. Сведения о заявителях (имена и место жительства) содержатся в Приложении.

A. Предыстория

12. Согласно документам, размещенным на интернет-сайте Департамента Совета Европы по вопросам цыган (the Roma and Travellers Division of the Council of Europe), цыгане произошли родом из областей, расположенных между северо-западом Индии и Иранским плато. Первые письменные упоминания об их появлении в Европе относятся к XIV веку. Сегодня в Европе насчитывается от восьми до десяти миллионов цыган. Их можно найти почти во всех государствах-членах Совета Европы, а в некоторых государствах Центральной и Восточной Европы они составляют более 5% от общей численности населения. Большинство из них говорит на цыганском языке, входящем в индо-европейскую языковую семью, и этот язык понимает подавляющее большинство цыган в Европе, несмотря на множество диалектов. Обычно цыгане владеют также основным языком области, в которой они живут, или даже несколькими языками.

13. Хотя они живут в Европе с XIV века, зачастую большая часть общества не признает их полноценными европейцами, и в течение всей своей истории они подвергались неприятию и преследованию. Кульминацией этого процесса явилось целенаправленное истребление цыган нацистами, которые считали цыган низшей расой. В результате многовекового отторжения многие цыганские сообщества в наши дни живут в очень сложных условиях, зачастую на периферии общества в государствах, в которых они поселились, а их участие в общественной жизни чрезвычайно ограниченно.

14. В Чешской Республике цыгане имеют статус национального меньшинства и, соответственно, пользуются специальными правами, связанными с этим статусом. Национальная комиссия по делам меньшинств Правительства Чешской Республики (The National Minorities Commission of the Government of the Czech Republic), консультативный орган Правительства без распорядительных полномочий, ответственен за защиту интересов национальных меньшинств, в том числе цыган.

Что касается численности цыганского населения, проживающего в настоящее время в Чехии, имеются разногласия между официальной статистикой, основанной на результатах переписи, и предполагаемой численностью. Согласно оценке предполагаемой численности, которую можно найти на интернет-сайте Комиссии по делам меньшинств Правительства Чешской Республики, цыганское сообщество насчитывает в настоящее время от 150000 до 300000 человек.

B. Специальные школы

15. Согласно информации, предоставленной властями Чехии, специальные школы ({zvlastni skoly}) были созданы после Первой мировой войны для детей с особыми потребностями, в том числе страдающих от умственных или социальных расстройств. Количество учащихся в этих школах все время увеличивалось (с 23000 учеников в 1960 году до 59301 ученика в 1988 году). Из-за требований для поступления в начальные школы ({zakladni skoly}) и вытекающего из них процесса отбора до 1989 года цыганские дети посещали специальные школы.

16. В соответствии с положениями Закона № 29/1984 о школах (the Schools Act), который применяется в настоящем деле, специальные школы относились к категории специализированных школ ({specialni skoly}) и были предназначены для детей с умственными расстройствами, которые не имели возможности посещать «обычные» или специализированные начальные школы. В соответствии с Законом решение о направлении ребенка в специальную школу принималось директором школы на основании результатов тестов на интеллектуальные способности ребенка, проводящихся в образовательном психологическом центре, и должно быть одобрено законным представителем ребенка.

17. После перехода в 1990-х годах к рыночной экономике в Чехии был осуществлен ряд изменений системы специальных школ. Эти изменения затронули также образование цыганских детей. В 1995 году Министерство образования Чехии издало распоряжение о проведении дополнительных уроков для учеников, которые завершили курс обязательного обучения в специальной школе. С 1996/1997 школьного года в детских садах, начальных и специальных школах были введены дополнительные занятия для детей из малоимущих социальных слоев. В 1998 году Министерство образования Чехии одобрило альтернативную программу образования для детей цыганского происхождения, направленных в специальные школы. Цыгане нанимались помощниками преподавателей в начальных и специальных школах для того, чтобы помогать преподавателям и облегчать контакты с семьями учеников. В соответствии с изменениями, внесенными Законом № 19/2000 в Закон о школах, вступившими в силу 18 февраля 2000 г., ученики, закончившие обязательное образование в специальной школе, могли поступить в среднюю школу при условии выполнения вступительных требований для выбранного ими курса.

18. Согласно информации, предоставленной заявителями, которая была получена в результате опроса в 1999 году директоров восьми специальных школ и 69 начальных школ в г. Остраве (Ostrava), общее число учеников, занимающихся в специальных школах в г. Остраве, составляло 1360 человек, из которых 762 (56%) человека были цыганами. Наоборот, цыгане составляли лишь 2,26% от общего числа (33372) учеников начальных школ г. Остравы. Кроме того, хотя лишь 1,8% учеников нецыганского происхождения учились в специальных школах, в г. Остраве доля учеников-цыган, направленных в такие школы, составляла 50,3%. Соответственно, ребенок-цыган в г. Остраве имел в 27 раз больше шансов попасть в специальную школу, чем ребенок-нецыган.

Согласно информации, предоставленной Европейским центром по мониторингу расизма и ксенофобии (в настоящее время Агентство по фундаментальным правам Европейского Союза), более половины детей-цыган в Чехии посещает специальные школы.

Консультативный комитет Рамочной конвенции по защите национальных меньшинств (The Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities) в своем Докладе от 26 октября 2005 г. отметил, что согласно неофициальным данным количество цыган среди учащихся специальных школ оценивается приблизительно в 70%.

Наконец, согласно сравнительному обзору по 15 странам, в том числе Европы, Азии и Северной Америки, подготовленному Организацией экономического сотрудничества и развития в 1999 году и процитированному в замечаниях Международной ассоциации «Шаг за шагом», Цыганского образовательного фонда и Европейской ассоциации образования детей младшего возраста <*>, Чешская Республика занимала второе место по условиям помещения детей с физиологическими расстройствами в специальные школы и третье место среди стран, помещающих в такие школы детей с трудностями в обучении. Кроме того, из восьми стран, предоставивших сведения о школьном обучении детей, трудности которых были следствием социальных факторов, Чешская Республика была единственной страной, где используются специальные школы. В других государствах использовали почти исключительно обычные школы для обучения таких детей.

<*> П. Эванс (P. Evans). «Educating students with special needs: A comparison of inclusion practices in OECD countries», (2006)б Education Canada 44 (1): 32 — 35.

C. Обстоятельства настоящего дела

19. С 1996 по 1999 год заявители были записаны в специальные школы в г. Остраве либо напрямую, либо после короткого периода обучения в общей начальной школе.

20. Согласно материалам дела, представленным в Европейский суд, родители заявителей дали согласие, а в некоторых случаях сами прямо просили направить их детей в специальную школу. Согласие было выражено путем проставления подписи на предварительно заполненном бланке. В случае заявителей № 12 и № 16 даты на бланках относятся к более позднему периоду, чем дата вынесения решений о приеме детей в специальные школы. В обоих случаях даты были исправлены от руки, в одном случае исправление сопровождается отметкой учителя о печатной ошибке.

Решения о приеме были приняты директорами специальных школ и содержали ссылку на рекомендации образовательных психологических центров, в которых заявители прошли психологические тесты. В школьных делах заявителей содержался отчет о прохождении ими испытаний, в том числе результаты тестов с комментариями экзаменующих, рисунки детей и в ряде случаев анкета для родителей.

Письменное решение о приеме направлялось родителям детей. В нем содержались разъяснения права обжалования, которое не было использовано заявителями.

21. 29 июня 1999 г. заявители получили от школьной администрации письмо, сообщавшее о возможности перевода их из специальной школы в начальную. Судя по всему, четверо заявителей (№ 5, 6, 11 и 16 в Приложении) успешно сдали вступительный тест и впоследствии посещали обычную школу.

22. В надзорной и апелляционной инстанциях, производство в которых описано ниже, интересы заявителей представлял адвокат, действующий на основании доверенности, составленной родителями заявителей в письменной форме.

1. Ходатайство о пересмотре дела вне формальной апелляционной процедуры

23. 15 июня 1999 г. все заявители, кроме заявителей под № 1, 2, 10 и 12 в Приложении, попросили Школьный совет г. Остравы ({Skolsky urad}) пересмотреть вне формальной апелляционной процедуры ({prezkoumani} mimo {odvolaci rizeni}) административные решения о приеме их в специальные школы. Они утверждали, что их интеллектуальные способности не были достоверно оценены и что их представители не были надлежащим образом информированы о последствиях согласия на направление детей в специальную школу. Поэтому они просили Школьный совет отменить оспариваемые решения, которые, по их мнению, не соответствовали законодательным требованиям и нарушали их право на образование без дискриминации.

24. 10 сентября 1999 г. Школьный совет проинформировал заявителей о том, что в связи с тем, что оспариваемые решения соответствовали законодательству, условия вынесения процесса за пределы апелляционной процедуры не были соблюдены в настоящем деле.

2. Конституционная жалоба

25. 15 июня 1999 г. заявители № 1 - 12 в Приложении подали конституционную жалобу, в которой они жаловались, inter alia, на фактическую дискриминацию, вытекающую из общих принципов функционирования специальной системы образования. В связи с этим они ссылались, inter alia, на статьи 3 и 14 Конвенции и статью 2 Протокола № 1 к Конвенции. Признавая, что они не обжаловали в апелляционном порядке решения о приеме их в специальные школы, они утверждали, что были недостаточно информированы о последствиях их приема, и утверждали (по вопросу исчерпания средств правовой защиты), что их дело касалось продолжающегося нарушения и вопросов, которые затрагивали далеко не только их личные интересы.

В своей жалобе заявители пояснили, что они были направлены в специальные школы в соответствии со сложившейся практикой применения соответствующих законодательных норм. По их словам, эта практика вела de facto к расовому расслоению и дискриминации, которые были отражены в существовании двух отдельно организованных систем образования для членов различных расовых групп, а именно специальных школ для цыган и «обычных» начальных школ для большинства населения. Такое различие в обращении не базировалось на каких-либо объективных и разумных основаниях, являлось унизительным и лишало их права на образование (так как учебный план в специальных школах был хуже, и ученики из специальных школ не могли вернуться в начальную школу или получить среднее образование, за исключением профессионально-технического образования). Утверждая, что они получили неадекватное образование и их достоинство было оскорблено, заявители просили Конституционный Суд Чехии ({Ustavni} soud) признать факт нарушения их прав, отменить решения о приеме их в специальные школы, предписать ответчикам (соответствующим специальным школам, Школьному совету г. Остравы и Министерству образования Чехии) воздержаться от каких-либо нарушений прав заявителей и восстановить status quo ante, предложив заявителям дополнительные уроки в виде компенсации.

26. В своих письменных замечаниях в Конституционный Суд соответствующие специальные школы подчеркнули, что все заявители были приняты на основании рекомендаций образовательного психологического центра и с согласия их представителей. Кроме того, несмотря на уведомление их о соответствующих решениях, никто из представителей заявителей не решил подать жалобу. По словам представителей школ, представители заявителей были проинформированы о разнице между учебным планом специальной школы и учебным планом начальной школы. Для оценки учеников (с целью возможного перевода в начальную школу) регулярно проводились учительские собрания. Они добавили также, что некоторые заявители (№ 5 - 11 в Приложении) были извещены о том, что имелась возможность их перевода в начальную школу.

Школьный совет указал в своих письменных замечаниях, что специальные школы имели собственный правовой статус, что в оспариваемых решениях было разъяснено право на обжалование и что заявители ни разу не контактировали со школьной инспекцией.

Министерство образования Чехии отрицало факт какой-либо дискриминации и отметило тенденцию негативного отношения к работе школ со стороны родителей детей-цыган. Министерство утверждало, что каждому случаю приема в специальную школу предшествовала оценка интеллектуальных способностей ребенка и что согласие родителей было решающим фактором. Далее было отмечено, что в школах г. Остравы работало 18 помощников преподавателей цыганской национальности.

27. В своих заключительных письменных замечаниях заявители подчеркнули, i) что в их школьных делах ничто не говорилось о том, что за их прогрессом регулярно следят с целью возможного перевода в начальную школу, ii) что в заключениях образовательных психологических центров не содержалось информации о проведенных тестах, iii) что их рекомендации о направлении в специальную школу основывались на таких выводах, как: недостаточное владение чешским языком, слишком толерантное отношение к детям со стороны родителей и плохо приспособленное социальное окружение. Они также утверждали, что пробелы в их образовании делали перевод в начальную школу невозможным практически и что социальные и культурные различия не могли оправдать предполагаемого различия в обращении.

28. 20 октября 1999 г. Конституционный Суд Чехии отклонил жалобу заявителей частично на основании ее явной необоснованности, частично на том основании, что он не имел юрисдикции рассматривать ее. Тем не менее, Конституционный Суд предложил компетентным органам внимательно и конструктивно рассмотреть предложения заявителей.

a) По поводу жалобы на нарушение прав заявителей в результате их приема в специальные школы Конституционный Суд признал, что в связи с тем, что только пять решений были упомянуты в конституционной жалобе, он не мог рассматривать дела тех заявителей, которые не обжаловали свои решения.

Что касается пяти заявителей, которые подали конституционные жалобы на решения о приеме их в специальные школы (№ 1, 2, 3, 5 и 9 в Приложении), Конституционный Суд решил не принимать во внимание тот факт, что они не подавали обычные жалобы против этих решений, так как Конституционный Суд согласился с тем, что пределы их конституционной жалобы не ограничивались их личными интересами. Однако Конституционный Суд признал, что в представленных на его рассмотрение материалах не было ничего такого, что демонстрировало бы, что соответствующие законодательные положения толковались или применялись в нарушение Конституции, так как решения были приняты директорами, наделенными необходимыми полномочиями, на основе рекомендаций образовательных психологических центров и с согласия представителей заявителей.

b) По поводу жалоб на недостаточное отслеживание прогресса заявителей в школе и на расовую дискриминацию Конституционный Суд отметил, что в его функции не входит оценка общего социального контекста, и признал, что заявители не предоставили конкретных доказательств в поддержку своих заявлений. Конституционный Суд далее отметил, что заявители имели право обжаловать решения о приеме их в специальные школы, но не воспользовались им. Что касается возражения о том, что была предоставлена недостаточная информация о последствиях направления в специальную школу, Конституционный Суд счел, что представители заявителей могли получить такую информацию, поддерживая связь со школами, и что ничто в материалах дела не указывало на то, что они были хоть как-то заинтересованы в переводе в начальную школу. Поэтому Конституционный Суд признал, что данная часть жалобы была явно необоснованной.

II. Применимое национальное законодательство и правоприменительная практика

A. Закон 1984 года о школах (Закон № 29/1984, отменен Законом № 561/2004, который вступил в силу 1 января 2005 г.)

29. До 18 февраля 2000 г. часть 1 статьи 19 Закона о школах предусматривала, что для поступления в среднюю общеобразовательную школу ученики должны были успешно завершить начальную школу.

После внесения изменений Законом № 19/2000, который вступил в силу 18 февраля 2000 г., часть 1 статьи 19 в новой редакции предусматривала, что для поступления в среднюю общеобразовательную школу ученики должны были завершить курс обязательного обучения и продемонстрировать во время вступительных испытаний, что они соответствовали условиям поступления на выбранный курс.

30. Часть 1 статьи 31 предусматривала, что специальные школы были предназначены для детей с «умственными расстройствами» ({rozumove} nedostatky), не позволяющими им пройти программу обучения в обычных начальных школах или в специализированных начальных школах ({specialni zakladni skola}), предназначенных для детей, страдающих от сенсорных расстройств, заболеваний или инвалидности.

B. Закон 2004 года о школах (Закон № 561/2004)

31. Этот новый Закон о школьном образовании больше не предусматривает специальных школ в том виде, в каком они существовали до вступления его в силу. Начальное образование отныне предоставляется в начальных школах и специализированных начальных школах, которые предназначены для учеников с тяжелой формой слабоумия, инвалидов и страдающих аутизмом детей.

32. Статья 16 Закона содержит положения, регулирующие обучение детей и учеников со специальными образовательными потребностями. Последние определяются в части 1 как дети, страдающие от инвалидности, проблем со здоровьем или находящиеся в неблагоприятных социальных условиях. Часть 4 статьи 16 предусматривает, что для целей Закона ребенок признается находящимся в неблагоприятных социальных условиях, inter alia, если он происходит из семьи с низким социокультурным статусом или с опасностью проявления социально-патологических явлений. Часть 5 предусматривает, что существование специальных образовательных потребностей должно оцениваться образовательными распределительными центрами (educational guidance centre).

33. Закон также предусматривает, inter alia, введение должности помощника преподавателя, индивидуализированные проекты обучения, подготовительные занятия для детей, находящихся в неблагоприятных социальных условиях, до периода обязательного школьного образования, а также дополнительные занятия для учеников, которые не получили базовое образование.

C. Указ № 127/1997 о специализированных школах (Decree on specialised schools) (отменен Указом № 73/2005, который вступил в силу 17 февраля 2005 г.)

34. Пункт 4 статьи 2 Указа закрепил, что для учеников, страдающих слабоумием, доступны следующие школы: специализированные детские сады ({specialni materske skoly}), специальные школы, вспомогательные школы ({pomocne skoly}), профессионально-технические училища ({odborna uciliste}) и профессиональные практические школы ({prakticke skoly}).

35. Пункт 2 статьи 6 Указа предусматривал, что если во время обучения ученика в школе менялся характер его отставания либо если специализированная школа больше не соответствовала уровню его отставания, директор школы, которую посещает ученик, должен после беседы с представителем ученика рекомендовать перевод этого ученика в другую специализированную школу или в обычную школу.

36. Пункт 1 статьи 7 Указа предусматривал, что решение о приеме или переводе ученика, inter alia, в специальную школу должно приниматься директором при условии получения согласия от законных представителей ученика. Пункт 2 статьи 7 предусматривал, что предложение директору школы о направлении ученика, inter alia, в специальную школу могло быть сделано законным представителем ученика, школой, в которой в данный момент учится ученик, образовательным психологическим центром, больницей или клиникой, органом, ответственным за вопросы благополучия семьи и ребенка, либо центром здравоохранения. В случае, если ученик не получает место в специальной школе, директор в соответствии с пунктом 3 статьи 7 Указа должен уведомить об этом законного представителя ученика и компетентный школьный совет или администрацию муниципального образования, в котором проживает ученик. После этого орган по образованию должен проконсультироваться с администрацией муниципального образования и внести предложение относительно школы, в которой ученик должен был получать обязательное образование. Пункт 4 статьи 7 Указа требовал от образовательного психологического центра собирать все документы, имеющие значение для принятия решения, и сообщить директору свои рекомендации относительно вида школы.

D. Указ № 73/2005 «Об обучении детей, учеников и студентов со специальными образовательными потребностями и одаренных детей, учеников и студентов» (Decree on the education of children, pupils and students with special educational needs and gifted children, pupils and students)

37. Статья 1 Указа предусматривает, что ученики и студенты со специальными образовательными потребностями должны обучаться при помощи мер поддержки, отличных и выходящих за пределы индивидуализированных образовательных и организационных мер, применяющихся в обычных школах.

38. Статья 2 Указа предусматривает, что дети, специальные образовательные потребности которых были установлены с помощью учебного или психологического тестирования, проведенного в образовательном распределительном центре, получают специальное образование, если у них имеются ясные и убедительные потребности, обеспечивающие направление их в систему специального образования.

E. Национальная практика, принятая в рассматриваемое время

1. Психологическое тестирование

39. Проверка интеллектуальных способностей в образовательном психологическом центре с согласия законных представителей ребенка никогда не была ни принудительной, ни автоматической. Рекомендацию ребенку пройти тестирование обычно делают учителя, когда ребенок впервые был принят в школу или если отмечены трудности в усвоении материала в начальной школе, либо педиатры.

40. По словам заявителей, которые ссылались на экспертов в этой области, большая часть обычно используемых тестов, судя по всему, являются вариантами «Шкалы Векслера для измерения интеллекта у детей» (PDW и WISC III) и «тестов на IQ Стэнфорда-Бинета». Цитируя различные позиции, в том числе мнения учителей и психологов и директора Департамента по специальным школам Министерства образования Чехии в феврале 1999 года, заявители утверждали, что использованные тесты не были ни объективными, ни достоверными, так как они были разработаны исключительно для чешских детей и не прошли стандартизацию или одобрение для использования в отношении детей-цыган. Кроме того, не было принято никаких мер для того, чтобы позволить детям цыган преодолеть свои культурные и языковые недостатки при тестировании. Кроме того, не было издано никаких инструкций для ограничения свободы при проведении тестирования и толковании результатов. Заявители также обратили внимание на Доклад 2002 года, в котором школьная инспекция Чехии отметила, что дети без значительных умственных расстройств по-прежнему направлялись в специальные школы.

41. В Докладе, предоставленном Чехией 1 апреля 1999 г. в соответствии с пунктом 1 статьи 25 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, отмечалось, что психологические тесты «задуманы для большинства населения и не учитывают специфику цыган».

Консультативный комитет по Рамочной конвенции отметил в своем первом Докладе по Чехии, опубликованном 25 января 2002 г., что, хотя эти школы были предназначены для детей с психическими расстройствами и слабоумием, судя по всему, многие дети цыган, не являвшиеся слабоумными или психически больными, направлялись в эти школы из-за реальных или воспринимаемых языковых и культурных различий между цыганами и большинством населения. Комитет подчеркнул, что «направление детей в такие специальные школы должно происходить только в том случае, если это абсолютно необходимо и всегда на основании непротиворечивых, объективных и полных тестов».

В своем втором Докладе по Чехии, опубликованном 26 октября 2005 г., Консультативный комитет отметил: «Тесты и методы, использованные для оценки интеллектуальных способностей детей при приеме в школу, уже были пересмотрены с целью обеспечения того, чтобы они не использовались в ущерб детям цыган». Однако он отметил с озабоченностью, что «пересмотр используемых психологических тестов не оказал заметного влияния. По неофициальной оценке около 70% детей цыган посещают [специальные] школы, и это, учитывая процентное соотношение цыганского населения в Чехии, вызывает сомнения относительно действительности тестов и применяемой на практике методологии».

42. В своем Докладе по Чехии, опубликованном 21 марта 2000 г., Европейская комиссия против расизма и нетерпимости отметила, что направление детей цыган в специальные школы, по сообщениям, зачастую носит почти автоматический характер. По мнению Комиссии, плохие результаты этих детей на дошкольных вступительных испытаниях могли быть объяснены тем фактом, что в Чешской Республике большинство детей цыган не посещали занятия в детском саду. Комиссия в связи с этим считала, что практика направления детей цыган в специальные школы для слабоумных должна быть подробно изучена, чтобы обеспечить справедливость любого тестирования и надлежащую оценку истинных способностей каждого ребенка.

В своем следующем Докладе по Чехии, опубликованном в июне 2004 года, Европейская комиссия против расизма и нетерпимости отметила, что тест, разработанный Министерством образования Чешской Республики для оценки умственного уровня ребенка, был необязательным и являлся лишь одним из ряда средств и методов, рекомендованных для применения образовательным распределительным центрам.

43. В своем последнем Докладе «О ситуации с правами цыган в Европе», датированном 15 февраля 2006 г., Комиссар Совета Европы по правам человека отметил: «Дети цыган часто направляются в классы для детей со специальными потребностями без адекватной психологической и педагогической оценки, и реальным критерием здесь, очевидно, является их этническое происхождение».

44. Согласно замечаниям, предоставленным Международной ассоциацией «Шаг за шагом», Цыганским образовательным фондом и Европейской ассоциацией образования детей младшего возраста, страны Центрально-Восточной и Южно-Центральной Европы обычно не имеют разработанного на национальном уровне определения понятия «отклонение» (относящегося к направлению учащихся в специальные школы) и используют понятия, в которых определенная форма инвалидности была связана с социокультурным окружением ребенка, оставляя тем самым простор для дискриминации. Данные о детях с отклонениями часто черпаются из административных источников, а не результатов тщательной оценки действительных качеств ребенка. Так, вызывающая разногласия практика и использование единого теста были свойственны 90-м годам.

В замечаниях отмечается, что оценка, используемая для направления детей цыган в специальные школы в крае Острава, противоречила показателям эффективной оценки, хорошо известным к середине 1990-х годов, например, тем, что были опубликованы в 1987 году Национальной ассоциацией образования детей младшего возраста (the National Association for the Education of Young Children) (США). Эти показатели в настоящее время ассоциируются с Глобальным альянсом за образование детей младшего возраста (the Global Alliance for the Education of Young Children), в который входят организации-члены в Европе и, в частности, в Чехии. Соответствующие индикаторы включали в себя: этические принципы проведения оценки; использование оценочных инструментов для намеченных целей таким образом, чтобы соответствовать критериям профессионального качества; оценку, соответствующую возрасту и другим характеристикам оцениваемых детей; признание развивающего и образовательного значения предмета оценки; использование доказательств оценки для понимания и улучшения обучения; сбор доказательств оценки из реалистичного окружения и в ситуациях, отражающих действительные способности детей; использование множества источников для сбора доказательств оценки; постоянная и связная фильтрация; ограничения на использование индивидуально проводимых нормативно-справочных тестов; а также адекватную информацию для персонала и семей, участвующих в процессе оценки.

Таким образом, оценка детей цыган в крае Острава не учитывала язык и культуру детей, их прошлый опыт обучения и их незнакомство с требованиями тестирования. Использовался один источник доказательств, а не множество. Тестирование имело единичный характер, а не длящийся. Доказательства не собирались в реалистичном и аутентичном окружении, в котором дети могли продемонстрировать свои умения. Слишком большое значение отдавалось индивидуально проводимым стандартизированным тестам, разработанным для другого населения.

Согласно исследованиям, процитированным в данных замечаниях (UNICEF, Innocenti Insight (2005); Save the Children (2000), «Denied a future: The right to education of Roma/Gypsy and Traveller children»; D.J. Losen and G. Orfield (2002), «Introduction: Racial inequity in special education» (Cambridge, MA: Harvard Education Press)), несоразмерное направление некоторых групп детей в специальные образовательные учреждения, являлось следствием ряда факторов, в том числе «неосознанной расовой предвзятости со стороны школьных чиновников, большого материального неравенства, необоснованного доверия на тесты IQ и другие оценочные средства, ненадлежащей реакции учителей на давление, оказываемое большим значением тестирования, и больших различий между родителями, относящимися к меньшинствам, и школьными чиновниками». Таким образом, направление в школу на основании психологического тестирования часто отражает расовую предвзятость в соответствующем обществе.

45. Власти Чехии отметили, что в настоящее время продолжается унификация европейских норм, используемых психологами, а также что государственные органы приняли все от них зависящее для того, чтобы обеспечить проведение психологических тестов экспертами с соответствующей квалификацией с университетским образованием, которые применяют новейшие профессиональные и этические стандарты в специальной области. Кроме того, исследование, проведенное в 1997 году чешскими экспертами по просьбе Министерства образования Чехии, показало, что дети цыган в стандартном тесте на IQ (WISC III) добивались лишь незначительно худших результатов, чем дети чехов (одно очко по шкале IQ).

2. Согласие на направление в специальную школу

46. Статья 7 Указа № 127/1997 «О специализированных школах» признала согласие законных представителей условием sine qua non для направления ребенка в специальную школу. Заявители отметили, что законодательство Чехии не требовало письменной формы для такого согласия. Также заранее не предоставлялась информация об образовании в специальных школах или последствиях приема ребенка в специальную школу.

47. В своем Докладе по Чехии, опубликованном в марте 2000 года, Европейская комиссия против расизма и нетерпимости отметила, что родители-цыгане часто одобряли направление детей-цыган в специальные школы, отчасти чтобы избежать издевательств со стороны детей-нецыган в обычных школах и изоляции ребенка от других детей-цыган, а частично из-за относительно низкого интереса к образованию.

В своем Докладе по Чехии, опубликованном в июне 2004 года, Европейская комиссия против расизма и нетерпимости отметила, что при решении вопроса о том, давать ли свое согласие, родителям детей-цыган «по-прежнему не хватало информации о негативных последствиях направления детей в такие школы, которое зачастую представлялось родителям как возможность для их детей получить особое внимание и быть вместе с другими детьми цыган».

48. Согласно информации, полученной Международной федерацией защиты прав человека от чешского представительства этой организации, многие школы в Чехии с неохотой принимают детей цыган. Это нежелание объясняется реакцией родителей детей-нецыган, которые часто забирали своих детей из десегрегированных школ, так как опасались того, что уровень школы упадет после поступления в них детей-цыган, либо просто из-за своих предрассудков в отношении цыган. Именно в этом контексте дети цыган проходят тесты, предназначенные для выявления их способностей к обучению по общей учебной программе, после чего родители детей-цыган получают стимул направить своих детей в специальные школы. Выбор родителями специальной школы для своих детей, когда он соответствует их намерениям, соответствует также желанию школьных органов не допускать в обычные школы столько детей-цыган, чтобы их присутствие не привело к тому, что родители детей-нецыган захотят забрать своих детей из этой школы.

3. Последствия

49. Ученики специальных школ занимаются по специальному учебному плану, предположительно адаптированному к их интеллектуальным способностям. Пройдя свой курс обязательного обучения в этой школе, они могут продолжить свое образование в профессионально-техническом училище или, с 18 февраля 2000 г., в других средних школах (при условии, что они смогут доказать на вступительных испытаниях, что соответствуют требованиям для поступления на выбранный курс).

Кроме того, пункт 2 статьи 6 Указа № 127/1997 предусматривал, что, если во время обучения ученика в школе менялся характер его отставания либо если специализированная школа больше не соответствовала уровню его отставания, директор школы, которую посещает ученик, должен после беседы с представителем ученика рекомендовать перевод этого ученика в другую специализированную школу или в обычную школу.

50. В своем последнем Докладе о положении в области защиты прав человека цыган, синти и кочевых групп населения в Европе, датированном 15 февраля 2006 г., Комиссар Совета Европы по правам человека отметил: «Направление в специальные школы и классы часто означает, что эти дети учатся по учебному плану, отстающему от основного учебного плана в обычных школах, что уменьшало их шансы на продолжение образования и поиск работы в будущем. Автоматическое направление детей-цыган на занятия для детей со специальными потребностями может увеличить стигматизацию цыганских детей как менее умных и способных. В то же время сегрегированное образование лишает и цыганских, и нецыганских детей шанса узнать друг друга и научиться жить как равные граждане. Это исключает детей цыган из общества большинства в самом начале их жизни, увеличивая риск попадания в порочный круг маргинализации».

51. Консультативный комитет по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств отметил в своем втором Докладе по Чехии, опубликованном 26 октября 2005 г., что направление в специальную школу «делает более трудным доступ детей цыган к другим уровням образования, уменьшая тем самым их шансы интегрироваться в общество. Хотя законодательство больше не препятствует переводу из „специальной“ в обычную среднюю школу, уровень образования, предлагаемый „специальными“ школами, обычно делает невозможным самостоятельное соблюдение всех требований средних школ, в результате чего многие бросают обучение».

52. Согласно замечаниям, представленным Международной ассоциацией «Шаг за шагом», Цыганским образовательным фондом и Европейской ассоциацией образования детей младшего возраста, направление детей в сегрегированные специальные школы было примером очень раннего «отслеживания» студентов путем помещения в данном случае детей, воспринимаемых как имеющих «низкие способности» или «низкий потенциал», в специальные школы с раннего возраста. Такая практика увеличивала неравенство в образовании, так как она имела особенно негативные последствия для достижения уровней малоимущими детьми (см., inter alia, Сообщение Совету Европейского Союза и Европейскому парламенту об «эффективности и равенстве в европейском образовании и системах подготовки» (COM/2006/0481, 8 сентября 2006 г.)). В долгосрочной перспективе «отслеживание» вело к тому, что дети направлялись в менее престижные системы образования и подготовки и бросали занятия в раннем возрасте. Отслеживание, таким образом, могло способствовать созданию провальной социальной конструкции.

53. В своих замечаниях, представленных в Европейский суд, организации Международная группа по правам меньшинств и Европейская сеть против расизма отметили, что дети в специальных школах учились по упрощенному учебному плану, признанному соответствующим низкому уровню развития. Так, в Чехии от детей в специальных школах не ожидают знания алфавита или чисел до 10 до третьего или четвертого класса, в то время как их ровесники в обычных школах получали эти знания на первом году обучения.

III. Документы Совета Европы

A. Комитет министров Совета Европы

В. Парламентская ассамблея Совета Европы

1. Рекомендация № 1203 (1993) о цыганах в Европе

56. Парламентская ассамблея сделала, inter alia, следующие общие замечания:

«Одной из целей Совета Европы является содействие появлению истинной европейской культурной самобытности. В Европе существует множество разнообразных культур, и все они, в том числе культура многих национальных меньшинств, обогащали культурное разнообразие Европы и способствовали ему.»

Особое место среди национальных меньшинств занимают цыгане. Они разбросаны по всей Европе, не имеют страны, которую могут назвать своей, они — настоящее европейское меньшинство, но они не соответствуют определениям национальных и языковых меньшинств.

В качестве внетерриториального меньшинства цыгане существенно способствуют культурному разнообразию в Европе. В различных частях Европы их вклад различен, с помощью языка и музыки или торговли и ремесел.

Теперь, когда Центральная и Восточная Европа состоит из государств-членов, количество цыган, проживающих в государствах-членах Совета Европы, резко увеличилось.

Нетерпимость к цыганам со стороны других людей существовала веками. Вспышки расовой и социальной ненависти, однако, происходят все более регулярно, и напряженные отношения между сообществами способствуют плачевному положению, в котором проживает большинство цыган сегодня.

Уважение прав цыган, индивидуальных, основополагающих прав и прав человека, а также их прав в качестве меньшинства, имеет существенное значение для улучшения их положения.

Гарантии равных прав, равных возможностей, равного обращения, а также меры, направленные на улучшение их положения, позволят оживить цыганский язык и цыганскую культуру, обогатив тем самым европейское культурное разнообразие.

Гарантии использования прав и свобод, изложенных в статье 14 Европейской конвенции о правах человека, важны для цыган и позволяют им отстаивать свои индивидуальные права.

/.../».

57. В части, касающейся образования, Рекомендация гласит:

«Следует расширить существующие европейские программы для подготовки учителей цыган;»

Особое внимание следует уделить образованию женщин, в целом, и матерей с их молодыми детьми, в частности;

Талантливых молодых цыган следует стимулировать обучаться и выступать в качестве посредников для цыган;

/.../».

2. Рекомендация № 1557 (2002) «О правовом положении цыган в Европе»

58. Данная Рекомендация гласит, inter alia:

«/.../»

3. В настоящее время цыгане по-прежнему подвергаются дискриминации, маргинализации и сегрегации. Они сталкиваются с широкомасштабной дискриминацией во всех областях общественной и частной жизни, в том числе в плане возможности пользования общественными местами, доступа к образованию, занятости, медицинскому обслуживанию и жилью, в вопросах пересечения границ, предоставления убежища. Изоляция, экономическая и социальная сегрегация цыган превращаются в этническую дискриминацию, которая обычно затрагивает самые слабые социальные группы.

4. Цыгане образуют особую группу ввиду своего двойного статуса меньшинства. Они являются этнической общиной, и большинство из них относится к социально неблагополучным слоям общества.

/.../

15. Совет Европы может и должен играть важную роль в деле улучшения правового статуса, уровня равноправия и условий жизни цыган. Ассамблея призывает государства-члены выполнить шесть общих условий, необходимых для улучшения положения цыган в Европе:

/.../

c) в области гарантий равного статуса для цыган в качестве этнического или национального меньшинства в области образования, занятости, жилья, здравоохранения и общественных услуг государствам-членам следует обратить особое внимание на следующие вопросы:

i) содействие формированию равных возможностей для цыган на рынке труда;

ii) создание для учащихся-цыган возможностей получения образования на всех уровнях от дошкольных учреждений до университетов;

iii) расширение активной работы по набору цыган в штат государственных служб, деятельность которых важна для цыганских общин: начальных и средних школ, системы социального обеспечения, поликлиник, местной администрации;

iv) искоренение практики раздельного школьного обучения для цыганских детей, в частности, помещения цыганских детей в школы или классы для умственно неполноценных лиц;

d) в области разработки и осуществления позитивной дискриминации и преференциального отношения к социально неблагополучным слоям населения, включая цыган как социально неблагополучную общину, в сфере образования, занятости и жилья...;

e) в области принятия конкретных мер и создания специальных институтов с целью защиты языка, культуры, традиций и самобытности цыган:

/.../

ii) способствовать тому, чтобы родители-цыгане отправляли своих детей в начальные и средние школы, колледжи и университеты, а также распространять среди них информацию о необходимости образования;

/.../

v) принимать цыган на должности преподавателей, особенно в местностях с большим цыганским населением;

f) в области борьбы с расизмом, ксенофобией и нетерпимостью на местном, региональном и международном уровне:

/.../

vi) обратить особое внимание на проявление дискриминации в отношении цыган, особенно в области образования и занятости...».

C. Европейская комиссия против расизма и нетерпимости

1. Общеполитическая рекомендация Европейской комиссии против расизма и нетерпимости № 3 «Борьба с расизмом и нетерпимостью в отношении цыган» (принята 6 марта 1998 г.)

59. Соответствующие положения данной Рекомендации гласят:

«Европейская комиссия против расизма и нетерпимости»

/.../

Напоминая, что борьба с расизмом, ксенофобией, антисемитизмом и связанной с ними нетерпимостью является неотъемлемой частью мер защиты и продвижения прав человека, что эти права универсальны и неразделимы и что все люди без различий по каким-либо признакам имеют право на эти права;

Подчеркивая, что борьба с расизмом, ксенофобией, антисемитизмом и связанной с ними нетерпимостью заключается, прежде всего, в защите прав наиболее уязвимых членов общества;

Будучи убежденной, что в любом действии, направленном на борьбу с расизмом и дискриминацией, следует уделять внимание жертве и улучшению ее положения;

Отмечая, что цыгане по всей Европе страдают от постоянных предрассудков, являются жертвами расизма, глубоко укоренившегося в обществе, иногда являются жертвами насильственных проявлений расизма и нетерпимости, а также что их основополагающие права регулярно нарушаются и подвергаются угрозам;

Отмечая также, что постоянные предрассудки против цыган ведут к дискриминации против них в основных сферах социальной и экономической жизни, а также что такая дискриминация является основным фактором в процессе социальной изоляции большинства цыган;

Будучи убежденной, что продвижение принципа терпимости является гарантией сохранения открытых и плюралистических обществ, учитывающих мирное сосуществование;

Рекомендует Правительствам государств-членов:

/.../

обеспечить борьбу с дискриминацией как таковой, а также дискриминационной практикой путем принятия адекватного законодательства и введения с этой целью в законодательство специальных положений, особенно в сфере занятости, жилищных гарантий и образования;

/.../

решительно бороться со всеми формами школьной сегрегации в отношении детей цыган и обеспечивать эффективное пользование равным доступом к образованию;

/.../».

2. Общеполитическая рекомендация Европейской комиссии против расизма и нетерпимости № 7 «О национальном законодательстве по борьбе с расизмом и расовой дискриминацией» (принята 13 декабря 2002 г.)

60. Для целей настоящей Рекомендации использованы следующие определения:

«a) „расизм“ означает убежденность в том, что такое основание, как: раса, цвет, язык, религия, национальность, национальное или этническое происхождение, оправдывает презрение к лицу или группе людей, либо превосходство одного лица или группы лиц.»

b) «прямая расовая дискриминация» означает любое отличающееся обращение на основе такого основания, как: раса, цвет, язык, религия, национальность, национальное или этническое происхождение, не имеющее объективного и разумного оправдания. Отличающееся обращение не имеет объективного и разумного оправдания, если оно не преследует законную цель или если отсутствует разумная и соразмерная связь между использованными средствами и поставленной целью.

c) «косвенная расовая дискриминация» означает случаи, когда очевидно нейтральный фактор, такой, как: правовая норма, критерий или практика, не может быть легко соблюден либо ставит в неблагоприятное положение лиц, которые принадлежат к группе, выделяющейся на таком основании, как: раса, цвет, язык, религия, национальность, национальное или этническое происхождение, если только такой фактор не имеет объективного и разумного оправдания. Последний случай имеет место, если фактор не преследует законную цель или если отсутствует разумная и соразмерная связь между использованными средствами и поставленной целью».

61. В Пояснительном меморандуме к этой Рекомендации отмечается (пункт 8), что определения прямой и косвенной расовой дискриминации, содержащиеся в подпунктах «b» и «c» пункта 1 Рекомендации, разработаны на основе определений, содержащихся в Директиве Совета Европейского Союза 2000/43/ЕС «О реализации принципа равного обращения с людьми независимо от расового и этнического происхождения» и Директиве Совета Европейского Союза 2000/78/ЕС «Об установлении общих принципов равного обращения в трудовых и профессиональных отношениях», а также на основе прецедентной практики Европейского суда по правам человека.

3. Доклад по Чехии, опубликованный в сентябре 1997 года

62. В разделе Доклада, посвященном политическим аспектам образования и подготовки, Европейская комиссия против расизма и нетерпимости отметила, что общественное мнение иногда являлось скорее негативным в отношении некоторых групп, особенно сообщества цыган, и предложила принять меры для повышения уровня общественного осознания вопросов расизма и нетерпимости, а также терпимости ко всем группам общества. Комиссия добавила, что следует принять специальные меры в отношении образования и подготовки представителей меньшинств, в частности членов сообщества цыган.

4. Доклад по Чехии, опубликованный в марте 2000 года

63. В этом Докладе Европейская комиссия против расизма и нетерпимости отметила, что преграды и фактическая дискриминация, с которыми сталкиваются представители цыганского сообщества в сфере образования, вызывали серьезную обеспокоенность. Отмечалось, что дети цыган были слишком широко представлены в специальных школах и что направление их в специальные школы, по сообщениям, зачастую носило почти автоматический характер. Родители цыган часто одобряли данное решение отчасти для того, чтобы избежать издевок со стороны детей-нецыган в обычных школах и изоляции ребенка от других детей-цыган, а частично из-за относительно низкого интереса к образованию. Соответственно, большинство детей цыган направлялись в образовательные учреждения, предназначенные для других целей, предлагающие небольшие возможности для развития умений и образования, и, таким образом, очень ограниченные возможности для дальнейшего обучения или работы. Получение членами цыганских общин образования после начальной школы было чрезвычайно редким случаем.

64. Поэтому Европейская комиссия против расизма и нетерпимости считала, что практика направления детей цыган в специальные школы для умственно отсталых должна быть изучена в полном объеме, чтобы обеспечить справедливость используемых тестов и надлежащую оценку способностей каждого ребенка. Комиссия также считала, что основополагающее значение имело то, что родители цыган должны знать о необходимости получения их детьми образования на регулярной основе. В целом, Комиссия считала, что было необходимо более тесное участие представителей цыганских общин в вопросах образования. Для начала государственным органам следовало обеспечить, чтобы родители-цыгане получали полную информацию о принимаемых мерах и стимулировались к участию в принятии решений по вопросам образования их детей.

5. Доклад по Чехии, опубликованный в июне 2004 года

65. По поводу доступа детей цыган к образованию Европейская комиссия против расизма и нетерпимости отметила в данном Докладе, что она была обеспокоена тем фактом, что детей цыган по-прежнему направляли в специальные школы, что помимо продолжения их сегрегации от основной части общества негативно влияло на всю их оставшуюся жизнь. Стандартизированный тест, разработанный Министерством образования Чехии для оценки умственного развития ребенка, не был обязательным и являлся лишь одним из ряда средств, рекомендованных психологическим центрам. Что касается другого элемента, требуемого для направления ребенка в специальную школу, а именно согласия законного представителя ребенка, Европейская комиссия против расизма и нетерпимости отметила, что родители, принимающие такие решения, продолжали испытывать нехватку информации относительно долгосрочных негативных последствий направления детей в такие школы, которое очень часто представляется родителям как возможность для их детей получить специализированную помощь и находиться вместе с другими цыганскими детьми. Комиссия отметила также, что получила сообщения от родителей-цыган о том, что их не допускали в обычные школы.

Европейская комиссия против расизма и нетерпимости также отметила, что Закон о школах вступил в силу в январе 2000 года и предусмотрел возможность ученикам из специальных школ подавать заявления о приеме в средние школы. Согласно различным источникам эта возможность оставалась большей частью теоретической, так как специальные школы не предоставляли детям знания, требуемые для изучения учебной программы средней школы. Отсутствовали меры, обеспечивающие проведение дополнительных занятий с учениками, прошедшими через систему специальной школы, чтобы вывести их на уровень, при котором они будут адекватно подготовлены для обучения в средней школе.

Европейская комиссия против расизма и нетерпимости получила очень позитивную ответную реакцию, выражающуюся в успехе «нулевых курсов» (подготовительных занятий) на дошкольном уровне в плане повышения числа цыганских детей, посещающих обычные школы. Однако Комиссия выразила обеспокоенность новой тенденцией поддержания системы сегрегированного образования в новой форме, которая включает в себя специальные классы в обычных школах. В связи с этим ряд соответствующих деятелей опасались, что предлагаемый новый Закон о школах создавал возможность для еще большего отделения цыган в результате введения новой категории специальных программ для «социально неблагополучных».

Наконец, Европейская комиссия против расизма и нетерпимости отметила, что, несмотря на инициативы Министерства образования (помощники по классам, подготовительные программы для учителей, пересмотр учебного плана начальной школы), проблема низкого уровня участия цыган в среднем и высшем образовании, описанная Комиссией во втором Докладе, продолжала существовать.

D. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств

1. Доклад, предоставленный Чехией 1 апреля 1999 г. в соответствии с пунктом 1 статьи 25 Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств

66. В Докладе говорилось, что власти Чехии приняли меры в сфере образования, сфокусированные на обеспечении надлежащих условий, особенно для детей из социально и культурно неблагополучного окружения, в частности, из сообщества цыган, путем открытия подготовительных классов в начальных и специальных школах. Отмечалось, что «цыганские дети со средним или выше среднего интеллектом часто направляются в такие школы на основании результатов психологического тестирования (это происходит всегда с согласия родителей). Эти тесты задуманы для большинства населения и не учитывают специфику цыган. Ведется работа по пересмотру этих тестов». В некоторых специальных школах учащиеся цыгане составляют от 80 до 90 процентов от общего числа учеников.

2. Доклад, предоставленный Чехией 2 июля 2004 г.

67. Власти Чехии согласились с тем, что цыгане были особенно подвержены дискриминации и социальной изоляции, и отметили, что она готовилась принять всеобъемлющие антидискриминационные меры, связанные с исполнением Директивы Совета Европейского Союза о реализации принципа равного обращения. Новое законодательство должно было быть принято в 2004 году (Закон № 561/2004 принят 24 сентября 2004 г. и вступил в силу 1 января 2005 г.).

В сфере образования цыган, как указывалось в Докладе, государство приняло различные конструктивные меры с целью радикального изменения сложившегося положения детей-цыган. Власти Чехии признали несостоятельной практику направления большого числа цыганских детей в специальные школы. Необходимость в конструктивных действиях была вызвана не только социокультурными препятствиями для цыганских детей, но и характером всей системы образования и неспособности ее в достаточной мере отражать культурные отличия. Предлагаемый новый Закон о школах должен был привнести изменения в систему специального образования, превратив «специальные школы» в «специальные начальные школы» и предоставив тем самым направленную помощь детям в устранении социокультурных препятствий. Изменения включали в себя подготовительные занятия, индивидуальные учебные программы для детей в специальных школах, меры дошкольного образования, расширенную роль помощников из цыганского сообщества и специализированные программы подготовки учителей. В связи с тем, что одной из основных проблем, с которой сталкиваются учащиеся цыгане, являлось плохое владение чешским языком, Министерство образования Чехии считало наилучшим решением (и единственным реалистичным) подготовительные классы на дошкольном уровне для детей из неблагополучного социокультурного окружения.

В Докладе также содержались ссылки на ряд проектов и программ, реализуемых на национальном уровне в данной сфере («Поддержка интеграции цыган», «Программа интеграции цыган/Реформа многокультурного образования» и «Реинтеграция учащихся в специальных школах цыган в начальные школы»).

3. Заключение по Чехии Консультативного комитета по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, опубликованное 25 января 2002 г.

68. Консультативный комитет отметил, что, хотя специальные школы предназначались для умственно отсталых детей, судя по всему, многие дети цыган, которые не были умственно отсталыми, направлялись в эти школы из-за их реальных и предполагаемых языковых и культурных различий с большинством населения. Комитет счел, что такая практика не соответствовала Рамочной конвенции, и подчеркнул, что направление детей в такие школы должно осуществляться только тогда, когда это абсолютно необходимо, и всегда на основании последовательных, объективных и полных тестов.

69. Специальные школы привели к высокому уровню изоляции учащихся цыган от других людей и к низкому уровню образования среди цыган. Это признано властями Чехии, и государственные и общественные деятели согласились с необходимостью проведения реформы. Однако имелись разногласия относительно точного характера реформы, размера выделяемых на реформу средств и скорости проведения реформы. Консультативный комитет придерживался мнения, что власти Чехии должны были продолжать реформу, консультируясь с заинтересованными лицами, чтобы обеспечить равные возможности для доступа в школы детей цыган и равные права на обычное образование в соответствии с принципами, изложенными в Рекомендации Комитета министров Совета Европы государствам-членам № R (2000) 4 «Об образовании детей цыган в Европе».

70. Консультативный комитет отметил с одобрением инициативы, предпринятые при введении так называемых «нулевых курсов», позволявших готовить детей цыган к получению основного школьного образования, inter alia, путем улучшения уровня владения чешским языком, и призывал власти государства делать эти нововведения более доступными. Комитет также признал наиболее позитивным шагом создание должности цыганских советников преподавателей в школах, инициативу гражданского общества. Консультативный комитет одобрил усилия государственных органов по обеспечению увеличения числа и развития таких должностей. Следующей важнейшей целью являлось обеспечение того, чтобы гораздо большее число детей цыган имели доступ и успешно завершали среднее образование.

4. Заключение Консультативного комитета по Чехии, опубликованное 26 октября 2005 г.

71. В данном Заключении Консультативный комитет отметил, что государственные органы были искренне заинтересованы в улучшении ситуации с образованием детей цыган и пытались различными путями реализовать эту цель на практике. В связи с этим Консультативный комитет отметил, что было слишком рано определять, насколько существенно пересмотренная система образования, введенная новым Законом о школах (N 561/2004), изменила бы существующее положение со слишком большим представительством цыганских детей в специальных школах и специальных классах.

72. Консультативный комитет отметил, что государственные органы уделяли особое внимание необоснованному направлению детей цыган в специальные школы. Тесты и методы оценки интеллектуальных способностей детей при приеме в школу уже были пересмотрены с целью обеспечения того, чтобы они не были использованы в ущерб детям цыган. Были запущены новые образовательные программы для помощи детям цыган в преодолении их проблем, в том числе отмена платы за последний год дошкольного образования, смягчение правил о минимальных размерах класса, более индивидуализированное образование, назначение помощников преподавателей (в основном цыган), а также составление методологических пособий и руководств для учителей, работающих с детьми цыган. Подготовительные дошкольные занятия были организованы для детей цыган и уже проявили себя хорошо, хотя и в сравнительно небольших масштабах. Чтобы задействовать всех детей, эти меры должны применяться более широко. Консультативный комитет также отметил специальную программу поддержки доступа цыган к среднему и высшему образованию и усилия, направленные на построение сети квалифицированных учителей и помощников преподавателей цыган.

73. Консультативный комитет отметил, тем не менее, что, хотя постоянное отслеживание и оценка ситуации со школьным образованием детей-цыган были одним из приоритетов властей Чехии, в Докладе Правительства Чехии мало говорилось о степени интеграции, которой они достигли в настоящее время в школах, эффективности или значении многих мер, принятых в отношении детей цыган. Комитет с озабоченностью отметил, что данные меры привели к незначительным улучшениям и что местные органы власти систематически не реализовывали правительственную схему поддержки школ и не всегда имели решимость, необходимую для эффективных действий в этой сфере.

74. Консультативный комитет с обеспокоенностью отметил, что согласно неправительственным источникам значительное число детей цыган по-прежнему направлялись в специальные школы в очень раннем возрасте, а также что пересмотр психологических тестов, использованных в данном контексте, не возымел должного эффекта. По неофициальной оценке в этих школах училось до 70% детей-цыган, и это, учитывая процентное соотношение цыганского населения во всем населении Чехии, заставляло сомневаться в законности тестирования и применяемой методологии. Ситуацию еще более осложняет тот факт, что все более сложным становится доступ детей цыган к другим уровням образования, что снижает их шансы на интеграцию в общество. Хотя законодательство больше не препятствовало детям переходить из специальных в обычные средние школы, уровень образования, предлагаемый специальными школами, обычно не позволял справиться с требованиями средних школ, в результате чего большинство из них выпадало из системы. Хотя оценки количества детей цыган, оставшихся вне школьной системы, варьируются, те, кто посещали школу, редко шли дальше начальной школы.

75. Кроме того, Консультативный комитет отметил, что, несмотря на повышающие уровень осознания инициативы Министерства образования Чехии, многие дети цыган, посещающие обычные школы, были изолированы от других детей и преподавателей либо даже занимались в отдельных классах. В то же время было признано, что в некоторых школах дети цыган являлись самой большой группой учеников просто потому, что соответствующие школы располагались возле мест компактного проживания цыганских общин. По другим источникам материальные условия в некоторых школах, которые они посещали, были сомнительными, и образование, которое они получали, в большинстве случаев оставалось недостаточно адаптированным к их положению. Было важно обеспечить, чтобы эти школы также предоставляли качественное образование.

76. По мнению Консультативного комитета, приоритет должен быть отдан направлению детей цыган в обычные школы, поддержке и распространению подготовительных классов, а также институту помощников преподавателей. Найму преподавательского состава из числа цыган и ознакомлению всех преподавателей со спецификой ситуации детей цыган также следовало уделять повышенное внимание. Активное участие родителей, в частности в отношении исполнения нового Закона о школах, также следует стимулировать в качестве условия sine qua non для общего улучшения ситуации с образованием цыган. Наконец, требовались более решительные действия в борьбе с изоляцией детей цыган в обычных и специальных школах. Более четкий подход вкупе с инструкциями и немедленными действиями на всех уровнях требовался для прекращения практики необоснованного направления этих детей в специальные школы, предназначенные для детей с умственной отсталостью. Эффективные контрольные мероприятия, специально предназначенные для искоренения практики ненадлежащего направления детей в такие школы, должны стать одним из постоянных приоритетов.

Е. Комиссар Совета Европы по правам человека

Итоговый доклад Альваро Хиль-Роблеса о положении в области защиты прав человека цыган, синти и кочевых групп населения в Европе (от 15 февраля 2006 г.)

77. В третьем разделе Доклада, касающегося дискриминации в области образования, Комиссар отметил, что тот факт, что значительное число детей цыган не имело доступа к образованию того же уровня, что и другие дети, являлся отчасти результатом дискриминационной практики и предрассудков. В связи с этим он отметил, что сегрегация в области образования была общей проблемой многих государств-членов Совета Европы. В некоторых странах существовали сегрегированные школы в сегрегированных поселениях, в других — специальные классы для детей цыган в обычных школах либо явное превосходство в представительстве детей цыган в классах для детей со специальными потребностями. Дети цыган часто зачисляются в классы для детей со специальными потребностями без надлежащей психологической и педагогической оценки, и реальным критерием здесь было этническое происхождение. Направление в специальные школы и классы часто означает, что эти дети учатся по учебному плану, отстающему от основного учебного плана в обычных школах, что уменьшало их шансы на продолжение образования и поиск работы в будущем. Автоматическое направление детей цыган в классы для детей со специальными потребностями может увеличить стигматизацию цыганских детей как менее умных и способных. В то же время сегрегированное образование лишает и цыганских и нецыганских детей шанса узнать друг друга и научиться жить как равные граждане. Это исключает детей цыган из общества большинства в самом начале их жизни, увеличивая риск попадания в порочный круг маргинализации.

78. Комиссару Совета Европы по правам человека сообщили, что в Чехии молодые члены цыганских общин имели слишком большое представительство в «специальных» школах и классах для детей с легкой умственной отсталостью. В то же время он отметил, что государственные органы ввели должность цыганского помощника учителя в обычных классах и предусмотрели предварительные занятия, а также что эти инициативы показали многообещающие результаты, хотя пока лишь в небольших масштабах вследствие нехватки средств. В частности, подготовительные занятия для социально неблагополучных детей были центральным звеном в попытках преодолеть чрезмерное число детей цыган в специальных школах. Власти Чехии считали, что подготовительные школы при детских садах успешно выполняли функции по интеграции детей цыган в обычные школы. В 2004 году Чехия также наняла 332 помощника преподавателей, занимавшихся специальными потребностями учащихся цыган.

79. Также отмечалось, что специальные классы или специальные учебные планы для цыган были введены с хорошими намерениями и с целью преодоления языкового барьера или исправления ситуации с непосещением детьми цыган дошкольных учреждений. Очевидно, было необходимо отвечать на эти вызовы, но сегрегация или систематическое направление детей цыган в классы, которые занимались по упрощенной или специально разработанной на цыганском языке учебной программе, изолируя их от других учеников, очевидно, являлось искаженным ответом. Вместо сегрегации следует уделить существенное внимание таким мерам как: дошкольная и школьная образовательная и лингвистическая поддержка, а также обеспечение работы школьных помощников вместе с учителями. В некоторых сообществах решающим является повышение уровня информированности родителей цыган, которые сами могли не иметь возможности посещать школу, о необходимости и выгодах от адекватного образования для их детей.

80. В заключение, Комиссар сделал ряд рекомендаций, относящихся к образованию. Там, где до сих пор существует сегрегированное образование в той или иной форме, оно должно быть заменено обычным общим образованием и, при необходимости, запрещено на законодательном уровне. Должны быть выделены адекватные средства на дошкольное образование, языковую подготовку и подготовку школьных помощников, чтобы обеспечить успешность усилий по десегрегации. Следует проводить адекватную оценку, прежде чем направлять детей в специальные классы, чтобы обеспечить, чтобы единственным критерием при таком направлении были объективные потребности ребенка, а не его этническое происхождение.

IV. Применимое право и практика Европейского сообщества

81. Принцип, запрещающий дискриминацию и требующий равного обращения, давно закреплен в большом количестве правовых актов Сообщества в соответствии со статьей 13 Договора, учреждающего Европейское сообщество. Данное положение позволяет Совету Европейского Союза по предложению или рекомендации Европейской комиссии и после консультации с Европейским парламентом единогласным решением принимать меры, необходимые для борьбы с дискриминацией по признакам пола, расы, этнической принадлежности, религии или верования, физической неполноценности, возраста или сексуальной ориентации.

82. Так, пункт 2 статьи 2 Директивы Совета Европейского Союза от 15 декабря 1997 г. № 97/80/ЕС «О бремени доказывания по делам о дискриминации по признаку пола» гласит: «Косвенная дискриминация имеет место в случае, если очевидно нейтральное условие, критерий или практика ставят в невыгодное положение значительное большее число лиц одного пола, если только такое условие, критерий или практика не являются надлежащими, необходимыми и обоснованными объективными факторами, не связанными с полом». Пункт 1 статьи 4, касающийся бремени доказывания, гласит: «Государства-члены принимают такие меры, какие могут быть необходимы в соответствии с их национальными судебными системами, чтобы обеспечить, что, если лица, считающие, что с ними потупили несправедливо, с нарушением в отношении них принципа равного обращения, представят суду или другому компетентному органу факты, из которых можно сделать вывод о наличии прямой или косвенной дискриминации, то бремя доказывания того, что принцип равного обращения не был нарушен, лежит на ответчике».

83. Точно так же целью Директивы Совета Европейского Союза от 29 июня 2000 г. № 2000/43/ЕС «О реализации принципа равного обращения вне зависимости от расовой и этнической принадлежности» и Директивы Совета Европейского Союза от 27 ноября 2000 г. № 2000/78/ЕС «О создании общих стандартов в поддержку равноправия в сфере занятости и труда» является запрет в соответственно регулируемых ими областях любой прямой и косвенной дискриминации по признаку расы, этнической принадлежности, религии или вероисповедания, физической неполноценности, возраста или сексуальной ориентации. В преамбулах к этим Директивам говорится: «Оценка фактов, на основании которых можно сделать вывод о том, что имела место прямая или косвенная дискриминация, — дело национальных судебных или иных компетентных органов, в соответствии с правилами национального законодательства или национальной практики. Подобные правила могут предусматривать, в частности, что факт косвенной дискриминации может устанавливаться любыми средствами, включая статистические данные», и «Правила относительно бремени доказательства должны быть приспособлены к тем случаям, когда имеются доказательства дискриминации, достаточные при отсутствии опровержения, и, что касается эффективного применения принципа равенства, то бремя доказывания должно быть возложено на ответчика, когда представлено свидетельство такой дискриминации».

84. В частности, Директива № 2000/43/ЕС предусматривает в статье 2 (Концепция дискриминации) и статье 8 (Бремя доказывания) следующее:

«1. В настоящей Директиве принцип равного обращения означает, что не должно быть никакой прямой или косвенной дискриминации на основе расовой или этнической принадлежности.»

2. В значении пункта 1:

a) прямая дискриминация имеет место, если с одним лицом обращаются, обращались или будут обращаться хуже, чем с другим в сопоставимой ситуации на основе расовой или этнической принадлежности;

b) косвенная дискриминация имеет место, если очевидно нейтральное условие, критерий или практика поставили бы лица определенной расовой или этнической принадлежности в особо неудобное положение по сравнению с другими лицами, если только данное условие, критерий или практика объективно не оправданы законной целью и средства достижения этой цели не являются адекватными и необходимыми.

/.../».

Переход между статьями: Ctrl + ← / →

В этом разделе

Статья 8